I OSK 449/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt II SAB/Op 30/12 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza O. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Op 30/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A.P. na bezczynność Burmistrza Olesna w przedmiocie informacji publicznej. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 8 maja 2012 r. A.P. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 28 lutego 2012 r., nr XVIII/140/12 o uznaniu za bezzasadną jego skargi na działalność Burmistrza Olesna. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 285/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę tą odrzucił. Działając na podstawie art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270) i nawiązując do wniesionej pismem z 8 maja 2012 r. skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 28 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia, czy jego zamiarem było także zaskarżenie bezczynności Burmistrza Olesna w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w oparciu o zapisy powoływanej w skardze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd zaznaczył, że do skargi załączono m.in. pismo A. P. z 21 czerwca 2011 r. skierowane do Burmistrza Olesna, w którego końcowej treści znajduje się wezwanie organu do "udzielenia odpowiedzi w ilu wypadkach w ciągu ostatnich 2 lat wydano odmowy wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę w Oleśnie". W innym piśmie załączonym do skargi w szczególności z dnia 28 grudnia 2011 r. zauważa strona, że "skarga z dnia 21 czerwca 2011 r. nie została rozpatrzona". W związku z tym, że skarga z 8 maja 2012 r. wniesiona do WSA w Opolu zarzucała także naruszenie art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne było złożenie przez stronę wymienionego wyżej oświadczenia, pod rygorem przyjęcia, że zamiarem strony nie było zaskarżenie innych aktów lub bezczynności w rozumieniu art. 57 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. Pismem z 17 lipca 2012 r. A.P., odpowiadając na wezwanie Sądu oświadczył twierdząco, że jego zamiarem "było także zaskarżenie bezczynności Burmistrza Olesna oraz naruszenie art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Działając na podstawie § 26 ust. 1 Zarządzenia nr 11 Prezesa NSA z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, zarządzono wyłączenie ze sprawy II SA/Op 285/12 sprawy ze skargi A.P. na bezczynność Burmistrza Olesna w przedmiocie informacji publicznej, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Op 30/12. Na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. pełnomocnik skarżącego popierając skargę podkreślił, że Burmistrz Olesna nie udzielił stronie odpowiedzi na pytanie dotyczące liczby odmów udzielenia wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę na terenie gminy Olesno i odpowiedzi wskazującej na rozbieżności interpretacyjne w zakresie wykładni art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Strona skarżąca zaznaczyła, że te dwie kwestie stanowią przedmiot zaskarżenia w sprawie. Po zakreśleniu pełnomocnikowi organu terminu do ustosunkowania się co do tak sformułowanych żądań skargi gmina Olesno w odpowiedzi z 14 września 2012 r. zaznaczyła, iż A.P. otrzymał odpowiedź na pytanie o liczbę odmów ustalenia wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę pismem z 23 sierpnia 2011 r., a co do urzędowych interpretacji odnoszących się do zagadnienia zaopatrzenia w wodę organ podkreślił, że skarżący nie uruchamiał trybu przewidzianego ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stąd też gmina nie była świadoma konieczności udzielenia odpowiedzi w trybie tej ustawy. Jednocześnie zaznaczono, że Gmina Olesno nie posiada żadnych urzędowych interpretacji dotyczących wątpliwości jakie rodzą się z porównania treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z treścią art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Końcowo zaznaczono, że 9 sierpnia 2011 r. Kierownik Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Oleśnie wydał skarżącemu wstępne warunki zaopatrzenia w wodę projektowanej inwestycji, co czyniło bezprzedmiotowym rozważania co do wpływu wątpliwości lub interpretacji prawnych na wydanie zapewnienia zaopatrzenia w wodę. W piśmie procesowym z 25 października 2012 r. skarżący wyjaśnił, iż jego skarga – po ponownym przeanalizowaniu materiału sprawy – dotyczy bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznych wynikających z pism z 13 czerwca 2011 r., 24 sierpnia 2011 r. i 27 września 2011 r., w których organ użył sformułowań, że gmina nie przewiduje zawarcia umowy, że ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i że obowiązujące przepisy oraz ich interpretacje prawne są niejednoznaczne. