II OSK 525/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki, sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, , Protokolant : starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 625/12 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Wałbrzychu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 625/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] w W. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 22 czerwca 2012 r. spółka [...] wniosła do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu uchwały z dnia [...] lipca 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, pomimo tego, że uchwałą z dnia 31 stycznia 2011 r. rada gminy uznała za nieaktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 1999 r. zmienione uchwałami z 2003 i 2008 r. Uchwałą z dnia 10 lipca 2012 r. Rada Miejska Wałbrzycha odmówiła uwzględnienia wezwania, stwierdzając, że uchwała o nieaktualności studium nie wpływa na jego ważność. W skardze do sądu administracyjnego na uchwałę z dnia [...] lipca 2011 r. spółka [...] zarzuciła naruszenie art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 i art. 27 w związku z art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że podjęcie uchwały z dnia 31 stycznia 2011 r. nie uzasadnia przyjęcia, że uchwała intencyjna narusza art. 14 ust. 5 ustawy. Przewidywane zapisy nowego planu miejscowego nie będą naruszały nadal obowiązującego Studium, jak również nie jest przewidywana aktualizacja Studium odnośnie terenów objętych uchwałą intencyjną, gdyż w tym zakresie ustalenia Studium są odpowiednie. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że według treści Studium teren objęty uchwałą położony jest w jednostce urbanistycznej "G" – [...]. Dokonano analizy postanowień Studium, z których wynika, że tereny oznaczone symbolami G 5.3 i G 5.4 obejmują tereny nieczynnej kopalni węgla oraz stanowią obszar przekształceń funkcjonalnych i strukturalnych z możliwością lokalizacji tzw. pozostałych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Dokonana analiza wykazała zasadność przystąpienia do sporządzenia planu z uwagi na potrzeby modyfikacji dotychczasowego sposobu użytkowania terenu i określenie kierunków rekultywacji oraz docelowych funkcji terenów pokopalnianych. W załącznikach przedstawiono granice obszaru objętego planem. W dniu 31 stycznia 2011 r. organ podjął uchwałę, w której przyjął wyniki analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta stanowiącej załącznik nr 1, uznał za nieaktualne Studium z 1999 r. zmienione w 2003 i 2008 r. i wstrzymał przystąpienie do sporządzania nowego studium. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że obecne Studium ogranicza rozwój części terenów, w pozostałych zaś nie daje silnej podstawy do sporządzenia planów miejscowych. Rozpoczęto już prace przygotowawcze do aktualizacji Studium, które wykazały nieaktualność dużej części tego dokumentu. Jednak aktualizacja powinna mieć miejsce po zakończeniu prac nad nowelizacją ustawy. Odnośnie jednostki urbanistycznej [...] stwierdzono konieczność korekty granic i zwrócono uwagę na konieczność uwzględnienia dyrektywy "ptasiej" i "siedliskowej". Wskazano, że niektóre tereny wymagają uzupełnień i korekty funkcji, zaś dotychczasowy kierunek zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów uznaje się za właściwy. Analiza nie konkretyzuje tych terenów. We wnioskach podkreślono, że podstawowe kierunki zagospodarowania przestrzennego w Studium są nadal aktualne, to jednak niecelowe jest opracowywanie korekt w drodze szczegółowych zmian, lecz należy opracować nowe studium, jednak dopiero po uchwaleniu aktów prawnych wpływających na jego wymaganą treść. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił tę skargę ze względu na brak interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Sąd wskazał, że z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) wynika, że uprawnienia przewidziane w tym przepisie nie mają charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. Wymóg wykazania naruszenia interesu prawnego oznacza wymóg co najmniej powołania przepisu prawa materialnego, z którego interes ten wynika oraz okoliczności uzasadniających ustalenie, że interes ten został naruszony. W ocenie Sądu I instancji, skarżąca spółka powinna - zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – wykazać naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, zaś pomocniczo jedynie wywodzić o niezgodności uchwały z prawem przedmiotowym. Sąd bowiem dokonuje kontroli legalności uchwały z urzędu, gdy skarżący mu to umożliwi poprzez wykazanie naruszenia interesu prawnego. Sąd stwierdził, że z treści wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz treści skargi wynikało, że skarżący przy ich formułowaniu nie uwzględnił treści art. 101 ust. 1 i 4 oraz art. 102 a ustawy o samorządzie gminnym. W żadnym z tych pism nie powołano jakichkolwiek twierdzeń na temat przysługiwania skarżącemu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały oraz jego naruszenia. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o. w W., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze oraz niewyjaśnienie dlaczego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie oraz niewskazanie jakie dowody stanowiły przesłankę rozstrzygnięcia, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu sprawy oraz niedokonanie kontroli przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej, - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wynika obowiązek wskazania przepisu prawa materialnego, z którego skarżący wywodzi interes prawny. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uchwałą z dnia 31 stycznia 2011 r. Rada Miejska w Wałbrzychu uznała za nieaktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha z 1999 r. (zmienione w 2003 i 2008 r.). W przypadku kiedy rada gminy podejmuje uchwałę o nieaktualności studium - w myśl art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - powinna rozpocząć procedurę zmiany studium. Dopiero w oparciu o aktualne studium rada może podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W sytuacji prawnej, która zaistniała w tej sprawie podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu jest przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca spółka podniosła, iż jako właściciel nieruchomości objętych projektem planu niewątpliwie posiadała interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, która w sposób niekorzystny kreowała możliwość korzystania za przedmiotowych nieruchomości. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, powołując się na wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., II FSK 566/10, że to Sąd powinien badać czy interes prawny strony został naruszony i w razie wątpliwości wezwać stronę do wykazania naruszenia jej interesu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Wałbrzychu wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Organ wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter intencyjny. Uchwałą taka wszczyna procedurę planistyczną i nie przesądza o przeznaczeniu żadnej nieruchomości znajdujących się na obszarze nią objętym. Zatem nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej spółki wynikający z prawa własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W tej sprawie przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. w W. jest uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwała taka ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki. Wprawdzie zasadne jest twierdzenie strony skarżącej, iż w razie wątpliwości Sąd powinien wezwać stronę do wykazania naruszenia jej interesu, lecz w tej sprawie z samej istoty uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie narusza ona interesu prawnego lub uprawnienia żadnego z podmiotów. Zatem kierowanie w tej sprawie takiego wezwania do strony skarżącej było zbędne. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze. Środek prawny w postaci skargi na uchwałę rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został tak skonstruowany, że aby Sąd w ogóle mógł przystąpić do rozpatrywania zarzutów skargi konieczne jest wykazanie przez stronę naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. W tej sprawie interes prawny strony skarżącej nie został naruszony, a zatem Sąd I instancji nie mógł dokonywać merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Zarzuty skargi dotyczące aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha z 1999 r. mogły być ewentualnie podnoszone przez stronę skarżąca w skardze na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] w W. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 maja 2013 r., II SA/Wr 260/13 Sąd odniósł się do tego zarzutu, orzekając w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia [...] grudnia 2012 r., [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] w W. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.