II OSK 803/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa P. sp. j. z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 19/12 w sprawie ze skargi B. z siedzibą w Rzeszowie na czynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 14 lipca 2010 r. w przedmiocie wpisu Przedsiębiorstwa P. sp. j. z siedzibą w L. do rejestru zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od B. siedzibą w Rzeszowie na rzecz Przedsiębiorstwa P. sp. j. z siedzibą w L. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 803/13 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2012 r. (II SA/Rz 19/12) po rozpoznaniu skargi B. S.A. w Rzeszowie na czynność Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie wpisu PPL "Koral" do rejestru zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, stwierdził bezskuteczność czynności Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie wpisu P. jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej do rejestru SPIRS pod pozycją [...]. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia. Żądając uchylenia w całości dokonanego wpisu P. jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej Spółka B. S.A. w R. zarzuciła naruszenie przez P. w R. przepisów art. 73 ust. 5 ustawy z 7.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. Nr 25 z 2008 r., poz. 150 z późn. zm.; dalej zwana jako "Poś"), art. 21 ust. 1, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 14, art. 144 i art. 233 ustawy z 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.; dalej "Kc") oraz art. 4 ustawy z 7.07.1994 r. Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że uprawnionym do udziału w procedurze wpisu zakładu do rejestru i baz danych jest wyłącznie prowadzący ten zakład, a prawo takie nie przysługuje skarżącemu będącemu właścicielem i użytkownikiem wieczystym bezpośrednio sąsiadujących nieruchomości. Podniosła też zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 29 pkt 4 ustawy z 20.07.1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. Nr 44 z 2007 r., poz. 287 z późn. zm.; dalej "ulOŚ"), art. 248 ust. 1 i 3, art. 250 oraz art. 251 Poś oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9.04.2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. Nr 58 poz. 535 ze zm., dalej jako "rozp. MG"), pkt 1 załącznika do w/w rozporządzenia w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 31.01.2006 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 208) przez dokonanie wpisu P. jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej do rejestru, pomimo że nie jest on zakładem o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii. Skarżąca Spółka zarzuciła ponadto, że nie dokonano prawnie skutecznego zgłoszenia tego zakładu w trybie art. 250 Poś, nie złożono też prawnie skutecznego programu zapobiegania awariom przemysłowym, o którym mowa w art. 251 Poś. Pismem z 14.10.2010 r. Spółka B. zwróciła się do P. w R. z zapytaniem, czy P. został wpisany do rejestru zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej. W piśmie organu z 29.10.2010 r. (doręczonym pełnomocnikowi wnioskującej spółki w dniu 2.11.2011 r.) poinformowano wnioskodawcę, że P. zostało wprowadzone do rejestru tzw. P. jako tzw. zakład podprogowy, natomiast w maju 2010 r. dokonał on zgłoszenia P. Komendantowi Miejskiemu Państwowej Straży Pożarnej (dalej P.) w R. do kategorii zakładów zwiększonego ryzyka. Komendant Miejski P. w R. przekazał zgłoszenie do wiadomości P. w R. Na tej podstawie zaktualizowano rejestry baz [...] przesyłając je również Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. W oparciu o powyższe informacje spółka "B." pismem z 16.11.2010 r. (nadanym listem poleconym w dniu jego sporządzenia) skierowała do P. w R. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez wykreślenie P. z rejestru zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, podnosząc w jego treści szereg zarzutów. W odpowiedzi na to wezwanie organ poinformował, że nie prowadzi żadnego postępowania dotyczącego zakładu P. w zakresie wpisu do przedmiotowego rejestru, ponieważ sprawy te należą do właściwości Państwowej Straży Pożarnej, a organy Inspekcji Ochrony Środowiska otrzymują jedynie stosowne dokumenty tylko do wiadomości. Inspekcja prowadzi natomiast rejestr zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, jednak przepisy nie przewidują udziału w prowadzeniu rejestru innych stron, niż prowadzącego działalność niebezpieczną. Dodatkowo, wobec przekazania zgłoszenia P. przez Komendanta Miejskiego P. w R. bez zastrzeżeń, powstał obowiązek umieszczenia zakładu w stosowanym rejestrze. W ocenie Spółki przedmiotowa sprawa dotyczy jej interesu prawnego mającego swoją podstawę materialnoprawną w przepisach art. 73 ust. 