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że po dokonaniu analizy granic skargi uważa, że skarżący nie żądał od organu udzielenia informacji publicznej co do liczby odmów udzielenia wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę, lecz wystąpił o przedstawienie wykładni i interpretacji przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, na co strona zwracała uwagę w piśmie z 24 sierpnia 2011 r. przesłanym do Burmistrza Olesna. W odpowiedzi na tak sformułowane żądanie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie skarżący, po kilku modyfikacjach żądania skargi, ostatecznie wycofał się z twierdzenia, iż Burmistrz Olesna pozostaje w bezczynności co do informacji o liczbie odmów wstępnych warunków zaopatrzenie w wodę w Oleśnie, a podtrzymał żądanie informacji w zakresie wykładni i interpretacji przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W związku z tym informacja o liczbie odmów wydania wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę ma charakter informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 litera a ustawy. Żądanie informacji zawarte w piśmie skarżącego z 21 czerwca 2011 r. zostało przez organ uwzględnione (por. odpowiedź z 23 sierpnia 2011 r. Kierownika ZWiK w Oleśnie, jako jednostki organizacyjnej Gminy Olesno), choć z uchybieniem terminu o jakim mowa w art. 13 ust. 1, a w aktach sprawy brak korespondencji organu spełniającej wymogi art. 13 ust. 2 ustawy. Natomiast co do żądania informacji o wykładnię i interpretację przepisu art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę to nie jest to informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawowym nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie taką linię prezentuje i np. w sprawie WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 1/08 podkreślono, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, stanowiące żądanie wyjaśnienia treści aktów, a WSA w Poznaniu w sprawie sygn. akt IV SAB/Po 14/08 zważył, że ustalenie prawidłowości i sposobu wykonywania umowy cywilnoprawnej nie jest zagadnieniem mieszczącym się w pojęciu informacji publicznej. Od braku obowiązku wykładni i interpretacji przepisów prawa lub aktów administracyjnych przez organ, odróżnić należy udostępnienie opinii prawnych sporządzanych na potrzeby konkretnej sprawy przez pracownika organu lub osobę fizyczną (prawną) z zewnątrz. Taka opinia będzie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy (por. też orzeczenia WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 175/06 i WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 2/12). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.P. zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 6,7,8,9 , 11, 12, 75 ust 1 , 77 ust 1 , 79, 80 , 81 kpa w związku z art. 35 ust 1-5 kpa poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy co miało wpływ na wynik postępowania 2. naruszenie przepisów prawa materialnego art. 61 ust 1 do 4 konstytucji poprzez ich niezastosowanie a) art. 1 ust 2 i art. 3 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego I Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego Dz. Urz. UE L 345 z 31.12.2003 poprzez ich niezastosowanie, b) art. 1 ust 1 i ust 2 ,art. 5 ust 1,2,4 , art. 6 ust 3 lit a, b, c ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwą wykładnię i stosowanie, c) art. 1-20 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez ich niezastosowanie Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez nakazanie organowi dokonania czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący domagał się udzielenia informacji na temat niejednoznaczności przepisów i interpretacji prawnych .które wpłynęły na przewlekłość postępowania w jego sprawie. W materiale zgromadzonym w postępowaniu o udzielenie warunków wstępnych zaopatrzenia w wodę nie było takiej wykładni. Nie dokonywał polemiki z wykładnią. Domagał się wykładni urzędowej nie publikowanej w drodze wyżej cytowanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o publikowaniu aktów normatywnych, która nie może być inaczej udostępniona jak w poprzez zastosowanie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji publicznej. Spełnił zatem przesłanki żądania udzielenia informacji o jakich mowa w art. 1 ust 1 ustawy. Informacja taka nie korzystała z ochrony przewidzianej dla informacji szczególnie ważnych do jakich nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 6 września 2001. Ponadto jej zakres mieścił się w katalogu art. 6 w szczególności ust 3 lit a, b, c