II SA/Sz 981/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi E. J. na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 2 października 2002 r. nr LVI/1268/02 w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki Szczecińskie Centrum Renowacyjne Sp. z o.o. i objęcia udziałów przez Gminę Miasto Szczecin oddala skargę. E.J., w dniu [...], wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy Szczecin nr LVI/1268/02, z dnia 2 października 2002 r. w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki Szczecińskie Centrum Renowacyjne Spółka z o.o. i objęcia udziałów przez Gminę Miasto Szczecin. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarżący ww. uchwale zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 34 ust. 4 zd. 1 tej ustawy i wniósł o: - stwierdzenie wydania wskazanej uchwały z naruszeniem prawa, przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi, - zasądzenie na rzecz skarżącego E.J. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Uzasadniając skargę E.J. podał, że § 1 wskazanej uchwały podwyższono kapitał zakładowy Spółki Szczecińskie Centrum Renowacyjne Spółka z o.o. wskazując jednocześnie, że nowe udziały zostaną w całości objęte przez Gminę Miasto Szczecin i pokryte wkładem niepieniężnym wskazanym w załączniku do uchwały. W § 2 uchwały wskazano natomiast, że "najemcy lokali mieszkalnych położonych w budynkach będących przedmiotem aportu, którzy złożyli wniosek o wykup wynajmowanego lokalu mieszkalnego przed dniem wejścia w życie uchwały, uprawnieni są do wykupu lokalu na zasadach obowiązujących w Gminie Miasto Szczecin". Skarżący jest najemcą lokalu położonego w posesji przy [...]. Lokal ten został wniesiony aportem na podwyższenie kapitału zakładowego SCR Spółka z o.o. ( decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego, umowa o najem z dnia [...], aneks do umowy o najem z dnia [...], uchwała nr LVI/1268/02 ). Skarżący w lokalu przy [...] zamieszkuje od [...]. W roku [...] skarżący złożył wniosek o wykup lokalu. W [...] r. skarżący powrócił do sprawy wykupu. Chcąc wyjaśnić, co dzieje się ze złożonym wcześniej wnioskiem dowiedział się, że wykup jest niemożliwy z powodu wniesienia nieruchomości aportem do SCR Spółki ( protokół przyjęcia skargi, pismo Zastępcy Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...]). Skarżący w dalszym ciągu starał się o wykup mieszkania, między innymi w dniach [...] złożył wniosek o wykup do SCR Spółka z o.o. Skarżący uzyskał w tym zakresie pozytywne stanowisko Komisji ds. Budownictwa i Mieszkalnictwa. W odpowiedzi SCR zaproponował wykup z 30% bonifikatą, co jest dalece nie satysfakcjonujące - pismo SCR Spółka z o.o. z dnia [...]. W związku z powyższym, skarżący na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy do uchylenia uchwały LVI/1268/02, wskazując na jej niezgodność z prawem. Rada Gminy w ustawowym terminie nie uchyliła uchwały, ani w inny sposób nie usunęła naruszenia prawa. W związku z powyższym koniecznym stało się skierowanie sprawy na drogę postępowania sądowego. E.J. wskazał następnie, iż przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Osobę taką zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym jej pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu (art. 34 ust. 4 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wniesienie wkładu do spółki kapitałowej stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, a więc czynność, o której mowa w art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 ww. ustawy. Szczecińskie Centrum Renowacyjne stanowi natomiast odrębny od Gminy Szczecin podmiot prawa. Spółka nie jest więc obciążona obowiązkiem respektowania prawa pierwszeństwa do nabycia wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, poprzez wniesienie aportem do spółki lokalu mieszkalnego, którego najemcą jest skarżący, bez powiadomienia o tym, doszło do oczywistego naruszenia interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego. Najemcy uniemożliwiono realizację uprawnienia wynikającego z art. 34 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji doszło także do pozbawienia wnioskodawcy prawa do wykupu mieszkania na preferencyjnych warunkach - to jest z 95 % bonifikatą. Co więcej, brzmienie § 2 uchwały powoduje, że nawet gdyby wnioskodawca został poinformowany o możliwości skorzystania z prawa pierwokupu - to po wejściu uchwały nie mógłby skorzystać z preferencyjnych warunków: Powoduje to niedopuszczalne - z punktu widzenia powszechnie obowiązujących zasad wykupu lokali mieszkalnych od gminy - różnicowanie praw najemców lokali komunalnych do uzyskania tytułu własności zajmowanego lokalu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Szczecina wniósł o jej oddalenie. Przyznał, że E.J. zamieszkały w nieruchomości objętej aportem, położonej w [...] przy [...], wezwał pismem z dnia [...] Radę Miasta Szczecin do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr LVII1268/02, która jego zdaniem narusza art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakładający obowiązek zawiadomienia osób wymienionych w tym przepisie o zamiarze zbycia nieruchomości oraz o przysługującym im prawie pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości. Przedmiotowy lokal był wynajmowany od [...] przez rodziców E.J., który wszedł w prawa najmu po ich zgonie w roku [...]. Stwierdził, że o zmianie właściciela nieruchomości lokatorzy zostali zawiadomieni po podjęciu uchwały pismami z dnia [...]. Nie przesądza to jednak o tym, że uchwała Rady Miejskiej. została podjęta z naruszeniem prawa, tj. art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten nakłada bowiem obowiązek zawiadamiania najemców o zamiarze zbycia i przysługującym prawie pierwszeństwa w przypadku zbywania nieruchomości. Tymczasem w chwili podejmowania tejże uchwały w 2002 r. w ustawie o gospodarce nieruchomościami w art. 4 zawierającym słownik, nie zdefiniowano, co należy rozumieć pod pojęciem zbycie. Definicję zbycia wprowadzono dopiero zmianą do ustawy, tj. ustawą z dnia 22 września 2004 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Ponieważ do chwili wprowadzenia zmiany do ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcie zbycia nie było rozumiane tak szeroko ( nie obejmowało wnoszenia aportów do spółek będącymi osobami prawnymi, w których Gmina ma 100 % udziałów) przyjęto, iż przekazanie nieruchomości w formie aportu nie wymagało wcześniejszego zawiadomienia o zamiarze przekazania nieruchomości do spółki. W tym stanie rzeczy, zdaniem Prezydenta Miasta Szczecina, nie można mówić o naruszeniu prawa, co uzasadnia wniosek o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). W przedmiotowej sprawie, skarga na uchwałę Rady Gminy Szczecin nr LVI/1268/02, z dnia 2 października 2002 r. w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki Szczecińskie Centrum Renowacyjne Spółka z o.o. i objęcia udziałów przez Gminę Miasto Szczecin, złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści wskazanego przepisu wynika, iż przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Od bowiem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony, przytoczony przepis uzależnia legitymację czynną do wniesienia skargi, a w konsekwencji kontrolę legalności aktu. Z analizy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 715/05, iż zaskarżeniu w jego trybie podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i aktualny – nie wystarczy stan zagrożenia jego naruszenia. Interesu takiego nie ma w sytuacji, w której dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu pośredniego wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu poprzez zastosowanie w stosunku do niego innej już normy prawnej. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa, dającego podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu, stanowiącego podstawę roszczenia w stosunku do organu o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku, które także uprawniało będzie go do zainicjowania kontroli sądowej. W niniejszej sprawie skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego wskazując na art.34 ust.1 pkt 3 w zw. z art.34 ust.4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz.543 ze zm.). Należy dodać, że skoro przedmiotowa uchwała została podjęta w dniu 2 października 2002 r., kontrolując jej legalność, sąd uwzględnia przepisy prawa w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia tej uchwały. Przepisy te brzmiały: - art.34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami: "W przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków - jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony." - art.34 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami: " Osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 3, zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym im pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosków o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu. Termin ten nie może być krótszy niż 21 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Przy doręczaniu zawiadomień stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Zdaniem