II GSK 830/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 listopada 2012 r. sygn. akt VI SAB/Wa 32/12 w sprawie ze skargi A. J. B. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A. J. B. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: skarżąca pismem z [...] grudnia 2009 r. wystąpiła do Ministra Sprawiedliwości o powołanie jej na stanowisko komornika sądowego. W uzasadnieniu wniosku podała, że ukończyła studia prawnicze, odbyła aplikację sędziowską, zdała egzamin sędziowski i w okresie od [...] lipca 1998 r. do [...] sierpnia 2008 r. była komornikiem sądowym. Minister Sprawiedliwości pismem z [...] lutego 2010 r. wezwał skarżącą do usunięcia braków wniosku poprzez nadesłanie dokumentów potwierdzających, że przepracowała w charakterze asesora komorniczego co najmniej dwa lata - w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na wezwanie skarżąca wyjaśniła, że przed powołaniem jej na stanowisko komornika nie mogła zajmować stanowiska asesora komorniczego, ponieważ uprzednie przepisy takiej funkcji nie przewidywały. Minister Sprawiedliwości pismem z [...] marca 2010 r., działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) pozostawił wniosek bez rozpoznania, przyjmując, że skarżąca nie wykazała okoliczności, o których stanowi art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jedn. Dz. U z 2006 r. Nr 167, poz. 1191, dalej: ustawa o komornikach sądowych). Orzekając, na skutek skargi skarżącej na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 8 listopada 2010 r. sygn. akt VI SAB/Wa 9/10 zobowiązał Ministra Sprawiedliwości do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie 14 dni, liczonym od daty zwrotu akt postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przyjął, że po zmianie stanu prawnego, czyli po 28 grudnia 2007 r., 10 letnią praktykę komorniczą należało uznać, za co najmniej równoważną dwuletniej praktyce asesora komorniczego wymaganej przez obecnie obowiązujące przepisy. W ocenie Sądu pozbawienie możliwości, co najmniej równorzędnego potraktowania praktyki komornika z praktyką asesora komorniczego stanowiłoby naruszenie art. 2 i 32 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, Minister Sprawiedliwości dokonując odmiennej wykładni nowej regulacji prawnej pominął materialną ocenę złożonych dokumentów pod kątem spełnienia wymagań, ograniczając ją do wymogu wykazania formalnego odbycia asesury komorniczej przez osobę mającą już za sobą długoletnią praktykę komorniczą. W związku z tym WSA przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zachodziła bezczynność organu. Powołany wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 856/11 wydanym w oparciu o art. 185 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.)., na skutek skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości. Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 149 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że Minister Sprawiedliwości pozostawał w bezczynności. Skład orzekający uznał także, że w świetle art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy o komornikach sądowych nie może budzić wątpliwości, że w stosunku do osób ubiegających się o powołanie na stanowisko komornika sądowego ustawodawca wymaga odbycia dwuletniej asesury komorniczej. Przepis art. 12 ust. 1 tej ustawy określa, jakie dokumenty należy załączyć do wniosku o powołanie na stanowisko komornika. Wśród nich ustawodawca wymaga złożenia dokumentu świadczącego o przepracowaniu w charakterze asesora komorniczego co najmniej 2 lat. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że poza sporem jest, że skarżąca nie dołączyła do wniosku dokumentu potwierdzającego przepracowanie co najmniej dwóch lat w charakterze asesora komorniczego, i przesądził, że organ prawidłowo wezwał skarżącą do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych wniosku przez złożenie brakującego dokumentu, pouczając przy tym o konsekwencjach prawnych niewykonania wezwania. NSA podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości, że złożenie przez skarżącą w terminie pisma, w którym przedstawiła swoje stanowisko, co do spełnienia warunku legitymowania się dwuletnim okresem pracy na stanowisku asesora komorniczego nie stanowiło wykonania wezwania organu. Z treści pisma skarżącej jednoznacznie wynika, że dołączone do niego dokumenty nie potwierdzają spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy o komornikach sądowych. W ocenie NSA w stanie prawnym obowiązującym w dacie złożenia przez skarżącą wniosku, ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od udokumentowania spełnienia przez kandydata warunku określonego w art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy o komornikach sądowych, a w związku z tym Sąd I instancji uznając, że organ pozostaje w bezczynności błędnie przyjął, że dopuszczalne jest wykazanie praktycznego przygotowania do zawodu komornika w inny sposób, niż przez złożenie dokumentu potwierdzającego dwuletni okres pracy w charakterze asesora komorniczego. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. objętym rozpoznawaną skargą kasacyjną wyrokiem, oddalił skargę. Powołując się na związanie wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., Sąd I instancji uznał, że Minister Sprawiedliwości nie pozostawał w bezczynności pozostawiając wniosek o powołanie skarżącej na stanowisko komornika sądowego bez rozpoznania. Podkreślił przy tym, że organ przed pozostawieniem podania bez rozpoznania wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego w terminie siedmiu dni od otrzymania wezwania pouczając o skutkach niewykonania wezwania. Wezwanie było precyzyjne i nie budziło wątpliwości, co do jego treści, miało również oparcie w art. 12 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6-11 tej ustawy. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 p.p.s.a. II A. J. B. zaskarżając wyrok Sądu I instancji zarzuciła mu naruszenie: 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 149 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie braku zaistnienia bezczynności polegającej na niezałatwieniu sprawy przez brak merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, na skutek nieprawidłowego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 10 i 12 ustawy o komornikach sądowych oraz naruszenia art. 7 k.p.a.; - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.) i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez przekroczenie granicy kontroli przy rozpoznawaniu skargi na bezczynność organu, przez zaniechanie oceny wniosku skarżącej i wskazanie, że skarżąca nie spełnia wymogów formalnych niezbędnych do powołania na stanowisko komornika sądowego; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a. przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym, uzasadnienie wyroku, polegające na nieadekwatności uzasadnienia do przedmiotu skargi; 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, tj. art. 10, art. 12, a także art. 11 ustawy o komornikach sądowych, oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw, (Dz. U. z 2007 r., Nr 112, poz. 769) w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. co miało wpływ na wynik sprawy; 3. naruszenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP na skutek wadliwej interpretacji art. 10, art. 12 ustawy o komornikach sądowych, w związku z art. 64 § 2 k.p.a. mające zasadnicze i istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podnosząc te zarzuty skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W myśl natomiast zdania drugiego powołanego przepisu nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przypadku, gdy Sąd I instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji tylko w wyjątkowych wypadkach może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Pierwsza z tych sytuacji dotyczy zmiany stanu faktycznego. W judykaturze wskazuje się, że moc wiążąca wykładni NSA przestaje obowiązywać także w razie zmiany stanu prawnego. Oprócz dwóch powyższych sytuacji można odstąpić od zastosowania art. 190 p.p.s.a., z uwagi na podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75). Żadna z wyżej opisanych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie, a to oznacza, że Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza także, że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W świetle regulacji zawartej w omówionym art. 190 p.p.s.a. nie może też budzić wątpliwości, że obowiązkiem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną w sprawie, która była wcześniej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ten sąd, jest najpierw ustalenie, czy uzasadnienie wcześniejszego orzeczenia zawiera wykładnię prawa i jakich norm prawnych ona dotyczy. Następnie Sąd II instancji jest zobligowany do oceny zarzutów skargi kasacyjnej przez pryzmat tej wykładni. Zarzuty ingerujące w ocenę prawną dokonaną w wcześniejszym orzeczeniu, nie mogą być uwzględnione, nawet bez merytorycznej ich oceny. Wystarczy, że sąd drugiej instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na art. 190 in fine p.p.s.a. Nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. W poprzednim wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 856/11 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że uwzględniając skargę na bezczynność wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. błędnie uznał, że organ pozostawał w bezczynności, a tym samym naruszył art. 149 p.p.s.a. Dokonał także wykładni, mających w sprawie zastosowanie, przepisów ustawy o komornikach sądowych – art. 10 ust. 1 pkt 10 oraz art. 12 ust. 1 - przyjmując, że w stosunku do osób ubiegających się o powołanie na stanowisko komornika sądowego ustawodawca wymaga odbycia dwuletniej asesury komorniczej , a brak dokumentu potwierdzającego tę okoliczność stanowi brak formalny wniosku o powołanie. Zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej wskazana wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd I instancji, i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej wszystkie zarzuty obejmujące naruszenie prawa materialnego oraz zarzuty odnoszące się do art.149 p.p.s.a. pozostają w sprzeczności z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2012 r., co w świetle art. 190 in fine p.p.s.a należy uznać za niedopuszczalne. Nie poddają się również kontroli merytorycznej, aczkolwiek z innego powodu, pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej postawione w obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. a także art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej nie podjął nawet próby ich uzasadnienia. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Wynikające z powołanego przepisu związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia jej podstaw. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia jak i uzasadnienia. Wynika to wprost z treści art. 176 p.p.s.a. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza między innymi, że Sąd ten nie jest uprawniony do formułowania za stronę przyczyn jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu, jak również nie jest rzeczą Sądu domyślanie się w tym zakresie intencji strony. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.