5 Poś, wprowadzających nakaz zachowania bezpiecznej odległości od zakładów wpisanych do rejestru w przypadku planowanej zabudowy nieruchomości, art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP stanowiących podstawę ochrony własności i innych praw majątkowych, art. 140, 144 i 233 Kodeksu cywilnego regulujących sposób korzystania z własności nieruchomości i przedmiotu użytkowania wieczystego (dołączając do skargi dokumenty wykazujące te prawa), art. 4 Prawa budowlanego gwarantującego prawo zabudowy nieruchomości gruntowej będącej w dyspozycji dla celów budowlanych. Dokonany wpis do rejestru ograniczać ma zatem służące Spółce prawo własności, użytkowania wieczystego i prawo zabudowy i z tego względu powinna brać ona udział w procedurze wpisu do rejestru. Uzasadniając zarzut wpisania P. do przedmiotowego rejestru z naruszeniem prawa skarżąca stwierdziła, że wpisowi do rejestru podlega zakład, który spełnia kryteria określone w rozp. MG, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z 31.01.2006 r., zgodnie bowiem z § 1 ust. 2 rozp. MG do zakładu o zwiększonym ryzyku zalicza się zakład, w którym występuje jedna lub więcej substancji niebezpiecznych w ilości równej lub większej niż określone w załączniku do rozporządzenia w tabeli 1 lub 2 w kolumnie "Ilość substancji niebezpiecznej decydująca o zaliczeniu do zakładu o zwiększonym ryzyku". Natomiast w pkt 1 załącznika wyjaśniono sposób obliczania ilości substancji niebezpiecznej, przy czym w ocenie skarżącej maksymalna ilość takiej substancji, jaka może wystąpić w zakładzie nie stanowi kryterium uznania go za zakład o zwiększonym ryzyku. Tymczasem ze zgłoszenia wynika, że podstawę wpisu stanowiła okoliczność, że w instalacjach zakładu "K." może maksymalnie znaleźć się 57.694 kg amoniaku, choć faktycznie znajduje się w niej ok. 35 ton tej substancji. W ocenie skarżącej Spółki teoretyczna zdolność do zgromadzenia 50 ton amoniaku w instalacji P. nie dawała podstaw do uznania, że spełnione zostały kryteria powołanych przepisów, ponieważ przepisy nakazujące uwzględniać potencjalną możliwość zgromadzenia takiej ilości amoniaku nie obowiązują od 11.03.2006 r., a to w związku z nowelizacją rozp. MG dokonaną rozporządzeniem z 31.01.2006 r. To zaś w ocenie skarżącej wskazuje, że P. nie miał obowiązku dokonania przedmiotowego zgłoszenia, a wpisu do rejestru dokonano z naruszeniem przepisów. Prawidłowość zgłoszenia powinna zostać zatem poddana weryfikacji (kontroli) przez organy PSP oraz Inspekcji Ochrony Środowiska. Z kolei nieskuteczność zgłoszenia w trybie art. 250 Poś wynikała w ocenie skarżącej Spółki z jego niekompletności, ponieważ nie dołączono do niego dokumentów wykazujących umocowanie F. R. do działania w imieniu zakładu. Wada programu zapobiegania poważnej awarii przemysłowej polega natomiast na tym, że opracowanie to zostało podpisane wyłącznie na pierwszej stronie, nie zawiera natomiast podpisu na końcu. W odpowiedzi na skargę P. w R. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ustawowy obowiązek prowadzenia rejestru przedmiotowych zakładów wynika z art. 29 ust. 4 ulOŚ i jest realizowany przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska oraz wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska. Rejestr prowadzony jest w systemie komputerowym wspomagającym segregowanie zakładów stwarzających duże i zwiększone ryzyko awarii oraz potencjalnych sprawców takich awarii. W oparciu o dane posiadane przez P. w R. ustalono, że jednym z zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii jest P. który posiada zdolność magazynowania 57 Mg amoniaku, a przez to jest zakładem, o którym mowa w art. 73 ust. 5 Poś. W kwestii zgłoszenia zakładu w trybie art. 250 Poś organ podał, że dokonano go 29.06.2010 r. Komendantowi Miejskiemu P. w Rzeszowie, który przyjął je bez zastrzeżeń. Podobnie postąpił ten organ z programem zapobiegania awariom. Dokumenty te zostały następnie przekazane P. w R. Organ ten nie prowadził postępowania administracyjnego w tej sprawie, a tylko na podstawie przedłożonych dokumentów był zobowiązany do dokonania czynności technicznej polegającej na ujęciu zakładu w prowadzonym rejestrze zakładów zwiększonego ryzyka, co nastąpiło pod pozycją nr [...]. Czynności tej dokonano po zakończeniu postępowania przed organami PSP. Wobec tego w ocenie organu Spółka "B." S.A. nie posiadała uprawnień do występowania do P. w R. o wykreślenie z rejestrów P., a sam wpis nie podlega zaskarżeniu skargą sądowoadministracyjną. Postanowieniem z [...].04.2011 r. II SA/Rz 111/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej WSA) w Rzeszowie odrzucił skargę i orzekł o zwrocie wpisu od skargi. Na skutek skargi kasacyjnej Spółki "B." S.A. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 4.11.2011 r., II OSK 1542/11 uchylił zaskarżone postanowienie sądu I instancji, a sprawę przekazał WSA w Rzeszowie do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenia ma regulacja art. 73 Poś. ust. 1 cyt. przepisu nakłada określone obowiązki wiążące się z ochroną środowiska w sprawie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W ust. 4 i 5 cyt. przepisu uregulowano natomiast kwestie dotyczące lokalizowania przedmiotowych zakładów oraz innego rodzaju zabudowy względem nich. Użyte w tych przepisach określenie o obowiązku zachowania "bezpiecznej odległości" nie musi się zamykać na terenie należącym do prowadzącego zakład, lecz może dotyczyć też gruntów osób trzecich, w tym strony skarżącej. W przypadku złożenia wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy okoliczność sąsiadowania z zakładem wpisanym do rejestru będzie miała istotne znaczenie w zakresie możliwości uwzględnienia wniosku, z uwagi na powołane przepisy szczególne. Z tej przyczyny niezasadnie sąd I instancji uznał, że wpis do rejestru nie rodzi skutków prawnych na zewnątrz administracji, skoro może prowadzić do ograniczeń w korzystaniu z gruntów np. na cele budowlane przez właścicieli (użytkowników wieczystych), skoro sąsiadują z zakładem wpisanym do rejestru. Wpis taki rodzi też obowiązki po stronie samego zakładu, skoro z woli ustawodawcy to podmiot sąsiadujący z zakładem wpisanym do rejestru musi swoją zabudowę odsunąć na bezpieczną odległość, co może prowadzić do całkowitej niemożności korzystania z gruntów. Tym samym zakład w istocie jest zwolniony z zachowania dbałości o podjęcie działań ograniczających jego oddziaływanie tak, aby zamykało się ono w granicach, jakimi dysponuje zgodnie z prawem rzeczowym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził ponadto, że w sprawie niesporne jest, że wpis do rejestru następuje po spełnieniu określonych normatywnie warunków, podlegających analizie i ocenie właściwego do dokonania wpisu organu administracji publicznej. Nie jest jednak oczywiste, czy wpis ten powinien być traktowany jako czynność administracyjna, czy jako rozstrzygnięcie administracyjne, decyzja. Kwestię tę pozostawiono jednak rozstrzygnięciu sądowi I instancji. Sprawa ponownie rozpoznawana jest przez WSA w Rzeszowie pod sygn. II SA/Rz 19/12. Prowadząc ponownie postępowanie zawiadomiono o nim P. nadto wezwano P. w R. o uzupełnienie akt sprawy o pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] września 2010 r., a także o wyjaśnienie podstawy dokonania wpisu P. do rejestru zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. P. w R. w piśmie procesowym wyjaśnił datę i podstawę wpisu, uzupełnił akta o żądane pismo Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. W trakcie rozprawy w dniu [...] maja 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej zmodyfikował wniosek skargi o stwierdzeniu bezskuteczności czynności wpisu P. do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii obejmujących bazy danych [...]. Postanowieniem z [...] maja 2012 r. WSA w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowe w przedmiotowej sprawie wobec toczącego się postępowania przed WSA w Warszawie ze skargi Spółki "B." na czynność Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w przedmiocie wpisu P. do rejestru zakładów, których działalność może być przyczyna poważnej awarii przemysłowej. W wyniku zażalenia Spółki "B." Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 1 sierpnia 2012 r. II OZ 635/12 uchylił postanowienie o zawieszeniu postępowania sądowego. W ocenie sądu kasacyjnego brak było podstaw do zawieszenia postępowania, z uwagi na toczące się przed innym sądem administracyjnym postępowaniem ze skargi na czynność innego organu. W trakcie rozprawy w dniu 6.11.2012 r. pełnomocnik skarżącej Spółki - radca prawny D. S. wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności P. w przedmiocie wpisu P. do rejestru zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Pełnomocnik P. wniósł o odrzucenie skargi, powołując się na treść art. 73 ust. 5 Poś. W jego ocenie rozp. MG ma być sprzeczne z art. 248 ust. 2 Poś, a także "w kontekście art. 354 i 373 cyt. ustawy". Rozp. MG ma także być niezgodne z załącznikiem Nr 1 do Dyrektywy SEWES02. Pełnomocnik organu zakwestionował także brak powiadomienia jako stron Prezydenta Miasta Rzeszowa oraz organów P. W replice pełnomocnik skarżącej Spółki naprowadzał, że kwestia legitymacji do wniesienia skargi została przesądzona pozytywnie postanowieniem II OSK 1542/11. Sąd dopuścił tymczasowo do udziału w postępowaniu T. S. - dyrektora d/s technicznych P. pod rygorem przedłożenia w terminie 3 dni pełnomocnictwa, który wnosił o odroczenie rozprawy, wniosku