skarżącego, wniesienie aportem do spółki lokalu mieszkalnego, którego najemcą jest skarżący, bez uprzedniego powiadomienia go o tym, spowodowało oczywiste naruszenie interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego. W konsekwencji doszło do uniemożliwienia najemcy realizacji uprawnienia wynikającego z art.34 i pozbawienia go prawa wykupu lokalu z 95% bonifikatą. Jak wynika z cytowanych powyżej przepisów, w przypadku zbywania przez gminę nieruchomości osobom fizycznym i prawnym, pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony (art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Osobę taką zawiadamia się na piśmie o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia oraz o przysługującym jej pierwszeństwie w nabyciu tej nieruchomości, pod warunkiem złożenia wniosku o nabycie w terminie określonym w zawiadomieniu (art. 34 ust. 4 zd. 1). Naruszenie tego warunku przez gminę, w przypadku zbycia nieruchomości, stanowi oczywiste naruszenie interesu prawnego najemcy lokalu mieszkalnego, ponieważ uniemożliwia mu realizację uprawnienia wynikającego z art. 34 ww. ustawy. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy wniesienie przez gminę tytułem aportu nieruchomości do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością będącej jednoosobową spółką gminną stanowiło, w 2002 r., zbycie nieruchomości, o którym mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 września 2003 r. (sygn. akt I CK 124/02) wyraził pogląd, na gruncie art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, iż zbywanie nieruchomości polega tylko na ich sprzedaży lub oddawaniu w użytkowanie wieczyste. Taka wykładnia była wykładnią powszechnie stosowaną także w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, tj. w roku 2002. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawierała żadnej definicji zbycia nieruchomości. Na gruncie tej ustawy zastosowanie definicji cywilistycznej zbycia nieruchomości było zbyt szerokie, stąd wykładnia oparta jedynie na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowała bardzo wąskie pojęcie zbycia nieruchomości. Dopiero nowela z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1442) wprowadziła w art. 4 pkt 3b ustawy definicję pojęcia zbycia nieruchomości co uczyniło powyższy pogląd nieaktualnym. Wprowadzony przepis stanowi, że przez zbywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 października 2008 r. w sprawie I OSK 856/08 wyraził w tej sytuacji pogląd, że wniesienie wkładu do spółki kapitałowej stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, a więc czynność, o której mowa w art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można tym samym pod pojęciem zbycia nieruchomości rozumieć wyłącznie jej sprzedaży. Późniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych pogląd ten w całości podzielało ( np.wyrok NSA : I OSK 1333/08, I OSK 256/11, I OSK 1917/11- dostępne w internecie). Kontrola zgodności z prawem uchwał jednostek samorządu terytorialnego w pierwszym rzędzie obejmuje kontrolę poprawności trybu podjęcia zaskarżonej uchwały. Dopiero przesądzenie o poprawności trybu podejmowania uchwały, a w rozpoznawanej sprawie również trybu określonego w art. 34 ust. 4 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadnia ocenę zasadności wystąpienia przesłanek materialnoprawnych, warunkujących podjęcie uchwały o danej treści. W ocenie sądu, zaskarżona uchwała nie została wydana z pogwałceniem trybu określonego w tym ostatnim przepisie, albowiem choć najemca lokalu nr [...] przy [...] nie został zawiadomiony o zamiarze wniesienia nieruchomości jako aportu do Szczecińskiego Centrum Renowacyjnego Sp. z o.o., w świetle stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia uchwały, nie można było mówić o zbyciu nieruchomości, a tym samym po stronie gminy nie istniał obowiązek wynikający z art.34 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stan taki powoduje również, zdaniem sądu, że interes prawny skarżącego, wynikający z art. 34 ust.1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie został naruszony. W końcowej części skargi, E.J. podkreślił, że "wniesienie wkładu do spółki kapitałowej stanowi czynność prawną, w wyniku której ulega przeniesieniu własność przedmiotu wkładu, a więc czynność, o której mowa w art. 4 pkt 3b i art. 34 ust. 1 ww. ustawy. Powyższe stanowisko sąd w całej rozciągłości popiera. Należy jednak podkreślić, omówioną powyżej, odmienność stanu prawnego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.