ustawy. Stanowisko takie już na wcześniejszych etapach postępowania prezentował skarżący ilustrując wyborem orzecznictwa zwłaszcza cytowanym w piśmie procesowym z dnia 5 września 2012 r. w tym wyrokiem WSA w Krakowie II SAB/KR 112/12 i WSA Warszawa II SAB/Wa 223 /10. Stąd w konkluzji nie sposób przyjąć jak to uczynił Sąd I instancji iż interpretacja prawa nie jest informacją publiczną zwłaszcza gdy organ powołuje się na jej mnogość rozpoznając sprawę zainteresowanego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olesno wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 par.1 P.p.s.a. granice rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej, bowiem Sąd ten z urzędu bierze jedynie pod uwagę nieważność postępowania , której przesłanki określone zostały w art.183 par.2 P.p.s.a. Ich istnienia nie stwierdzono w niniejszej sprawie wobec czego podstawą kontroli instancyjnej były zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione i to z dwóch powodów. Przede wszystkim bezczynność organu wobec żądań wniosku należy oceniać uwzględniając treść zawartego w nim żądania oraz realną możliwość ustosunkowania się do tego żądania przez adresata wniosku. Jak trafnie wskazuje Burmistrz Gminy Olesno żądanie dostarczenia informacji co do interpretacji przepisu art.31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zostało sformułowane w postępowaniu przed organem administracji. Skarżący dopiero w piśmie z dnia 25 października 2012r. sprecyzował ostatecznie treść żądanie i wyjaśnił, że jego skarga dotyczy bezczynności w zakresie udzielenia informacji co do wykładni i interpretacji przepisu art. 31 ust.1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Stanowisko to potwierdził pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. Nie można w tej sytuacji zarzucać bezczynności adresatowi wniosku jeśli zawarte w tym wniosku żądania były inne niż te wskazane w skardze na bezczynność i dopiero postępowanie przed sądem administracyjnym, zainicjowane tą skargą, doprowadziło do ustalenia czego w istocie domagał się wnioskodawca. W omawianej sprawie trudno nawet postawić organowi zarzut co do tego, iż nie próbował ustalić jaka jest treść wnioskowanych do udostępnienia informacji , bo głównym przedmiotem zainteresowania skarżącego była ilość odmów dotyczących wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę. Czyni to nietrafnymi zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem organ prawidłowo na etapie rozpoznawania wniosku określił treść żądanej informacji i wniosek ten rozpoznał. Ponadto w sposób oczywisty należy zgodzić się z Sądem I instancji , że nie są informacją publiczną interpretacje przepisów prawa dokonywane przez organy administracji . Informacja publiczna dotyczy bowiem przede wszystkim sfery konkretnych faktów , a nie dowolnych interpretacji czy też analiz. Organ administracji dokonuje wykładni danej normy prawnej w konkretnej sprawie w której wydaje akt administracyjny. Uzasadniając swoje stanowisko wyraża pogląd prawny i wówczas akt taki zawiera informację publiczną, która z ograniczeniami wynikającymi z art. 5 u.o. d. i. p. podlega udostępnieniu. W omawianej sprawie , w trakcie korespondencji ze skarżącym wyrażono jedynie pogląd, iż przywołana wcześniej norma stwarza trudności interpretacyjne , co nie oznacza , że gmina posiadała lub powinna posiadać "oficjalną" wykładnię art. 31 w/w ustawy. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej żądana informacja nie jest informacją o działalności organów władzy publicznej, ponieważ informacja co do wykładni przepisu traktowana jako oficjalne stanowisko organu nie dotyczące konkretnej sprawy w ogóle nie istnieje. Sposób interpretowania normy wynika z orzecznictwa zarówno organów administracji jak i sądów administracyjnych. Tym samym za nietrafne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia art. 1, 5 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 3 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 listopada 2003 r. Nie jest też trafny zarzut naruszenia przepisów ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zakres przedmiotowy tej ustawy określa jej art. 1 i nie ma nim mowy o ogłaszaniu interpretacji przepisów czy też obowiązujących wykładni norm prawnych. Zarzut skargi kasacyjnej w tej części sformułowany został w sposób tak niejednoznaczny, że nie sposób odnieść się do niego. Należy tylko stwierdzić, że ustawa ta nie znajdowała w niniejszej sprawie zastosowania ponieważ wnioskodawca nie domagał się informacji o obowiązującym prawie t.j. o treści art. 31 ustawy o zaopatrzeniu w wodę. Mają wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.