tego nie uwzględniono. W wyznaczonym terminie pełnomocnictwo takie do działania imieniem P. dla T. S. zostało przedłożone. P. przedłożyła ponadto pełnomocnictwo dla radcy prawnego K. B. Stwierdzając bezskuteczność czynności Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z [...].07.2010 r. w przedmiocie wpisu P. jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej do rejestru [...] pod pozycją [...], Sąd I instancji stwierdził, że z akt administracyjnych wynika bezspornie, że P. w R. dokonał [...].07.2010 r. czynności wpisu P. Zakład w R. jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Wpisu tego dokonano na podstawie zgłoszenia, które w imieniu P. wniósł Dyrektor d/s Technicznych [...] T. S. W piśmie zgłaszającym z 21.05.2010 r. wskazano, że P. Zakład w Rzeszowie posiada w zamkniętym obiegu ok. 35 ton amoniaku, jednakże z opracowanej przez rzeczoznawców opinii wynikać ma, że maksymalnie można zgromadzić w instalacji ponad 50 ton amoniaku. Na podstawie tego zgłoszenia P. w R. dokonał uwzględnienia P. w R. w prowadzonym rejestrze zakładów zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ([...]) ujmując go pod poz. [...] (por. odpowiedź na skargę - k. 105 akt sądowych, tom I). W ocenie Sądu I instancji przedmiotem skargi jest czynność z zakresu administracji publicznej, nie będąca decyzją lub postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, dotycząca obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa). Zgodnie z art. 29 pkt 4 Poś "W zakresie przeciwdziałania poważnym awariom do Inspekcji Ochrony Środowiska należy prowadzenie rejestru zakładów, których działalność może być przyczyną wystąpienia poważnej awarii, w tym zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii i o dużym ryzyku wystąpienia awarii w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska". Z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, w piśmie procesowym z 12.03.2012 r. (k. 171 akt sądowych, tom I) jak również z wyjaśnień pełnomocnika organu składanych podczas rozpraw przed WSA w Rzeszowie wynika, że P. w Rzeszowie nie wydawał żadnego aktu administracyjnego na skutek zgłoszenia wniesionego przez P., zaś dokonał wyłącznie czynności polegającej na wprowadzeniu Zakładu w Rzeszowie tej firmy do rejestru [...]. W tej sytuacji za bezsporne uznać należy, że przedmiotem skargi jest czynność, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Sąd rozpoznając skargę na taki przedmiot uwzględniając skargę stwierdza bezskuteczność czynności (art. 146 Ppsa). Sąd zauważył, że wniosek o odrzucenie skargi zawarty w odpowiedzi na nią, a następnie podtrzymany przez pełnomocnika organu podczas rozprawy w dniu 16.11.2012 r. nie jest uzasadniony, bowiem trafnie pełnomocnik skarżącej Spółki wyeksponował, że w granicach sprawy zapadło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.11.2011 r. II OSK 1542/11 uchylające postanowienie WSA w Rzeszowie o odrzuceniu skargi Spółki "B.". Sąd kasacyjny wyłuszczył w nim, że skarżąca jest legitymowana, aby skarżyć działanie P. w R. w przedmiocie wpisu P. w rejestrze zakładów zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Ponieważ do postępowania toczącego się na skutek zażalenia stosuje się odpowiednio przepisy o skardze kasacyjnej (art. 197 § 1 Ppsa) przeto zastosowanie będzie miał art. 190 Ppsa, wedle którego sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (zd. 1). To z kolei nakazuje rozważyć kwestię legalności dokonanej przez P. w R. skarżonej czynności wpisu P. w rejestrze zakładów zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Sąd I instancji zauważył, że zgodnie z art. 248 ust. 1 Poś "Zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zwanej dalej "awarią przemysłową", w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku"", cyt. przepisu nie stosuje się do: 1) komórek i jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej albo przez niego nadzorowanych; 2) transportu materiałów niebezpiecznych i ich czasowego magazynowania poza zakładami; 3) poszukiwania, rozpoznawania i wydobywania kopalin ze złóż, z wyjątkiem ich składowania i magazynowania oraz chemicznych i cieplnych procesów przetwarzania tych kopalin; 4) składowania i magazynowania odpadów, z wyjątkiem odpadów niebezpiecznych stanowiących substancje niebezpieczne określone w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 (art. 248 ust. 2A Poś). Art. 248 ust. 3 Poś zawiera delegację ustawową do tego, aby minister właściwy do spraw gospodarki, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz ministrem właściwym do spraw środowiska, określił, w drodze rozporządzenia, rodzaje i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku lub zakładu o dużym ryzyku, ust. 4 cyt. przepisu zawiera