II SA/Go 624/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S.D., K.H., D.K., A.Ł., C.M., Z.O. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r. nr XXII/27/2012 zmieniającą Uchwałę nr II/6/2010 Rady Miasta z dnia [...] roku w sprawie stwierdzenia nawiązania stosunku pracy i ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta postanawia: odrzucić skargę. Uchwałą nr II/6/2010 z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie stwierdzenia nawiązania stosunku pracy i ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), § 35 ust. 2 Statutu Miasta (Dz. Urz. Woj. z 2003 r., nr 15, poz. 272 ze zm.) oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 223, poz. 1458 ze zm.), w związku z wyborem S.K. na stanowisko Burmistrza Miasta stwierdzono nawiązanie stosunku pracy na podstawie wyboru z dniem [...] grudnia 2010 r. (§ 1 uchwały). Jednocześnie w § 2 uchwały ustalono wynagrodzenie Burmistrza Miasta, w ten sposób, że tytułem wynagrodzenia zasadniczego przyznano należność w wysokości 5500 zł (pkt 1), natomiast tytułem dodatku funkcyjnego przyznano należność w wysokości 1900 zł (pkt 2). W dniu [...] maja 2012 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XXII/27/2012 w zmieniającą Uchwałę nr II/6/2010 Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie stwierdzenia nawiązania stosunku pracy i ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta. Zgodnie z § 1 tej uchwały w § 2 uchwały nr II/6/2010 Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2010 r. wprowadzono zmianę polegająca na tym, że ppkt 1 otrzymał brzmienie: 1) wynagrodzenie zasadnicze 6000 zł, 2) dodatek funkcyjny w wysokości 1050 zł. Wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącemu Rady Miasta. Jednocześnie stosownie do treści § 3 uchwały stwierdzono, że traci moc uchwała nr VIII/62/2011 Rady Miasta z dnia [...] maja 2011 r. zmieniająca uchwałę nr II/6/2010 Rady miasta z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie stwierdzenia nawiązania stosunku pracy i ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta (§ 3 uchwały). W § 4 ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. W dniu 14 maja 2012 r. Klub Radnych "Nasze Miasto", na podstawie art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu uchwały nr XXII/27/2012 z dnia [...] maja 2012 r., zmieniającej Uchwałę nr II/6/2010 Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie stwierdzenia nawiązania stosunku pracy i ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2012 r. nr XXIV/51/2012 Rada Miasta odmówiła uwzględnienia wezwania Klubu Radnych "Nasze Miasto" do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach Rady Miasta. W dniu 25 lipca 2012 r. członkowie Klubu Radnych "Nasze Miasto" – D.K., S.D., C.M., K.H., A.Ł. oraz Z.O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę, którą zaskarżyli uchwałę nr XXII/27/2012 z dnia [...] maja 2012 r. zmieniającą Uchwałę nr II/6/2010 Rady Miasta z dnia [...] grudnia 2010 r. w sprawie stwierdzenia nawiązania stosunku pracy i ustalenia wynagrodzenia Burmistrza Miasta. Skarżący wskazując na swój interes prawny w rozumieniu art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zarzucili uchwale naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, art. 36 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych oraz art. 2 i 7 Konstytucji RP poprzez zmniejszenie Burmistrzowi Miasta uprzednio ustalonego wynagrodzenia za pracę wyłącznie z pobudek politycznych, braku merytorycznych podstaw do obniżenia wynagrodzenia, a ponadto z powodu braku uzasadnienia do uchwały uniemożliwiającego zbadanie jej legalności. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz ewentualnie stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa i uchylenie, a także zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na wezwanie Sądu o wykazanie naruszenia prawa każdego ze skarżących bądź ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, skarżący pismem z dnia [...] września 2012 r. wskazali, że naruszenie prawa wywodzą z dyspozycji art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, stanowiących gwarancję sprawiedliwości społecznej oraz działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa i dających podstawę do żądania od tych organów podejmowania uchwał w zgodności z Konstytucją oraz prawo złożenia skargi do sądu administracyjnego celem zbadania ich zgodności z prawem. Ponadto swoje uprawnienie do wystąpienia ze skarga w niniejszej sprawie skarżący wywiedli z dyspozycji art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wskazując, że naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, obiektywnie polegać musi na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Podkreślili również, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 23 ustawy o samorządzie gminnym jako radni mają obowiązek działania dla dobra mieszkańców i prawo ustalenia dla Burmistrza wynagrodzenia zgodnie z przepisami szczególnymi. Jednocześnie skarżący wnieśli o wystąpienie do Wojewody na