II SAB/Op 30/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie WSA Krzysztof Bogusz – spr. WSA Grażyna Jeżewska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza Olesna w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 8 maja 2012 r. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 28 lutego 2012 r., nr [...] o uznaniu za bezzasadną jego skargi na działalność Burmistrza Olesna. Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 285/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu skargę tą odrzucił. Działając na podstawie art. 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270) i nawiązując do wniesionej pismem z 8 maja 2012 r. skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Oleśnie z dnia 28 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia, czy jego zamiarem było także zaskarżenie bezczynności Burmistrza Olesna w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w oparciu o zapisy powoływanej w skardze ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd zaznaczył, że do skargi załączono m.in. pismo A. P. z 21 czerwca 2011 r. skierowane do Burmistrza Olesna, w którego końcowej treści znajduje się wezwanie organu do "udzielenia odpowiedzi w ilu wypadkach w ciągu ostatnich 2 lat wydano odmowy wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę w Oleśnie". W innym piśmie załączonym do skargi w szczególności z dnia 28 grudnia 2011 r. zauważa strona, że "skarga z dnia 21 czerwca 2011 r. nie została rozpatrzona". W związku z tym, że skarga z 8 maja 2012 r. wniesiona do WSA w Opolu zarzucała także naruszenie art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne było złożenie przez stronę wymienionego wyżej oświadczenia, pod rygorem przyjęcia, że zamiarem strony nie było zaskarżenie innych aktów lub bezczynności w rozumieniu art. 57 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a. Pismem z 17 lipca 2012 r. A. P., odpowiadając na wezwanie Sądu oświadczył twierdząco, że jego zamiarem "było także zaskarżenie bezczynności Burmistrza Olesna oraz naruszenie art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Działając na podstawie § 26 ust. 1 Zarządzenia nr 11 Prezesa NSA z dnia 27 listopada 2003 r. w sprawie ustalenia zasad biurowości w sądach administracyjnych, zarządzono wyłączenie ze sprawy II SA/Op 285/12 sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Burmistrza Olesna w przedmiocie informacji publicznej, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Op 30/12. Na rozprawie w dniu 6 września 2012 r. pełnomocnik skarżącego popierając skargę podkreślił, że Burmistrz Olesna nie udzielił stronie odpowiedzi na pytanie dotyczące liczby odmów udzielenia wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę na terenie gminy Olesno i odpowiedzi wskazującej na rozbieżności interpretacyjne w zakresie wykładni art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Strona skarżąca zaznaczyła, że te dwie kwestie stanowią przedmiot zaskarżenia w sprawie. Po zakreśleniu pełnomocnikowi organu terminu do ustosunkowania się co do tak sformułowanych żądań skargi gmina Olesno w odpowiedzi z 14 września 2012 r. zaznaczyła, iż A. P. otrzymał odpowiedź na pytanie o liczbę odmów ustalenia wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę pismem z 23 sierpnia 2011 r., a co do urzędowych interpretacji odnoszących się do zagadnienia zaopatrzenia w wodę organ podkreślił, że skarżący nie uruchamiał trybu przewidzianego ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, stąd też gmina nie była świadoma konieczności udzielenia odpowiedzi w trybie tej ustawy. Jednocześnie zaznaczono, że Gmina Olesno nie posiada żadnych urzędowych interpretacji dotyczących wątpliwości jakie rodzą się z porównania treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z treścią art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Końcowo zaznaczono, że 9 sierpnia 2011 r. Kierownik Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Oleśnie wydał skarżącemu wstępne warunki zaopatrzenia w wodę projektowanej inwestycji, co czyniło bezprzedmiotowym rozważania co do wpływu wątpliwości lub interpretacji prawnych na wydanie zapewnienia zaopatrzenia w wodę. W piśmie procesowym z 25 października 2012 r. skarżący wyjaśnił, iż jego skarga – po ponownym przeanalizowaniu materiału sprawy – dotyczy bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznych wynikających z pism z 13 czerwca 2011 r., 24 sierpnia 2011 r. i 27 września 2011 r., w których organ użył sformułowań, że gmina nie przewiduje zawarcia umowy, że ustalenie warunków zabudowy jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i że obowiązujące przepisy oraz ich interpretacje prawne są niejednoznaczne. Na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że po dokonaniu analizy granic skargi uważa, że skarżący nie żądał od organu udzielenia informacji publicznej co do liczby odmów udzielenia wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę, lecz wystąpił o przedstawienie wykładni i interpretacji przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu w wodę, na co strona zwracała uwagę w piśmie z 24 sierpnia 2011 r. przesłanym do Burmistrza Olesna. W odpowiedzi na tak sformułowane żądanie pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. W myśl art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast zgodnie z art. 151 P.p.s.a. skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu. Kontrola legalności działalności administracji publicznej obejmuje także bezczynność organów (por. art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i literaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadzi postępowanie, jednak nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla przyjęcia bezczynności konieczne jest ustalenie, że organ administracji publicznej zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu, albo do podjęcia określonych czynności. W postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej, w odróżnieniu od spraw o innym przedmiocie, nie jest wymagane wcześniejsze wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa na podstawie art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. Uznając skargę za dopuszczalną trzeba rozstrzygnąć, czy żądane przez skarżącego informacje tak w piśmie z 21 czerwca 2011 r. (co do liczby odmów udzielenia wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę), jak i w piśmie z 5 września 2011 r. (co do rozbieżnych interpretacji prawnych), (por. karty 9,10 i 15 akt II SA/Op 285/12 tut. Sądu) stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Dlatego konieczne jest poczynienie kilku uwag ogólnych. Pojęcie "informacja publiczna" zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001, Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z nim każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Definicja ta wadliwie definiuje nieznane pojęcie przez nie samo (circulum in definiendo). W konsekwencji pozostaje oparcie się na językowym rozumieniu informacji o sprawach publicznych. W języku polskim słowo publiczny oznacza "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony i dostępny dla wszystkich, oficjalny, jawny, odbywający się wobec świadków" (-por. E. Sobol- "Nowy słownik języka polskiego" W-wa 2002 r.). Wyjść także trzeba z konstytucyjnej zasady prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (por. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) Podstawą prawną żądania według skarżącego jest art. 2 ustawy, lecz o tym czy żądana przez stronę informacja jest informacją publiczną rozstrzygają przepisy cyt. art. 1 ust. 1 ustawy i art. 6 ust. 1 ustawy. Przepis art. 6 ustawy określa szeroko dostęp do informacji publicznej. Taki zakres dostępu do informacji wynika z założenia, że zadaniem ustawy jest umożliwienie obywatelom jak najszerszego dostępu do informacji posiadanych przez administrację publiczną a przez to zbudowanie systemu społecznej kontroli zadań tejże administracji. Wyliczenie zawarte w tym przepisie nie jest kompletne, na co wskazuje zwrot "w szczególności". Informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Ponadto informacja publiczna odnosi się do faktów (tak NSA w wyroku z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02 opubl. Lex 78063). Ustawową granicę ujawnienia informacji publicznej wyznacza art. 5 ustawy, który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych, a także art. 3 ust 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej obejmie uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dalej trzeba podkreślić, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji publicznej nie oznacza automatycznie obowiązku udostępnienia informacji. To organ musi bowiem najpierw stwierdzić, czy w związku z żądaną przez stronę informacją mają zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej z art. 5 ustawy. W rozpatrywanej sprawie skarżący, po kilku modyfikacjach żądania skargi, ostatecznie wycofał się z twierdzenia, iż Burmistrz Olesna pozostaje w bezczynności co do informacji o liczbie odmów wstępnych warunków zaopatrzenie w wodę w Oleśnie, a podtrzymał żądanie informacji w zakresie wykładni i interpretacji przepisu art. 31 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. W związku z tym dla porządku trzeba podkreślić, że informacja o liczbie odmów wydania wstępnych warunków zaopatrzenia w wodę ma charakter informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 4 litera a ustawy. Żądanie informacji zawarte w piśmie skarżącego z 21 czerwca 2011 r. zostało przez organ uwzględnione (por. odpowiedź z 23 sierpnia 2011 r. Kierownika ZWiK w Oleśnie, jako jednostki organizacyjnej Gminy Olesno), choć z uchybieniem terminu o jakim mowa w art. 13 ust. 1, a w aktach sprawy brak korespondencji organu spełniającej wymogi art. 13 ust. 2 ustawy. Natomiast co do żądania informacji o wykładnię i interpretację przepisu art. 31 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę podkreślić należy, że nie jest to informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawowym nie może służyć dokonywaniu przez organ wykładni prawa (tak: NSA w postanowieniu z 24 stycznia 2006 r., I OSK 928/05, opubl. CBOiS na stronach internetowych NSA). Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie taką linię prezentuje i np. w sprawie WSA w Olsztynie, sygn. akt II SAB/Ol 1/08 podkreślono, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, stanowiące żądanie wyjaśnienia treści aktów, a WSA w Poznaniu w sprawie sygn. akt IV SAB/Po 14/08 zważył, że ustalenie prawidłowości i sposobu wykonywania umowy cywilnoprawnej nie jest zagadnieniem mieszczącym się w pojęciu informacji publicznej. Od braku obowiązku wykładni i interpretacji przepisów prawa lub aktów administracyjnych przez organ, odróżnić należy udostępnienie opinii prawnych sporządzanych na potrzeby konkretnej sprawy przez pracownika organu lub osobę fizyczną (prawną) z zewnątrz. Taka opinia będzie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy (por. też orzeczenia WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 175/06 i WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 2/12). W konsekwencji powyższych uwag, jeżeli w dacie wniesienia skargi z 8 maja 2012 r. Burmistrz Olesna nie pozostawał w zwłoce co do udzielenia informacji publicznej, to skarga podlegała oddaleniu.