szczegółowe wytyczne do wydania takiego rozporządzenia, w którym zostaną ustalone: 1) nazwy i ilości substancji niebezpiecznych, decydujące o zaliczeniu do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku; 2) oznaczenie numeryczne substancji, o których mowa w pkt 1, pozwalające na jednoznaczną ich identyfikację; 3) kryteria kwalifikowania substancji niewymienionych na podstawie pkt 1, do kategorii: a) bardzo toksycznych, b) toksycznych, c) utleniających, d) wybuchowych, e) łatwopalnych, f) wysoce łatwopalnych, g) skrajnie łatwopalnych, h) niebezpiecznych w szczególności dla ludzi lub środowiska oraz ich ilości decydujące o zaliczeniu do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku". Na podstawie tej delegacji Minister Gospodarki w rozporządzeniu z 9.04.2002 r. określił rodzaje i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (rozp. MG). Wszystkie cyt. przepisy Poś, jak i sam tytuł rozp. MG posługują się określeniem, w którym eksponuje się znajdowanie się substancji niebezpiecznej w zakładzie, a od ilości tej substancji uzależnione jest kwalifikowanie go jako "zakładu o zwiększonym ryzyku" albo "zakładu o dużym ryzyku". Istotą sprawy jest zatem rozstrzygnięcie, czy zaliczenie zakładu do tej pierwszej grupy będzie zasadne także wówczas, gdy posiadana przez ten zakład instalacja pozwala na znajdowanie się w niej substancji niebezpiecznej w ilości przekraczającej wartości progowe, ujęte w rozp. MG. W §1 ust. 2 cyt. rozporządzenia wskazano, że do zakładu o zwiększonym ryzyku zalicza się zakład, w którym występuje jedna lub więcej substancji niebezpiecznych w ilości równej lub większej niż określone w załączniku do rozporządzenia w tabeli 1 lub 2 w kolumnie "Ilość substancji niebezpiecznej decydująca o zaliczeniu do zakładu o zwiększonym ryzyku". W myśl § 2 cyt. rozporządzenia "Nazwy, oznaczenia numeryczne i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku, określa tabela 1 załącznika do rozporządzenia" (ust. 1), zaś "Kategorie substancji niebezpiecznych oraz ilości substancji niebezpiecznych, niewymienionych w tabeli 1 załącznika do rozporządzenia, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku, określa tabela 2 załącznika do rozporządzenia" (ust. 2). Zgodnie z tabelą 2 załącznika amoniak jako substancja toksyczna o zagrożeniu R23 stanowi podstawę do kwalifikacji zakładu do zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii w przypadku jego występowania w ilości co najmniej 50 Mg (tj. 50 ton). Występowanie tej ilości amoniaku dotyczy warunków normalnej pracy zakładu oraz warunków innych niż normalne, tzn. takich, w których przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, w szczególności podczas awarii przemysłowej. Zatem to nie potencjalna ilość substancji niebezpiecznej, jakby to wynikało ze złożonego zgłoszenia P. oraz stanowiska P. w R., ale faktyczna ilość takiej substancji znajdująca się w zakładzie implikuje zasadność zaliczenia tego zakładu do kategorii zakładu zwiększonego ryzyka lub zakładu dużego ryzyka. Niesporne jest dla stron, że w P., w Zakładzie w R., nie znajdowała się w dacie dokonywania kwestionowanej czynności ilość amoniaku przekraczająca 50 ton. Dokonanie w tej sytuacji zgłoszenia do rejestru [...] było nieuzasadnione. Stanowisko w tym względzie podziela zresztą GIOŚ (por. pismo Dyrektora Departamentu Inspekcji i Orzecznictwa w Głównym Inspektoracie Ochrony Środowiska z 6.06.2011 r. - k. 182 akt sądowych tom I). W ocenie Sądu I instancji nie ma znaczenia stanowisko organu prezentowane przez jego pełnomocnika, jakoby rozp. MG było sprzeczne z art. 248 ust. 2 Poś. Cytowany przepis stanowi, że "Do zakładu, w którym przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, lub do zakładu, w którym powstanie tej substancji jest możliwe w trakcie procesu przemysłowego, przepis ust. 1 stosuje się w zależności od przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie". Art. 248 ust. 1 Poś odnosi się do zakładów, w których już znajduje się substancja niebezpieczna, zaś art. 248 ust. 2 Poś ma odniesienie do zakładów, w których "przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, lub do zakładu, w którym powstanie tej substancji jest możliwe w trakcie procesu przemysłowego". W odniesieniu do P. zastosowanie miał art. 248 ust. 1 Poś, skoro w dacie podejmowania zaskarżonej czynności w zakładzie tym już znajdował się amoniak, ujęty w rozp. MG jako tzw. substancja niebezpieczna. Pogląd o wadliwym dokonaniu czynności wpisu P. Zakład w R. do rejestru zakładów o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej ma swoje uzasadnienie także w braku skuteczności pod względem formalnym zgłoszenia tej firmy w dniu 21.05.2010 r. w następstwie której P. w Rzeszowie dokonał skarżonej