podstawie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym o wniesienie przez organ nadzoru skargi do Sądu, w przypadku uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., że nie posiadają oni legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W dniu 14 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynął wniosek Burmistrza Miasta – S.K. o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu uchwała dotyczy jego interesu prawnego. Jednocześnie wyraził stanowisko, że zakwestionowana uchwała narusza jego prawa poprzez dyskryminujące i nierówne traktowanie go jako pracownika samorządowego i zmniejszenie mu wynagrodzenia za pracę wyłącznie z pobudek politycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Granice dopuszczalności skargi na uchwały organów gminy wyznacza art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiąc, że "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć do sądu administracyjnego". Tak też zakres przedmiotowy zaskarżalności uchwał organów samorządu terytorialnego wyznacza art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., określając, że "kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej". Wynika to z tej przyczyny, że odpowiednie stosowanie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesądza o tym, że prawo wniesienia skargi z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym będzie miał każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie z powodu niepodejmowania uchwały lub zarządzenia zostały naruszone. W sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to, czy zaskarżoną uchwałę z dnia [...] maja 2012 r., nr XXII/27/2012 można zaliczyć do form działania organów administracji publicznej objętych możliwością wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie przewidzianym w art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosunek pracy wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nawiązuje się na podstawie wyboru, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 1c ustawy o pracownikach samorządowych. Instytucja stosunku pracy na podstawie wyboru została uregulowana w przepisach art. 72-75 kodeksu pracy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych pracodawcą wójta jest urząd gminy. Czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności -wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy, w drodze uchwały (art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych). Powyższa regulacja odpowiada treści art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2008 r., sygn. akt II PK 330/07 (M.P.Pr. 2008 nr 12, poz. 647) Sąd Najwyższy zwrócił uwagę na złożony status prawny wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wynikający z przepisów wskazanych wyżej ustaw. Nakładają się tutaj na siebie regulacje dwóch reżimów prawnych - prawa publicznego (co dotyczy sfery ustrojowej tych organów gminy) i prawa prywatnego (co dotyczy sfery zatrudnienia tych osób). Pogląd ten zasługuje na akceptację. Mając na uwadze ten złożony status prawny organu wykonawczego gminy zaskarżoną uchwałę należy zbadać pod kątem jej treści, a ściślej rzecz biorąc pod kątem tego, do jakiej dziedziny prawa akt ten się odnosi i w jakiej sferze (publicznej bądź prywatnej) może wywołać skutki prawne. Analiza zaskarżonej uchwały wskazuje, że reguluje ona jedynie kwestię wynagrodzenia burmistrza. Uchwała dotyczy sfery prywatnoprawnej, relacji pracodawca-pracownik, nie zawiera przy tym jakichkolwiek innych regulacji prawnych. Nie jest zatem uchwałą z zakresu administracji publicznej. W konsekwencji nie spełnia przesłanki, o której mowa w art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przepis ten pozwala osobie, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy, na wniesienie skargi na ten akt do sądu administracyjnego tylko wówczas, gdy dotyczy on sprawy z zakresu administracji publicznej. Właśnie treść uchwały oraz charakter przepisów, na podstawie których została podjęta, stanowią zasadnicze kryterium oceny, czy dotyczy ona spraw z zakresu administracji publicznej, czy też nie. Kwestię kognicji sądu w tego rodzaju sprawach jednoznacznie przesądza art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiąc, że spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy (por. postanowienie NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1534/12 oraz postanowienia WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 października 2009 r., II SA/Go 788/09; WSA w Gliwicach z 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 862/09 i 6 września 2004 r., sygn. akt III SA/Gl 550/04, WSA w Olsztynie z dnia 12 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 381/06; dostępne w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA). Ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania niniejszej sprawy skargę należało zatem odrzucić (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Te przyczyny przesądziły również o niedopuszczalności udziału charakterze uczestnika postępowania Burmistrza Miasta.