czynności. W sprawie znaczenie ma treść art. 250 Poś. Cyt. przepis w dacie dokonania kwestionowanej czynności stanowił, że: prowadzący zakład o zwiększonym ryzyku lub o dużym ryzyku jest obowiązany do zgłoszenia zakładu właściwemu organowi Państwowej Straży Pożarnej (ustęp 1). Z kolei według ustępu 2 zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, powinno zawierać dane wymienione w tym przepisie. Ponadto do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dołączyć dokument potwierdzający, że zgłaszający jest upoważniony do występowania w obrocie prawnym, jeżeli prowadzący zakład nie jest osobą fizyczną. Według ust. 4 prowadzący zakład jest obowiązany do dokonania zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, co najmniej na 30 dni przed dniem uruchomienia nowego zakładu lub jego części albo w terminie 3 miesięcy od dnia zaliczenia istniejącego zakładu do zakładu o zwiększonym ryzyku lub do zakładu o dużym ryzyku. Zdaniem Sądu I instancji z treści art. 250 ust. 3 Poś wynika bezspornie, że zgłaszający winien dołączyć do zgłoszenia dokument potwierdzający, że jest upoważniony do występowania w obrocie prawnym, jeżeli prowadzący zakład nie jest osobą fizyczną. Prowadzącym zakład w przedmiotowej sprawie jest P. sp. jawna. Z dołączonego do zgłoszenia przekazanego do WIOŚ w Rzeszowie dokumentu w postaci odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego aktualnego na dzień [...].01.2010 r. wynika, że sposób reprezentacji P. sp. j. był następujący: "jednoosobowo J. K. i prokurent", "występujący łącznie M. i I. K.". Do zgłoszenia P. Zakładu w R. uczynionego przez Dyrektora Technicznego T. S. nie dołączono, wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 250 ust. 3 Poś, dokumentu potwierdzającego "upoważnienie do występowania w obrocie prawnym". To z kolei oznacza, że jest to dodatkowa okoliczność wskazująca na bezskuteczność zaskarżonej czynności P. w Rzeszowie. Z powyższych przyczyn orzeczenie, jak w pkt. 1 wyroku znajduje oparcie w art. 146 p.p.s.a. Według Sądu I instancji bezprzedmiotowe było opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 p.p.s.a., albowiem Sądowi z urzędu wiadome jest, że P. Zakład w Rzeszowie został wykreślony z bazy [...] w czerwcu 2011 r. (protokół z rozprawy przed Sądem w dniu [...].05.2012 r. - k. 183 akt sądowych tom I). Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiodło P. spółka jawna z siedzibą w L., opierając skargę na obu podstawach kasacyjnych. Odnośnie naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku rozstrzygającego sprawę merytorycznie, w sytuacji gdy postępowanie powinno zostać umorzone postanowieniem, jako bezprzedmiotowe, gdyż zakład w R. należący do P. został wykreślony z bazy [...] w czerwcu 2011 r., co wiadome było Sądowi z urzędu, a tym samym przed wydaniem wyroku przestał istnieć przedmiot postępowania, a czym Sąd uzasadnił bezprzedmiotowość nadawania klauzuli ochrony tymczasowej z art. 152 p.p.s.a. W ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 248 ust. 2 ustawy Poś poprzez brak jego zastosowania dla oceny czy zakład P. w R. powinien zostać zakwalifikowany do kategorii "zakładów zwiększonego ryzyka wystąpienia poważnej awarii przemysłowej". Sąd przyjął, że w odniesieniu do P. zastosowanie miał art. 248 ust. 1 Poś, gdyż w dacie podejmowania zaskarżonej czynności w zakładzie tym już znajdował się amoniak, ujęty w rozporządzeniu MG jako tzw. substancja niebezpieczna. To prowadziło do błędnego wniosku, że ocenie czy dany zakład należy zakwalifikować jako zakład "zwiększonego" lub "dużego" ryzyka, ze względu na "przewidywanie możliwości wystąpienia substancji niebezpiecznej" lub "możliwości wystąpienia tej substancji w trakcie procesu przemysłowego" - może podlegać tylko zakład, który w chwili dokonywania takiej oceny posiadałby w swoich instalacjach "0" danej substancji niebezpiecznej. Zdaniem Skarżącego kasacyjnie takie rozumowanie oznacza, że praktycznie nigdy realnie nie wystąpiłaby m.in. możliwość "wystąpienia w trakcie procesu przemysłowego" - ponad 50 (zakład zwiększonego ) lub 200 (zakład "dużego" ryzyka) ton amoniaku (przy ocenie zakładu, w którym miałaby wystąpić możliwość powstania amoniaku), skoro poziom wyjściowy tej substancji wynosi zero. Ponadto przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia wyłączałaby spod wymogów przewidzianych dla zakładów "zwiększonego" lub "dużego" ryzyka, zakłady które już posiadają znaczne ilości substancji niebezpiecznych (jak zakład P. w R. – 35 ton amoniaku) , ale nie mogą być kwalifikowane jako zakłady z art. 248 ust. 1 Poś (z braku przekroczenia wartości progowych substancji niebezpiecznych określonych rozporządzeniem MG) , lecz w których "przewiduje się możliwość wystąpienia" substancji niebezpiecznej, w ilościach przekraczających ustalone progi, albo w których poziomy te "mogą zostać przekroczone w trakcie procesu przemysłowego". W ocenie skarżącego kasacyjnie jest to sprzeczne z ratio legis art. 248 ust. 2 Poś, gdyż prowadzi do całkowicie nielogicznej wykładni przepisu art. 248 Poś - do sytuacji, w której zakłady, gdzie znajdują się znaczne ilości niebezpiecznych substancji , których ilości mogą się zwiększyć ponad przewidziane rozporządzeniem Ministra Gospodarki progi – nie będą poddane zwiększonym wymogom co do zapewnienia bezpieczeństwa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 248 ust. 2 Poś wskazano, że rezultatem odmowy zastosowania przez Sąd I instancji, do sytuacji w jakiej się znajduje P., normy z art. 248 ust. 2 Poś, było uchylenie się przez Sąd I instancji od oceny zarzutu sprzeczności rozporządzenia Ministra Gospodarki, z tym przepisem. Wskazano, że dla oceny statusu zakładu P., według przepisu art. 248 ust. 2 Poś, Sąd I instancji powinien rozważyć czy pojemność instalacji na amoniak wynosząca ponad 57 ton w tym zakładzie, w powiązaniu z dokonanym przez prowadzącego zakład zgłoszeniem do rejestru zakładów zwiększonego ryzyka – nie kwalifikuje do oceny, że w zakładzie P. przewiduje się możliwość wystąpienia ponad 50 ton amoniaku. Taka ocena winna być dokonywana na podstawie jakichś zobiektywizowanych kryteriów. Pojemność instalacji na amoniak (okoliczność obiektywna), w powiązaniu z zamiarem ich właściciela (wyrażonym w sposób weryfikowalny przez dokonanie zgłoszenia ), który legalnie je użytkując ma prawo do decydowania o sposobie i zakresie wykorzystania takich instalacji – powinna być w tym przypadku podstawą do uznania, że w zakładzie tym "przewiduje się możliwość wystąpienia" ponad 50 ton amoniaku. Przedstawiony sposób wykładni służy bezpieczeństwu publicznemu. Implikuje by najpierw prowadzący zakład dokonywał zgłoszenia zwiększenia (przewidywanego) ilości substancji niebezpiecznej, co podlega weryfikacji przez uprawniony organ, a dopiero potem zwiększa faktycznie wykorzystywaną jej ilość w swoich instalacjach. Natomiast wykładnia przepisów ustawy i rozporządzenia Ministra Gospodarki forsowana przez Sąd I instancji niezależnie od jej prawnej wadliwości, prowadzi do rezultatu, w którym najpierw należałoby w danym zakładzie zwiększyć ilość substancji niebezpiecznej powyżej określonych w przepisach progów, a dopiero potem zgłaszać to do właściwego organu, który weryfikowałby to pod względem bezpieczeństwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Istota zarzutu naruszenia art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sprowadza się do twierdzenia, iż wobec ustalenia przez Sąd I instancji, że P. Zakład w R. został wykreślony z bazy [...] w czerwcu 2011 r., to postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. Przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy z innych przyczyn postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Na gruncie procedur administracyjnych przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy, na przykład w sytuacji śmierci jedynej strony postępowania, w stosunku do której było prowadzone postępowanie, a potencjalne uprawnienia lub obowiązki zmarłej strony nie przechodzą na jej następców prawnych. Analogiczne rozwiązanie przyjmuje p.p.s.a. wart. 161 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Z kolei bezprzedmiotowość o charakterze przedmiotowym ma między innymi miejsce wówczas, gdy w sprawie nie istnieje lub ustał przedmiot procedowania. Okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego aktu lub czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych przed rozpoznaniem sprawy przez ten sąd nie musi oznaczać bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Ustalenie bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego wobec aktu wyeliminowanego z obrotu prawnego w procedurach administracyjnych wymaga z jednej strony uprzedniego określenia podstawy prawnej i trybu jego wyeliminowania, a z drugiej strony ustalenia zakresu kognicji sądu administracyjnego w danej kategorii spraw podlegających kontroli sądowej. Tytułem przykładu można wskazać na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że dopuszczalna jest kontrola sądowoadministracyjna aktów prawa miejscowego wyeliminowanych z obrotu prawnego w sposób inny niż stwierdzenie ich nieważności (vide: między innymi wyrok NSA z 27.07.2007r. sygn. II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, wyrok NSA z 24.05.2007 r. sygn. II OSK 233/07, Lex Nr 334309, wyrok NSA z 13.09.2006r. sygn. II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Uchylenie aktu prawa miejscowego przez organ samorządu terytorialnego może powodować skutek w postaci utraty jego obowiązywania najwcześniej od daty ogłoszenia uchwały uchylającej akt prawa miejscowego. Natomiast stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego eliminuje go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznany za nieważny akt jest traktowany tak jakby nie wszedł do obrotu prawnego. Zatem stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego odnosi się do wszystkich zdarzeń prawnych związanych z tym aktem, w tym również tych które miały miejsce przed uchyleniem tego aktu przez organ samorządu. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a., stwierdził bezskuteczność czynności wpisania P. na listę [...]. W warstwie językowej zwrot stwierdza bezskuteczność należy rozumieć w ten sposób, że czynność wpisu do [...] jako czynność wadliwa była bezskuteczna od momentu jej dokonania, czyli od daty wpisu z dnia 14 lipca 2010 r. Zatem, według orzeczenia Sądu I instancji, czynność ta będąc wadliwą nie mogła wywoływać skutków prawnych od daty jej podjęcia. Według niezakwestionowanych ustaleń Sądu wpis P. z bazy [...] został wykreślony w czerwcu 2011 r. - do tego momentu wywoływał więc skutki prawne wynikające z jego istoty. Zakwestionowanie skarżonym wyrokiem w/w czynności miałoby zatem znaczenie dla oceny skuteczności prawnej wszystkich zdarzeń związanych z tym wpisem, w tym także tych, które miały miejsce przed datą wykreślenia – w czerwcu 2011 r. Z powyższych względów zarzut skargi jest chybiony bowiem orzeczenie Sądu I instancji, gdyby ostało się w obrocie prawnym, miałoby wpływ na ocenę skuteczności prawnej wszystkich zdarzeń związanych z tą czynnością, od początku jej dokonania. Za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 248 ust. 2 Poś. Art. 248 ust. 1 Poś stanowi, że zakład stwarzający zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, zwanej dalej "awarią przemysłową", w zależności od rodzaju, kategorii i ilości substancji niebezpiecznej znajdującej się w zakładzie uznaje się za zakład o zwiększonym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o zwiększonym ryzyku", albo za zakład o dużym ryzyku wystąpienia awarii, zwany dalej "zakładem o dużym ryzyku". Z kolei według ustępu 2 do zakładu, w którym przewiduje się możliwość wystąpienia substancji niebezpiecznej, lub do zakładu, w którym powstanie tej substancji jest możliwe w trakcie procesu przemysłowego, przepis ust. 1 stosuje się w zależności od przewidywanej ilości substancji niebezpiecznej mogącej znaleźć się w zakładzie. Ustęp 3 powołanego artykułu stanowi natomiast, że minister właściwy do spraw gospodarki, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, ministrem właściwym do spraw wewnętrznych oraz ministrem właściwym do spraw środowiska, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku lub zakładu o dużym ryzyku. Sąd I instancji przyjął, że w odniesieniu do P. zastosowanie miał tylko art. 248 ust. 1 Poś, bowiem w dacie podejmowania zaskarżonej czynności w zakładzie tym już znajdował się amoniak ujęty w rozporządzeniu Ministra Gospodarki jako tzw. substancja niebezpieczna. Rację ma skarżący kasacyjnie, że z argumentacji kwestionowanego wyroku można wywieść konkluzję, iż posiadanie przez zakład substancji niebezpiecznej oznacza niemożność zakwalifikowania tego zakładu jako zakładu o zwiększonym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej na podstawie art. 248 ust. 2 Poś. Ustęp pierwszy powołanego artykułu 248 Poś stanowi o zaliczeniu do określonej kategorii zakładów z uwagi na posiadanie przez ten zakład substancji niebezpiecznych wymienionych w rozporządzeniu. Natomiast w ustępie drugim art. 248 Poś prawodawca powiada, że przepisy ustępu pierwszego stosuje się także do zakładów, w których mogą znaleźć się substancje niebezpieczne - wskutek procesu przemysłowego lub wskutek nabycia tych substancji. Niewątpliwie posiadanie substancji niebezpiecznej przez zakład nie wyklucza zakwalifikowania tego zakładu do kategorii zakładu o zwiększonym ryzyku czy o dużym ryzyku na podstawie ustępu 2 art. 248 Poś. Posiadanie substancji niebezpiecznej w ilości, która nie kwalifikuje do zaliczenia do kategorii zakładów o zwiększonym ryzyku albo o dużym ryzyku nie oznacza że zakład ten nie może być zaliczony do kategorii zakładów o zwiększonym ryzyku albo o dużym ryzyku na podstawie normy wynikającej z ustępu 2 – z uwagi na możliwości techniczne i produkcyjne tego zakładu oraz plany jego rozwoju. Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 248 ust. 2 Poś należało uznać za uzasadniony. W ponownie prowadzonym postepowaniu Sąd I instancji dokona oceny dokonanego zgłoszenia z uwzględnieniem zaprezentowanej wykładni art. 248 ust. 2 Poś. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 2 tej ustawy.