II SA/Ol 1241/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu sprawy robót budowlanych samowolnie wykonanych w lokalu nr "[...]" budynku mieszkalnego położonego na działce nr "[...]" przy ul. A w A, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane decyzją z dnia 6 lipca 2012r. stwierdził brak podstaw do nałożenia obowiązków. Podniesiono, że w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, że E. G. w lokalu nr "[...]" budynku mieszkalnego położonego na działce nr "[...]" przy ul. A w A wykonała samowolnie następujące roboty budowlane: - wykuto otwór ( wym. 0,65x1,96m) w ścianie konstrukcyjnej, - wycięto otwór (o wym. 0,60x1,20m) w stropie nad pierwszym piętrem, - zamontowano drewniane schody drabiniaste na poddasze, - ocieplono i obito płytami kartonowo-gipsowymi sufit i ściany (ze skosami) poddasza, - wykonano roboty malarskie i ułożono wykładziny podłogowe. Stwierdzono, że powyższe roboty wykonano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zatwierdzonej dokumentacji technicznej i bez nadzoru osoby posiadającej odpowiednie kwalifikacje zawodowe. W związku z tym postanowieniem z dnia "[...]" nałożono na inwestorkę obowiązek przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wykonanych robót wraz z ich oceną techniczną. Organ wskazał, że z przedłożonej oceny technicznej wynika, że roboty zostały wykonane w sposób prawidłowy pod względem technologicznym i konstrukcyjnym. Analiza zaś tych dokumentów pozwala według organu nadzoru stwierdzić, że nie zachodzą przesłanki do nakazania w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane doprowadzenia ww. lokalu do stanu poprzedniego ani do wydania decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odwołanie od ww. decyzji wniósł S. R.. Odwołujący wskazał w pierwszej kolejności na braki w dokumentacji postępowania dotyczącego robót budowlanych samodzielnie wykonanych w lokalu nr "[...]" budynku wielorodzinnego położonego na działce nr "[...]" przy ul. A w A. Dalej strona odwołująca podniosła, że dostarczyła dowody na niewłaściwy sposób użytkowania zmodernizowanego spornego pomieszczenia, które jednak zostały całkowicie zignorowane przez organ I instancji. Strona odwołująca stwierdziła, że znajdująca się w aktach sprawy ocena techniczna jest w jej ocenie bezwartościowa, gdyż nie uwzględnia sposobów użytkowania przebudowanych pomieszczeń, nie odnosi się do zagrożenia pożarowego, jakie powoduje wykucie otworów w ścianach i stropie, sposobu ogrzewania pomieszczeń i zasilania w energię elektryczną. W konkluzji autor odwołania zaznaczył, że nie wyraża zgody na dokonane "przeróbki" i żąda ich usunięcia. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym na etapie wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego musi ocenić czy już wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, a jeżeli nie, to nakazać w decyzji wykonanie czynności, które doprowadzą je do stanu zgodnego z prawem. Natomiast gdy organ nadzoru budowlanego w następstwie oceny dokumentacji przedłożonej przez inwestora, uzna, że wykonane roboty budowlane nie uchybiają żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winien stwierdzić brak podstaw do ich nałożenia. Według organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami warunków technicznych, zatem nie było obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Podniesiono również, że art. 51 ustawy - Prawo budowlane nie daje podstaw do żądania od inwestora wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obojętny jest zatem brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na dokonanie przedmiotowych prac. Skargę na ww. decyzję wywiódł S. R.. Strona skarżąca powtórzyła swoje stanowisko i argumentację zawartą w odwołaniu, zaznaczając, że postępowanie organów w sprawie doprowadziło do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012r., poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" stwierdzającą brak podstaw do nałożenia obowiązków. Decyzja ta została wydana w trybie postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz.1623 ze zm.). Zakres przedmiotowy art. 51 Prawa budowlanego, czyli to, w jakich sprawach mają zastosowanie komentowane przepisy, w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Generalne wyłączenie w powyższym przepisie spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 i 49b Prawa budowlanego, powoduje, że w oparciu o przepisy art. 51 Prawa budowlanego orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane, Komentarz, A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, pod redakcją A. Glinieckiego, Wydanie 1, str. 489 – 490). Stosownie natomiast do art. 51 ust. 1 w związku z ust. 7 ustawy Prawo budowlane właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, albo 2) nakłada obowiązek wykonania w określonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012r., II SA/Go 204/12, LEX nr 1138482). Tak więc ratio legis art. 51 ustawy Prawo budowlane polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. W każdym przypadku organ nadzoru budowlanego, po dokonaniu prawidłowych ustaleń jest uprawniony do dokonania wyboru najwłaściwszej formy działań, które doprowadzą do legalizacji stwierdzonej samowoli. Na gruncie przedmiotowej sprawy organy wskazały, że z przedłożonej oceny technicznej wynika, że sporne roboty budowlane wykonane zostały zgodnie z przepisami warunków technicznych, zatem nie było obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Organy obu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie o ustalenia oceny technicznej z dnia 25 sierpnia 2010r. (akta adm., k. – 33) przebudowy lokalu mieszkalnego zlokalizowanego w A przy ulicy A, sporządzonej przez specjalistę legitymującego się uprawnieniami budowlanymi. Dokument ten potwierdza, że roboty budowlane związane z adaptacją części strychu przynależnego do lokalu nr "[...]", zostały wykonane w sposób prawidłowy pod względem technologicznym zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. Z ekspertyzy wynika również, że ww. roboty nie mają negatywnego wpływu na stan techniczny całego budynku, nie pogarszają warunków eksploatacji obiektu i nie powodują zagrożenia dla jego mieszkańców, a wręcz poprawiają warunki eksploatacji części obiektu. Wspomniane ustalenia ekspertyzy nie budzą wątpliwości Sądu, jednakże nie są one kompletne dla kompleksowej oceny prawidłowości wykonania spornych prac, zwłaszcza wobec podniesionych przez skarżącego zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących sposobu ogrzewania zmodernizowanych pomieszczeń i zasilania ich w energię elektryczną. Organ odwoławczy zupełnie nie odniósł się do tych zarzutów, a wspomniana ekspertyza techniczna nie obejmuje materii w nich podniesionej. Organ nie poczynił również rozważań co do tego czy znajdujący się w załączonych do niniejszej sprawy aktach administracyjnych dotyczących kontroli utrzymania budynku mieszkalnego przy ul. A w A, protokół z pomiarów ochronnych z dnia 23 czerwca 2010r., pozwala ocenić prawidłowość zasilania w energię elektryczną spornego pomieszczenia. Przeprowadzone wyżej rozważania dowodzą tego, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję w sprawie nie rozważył całego materiału dowodowego wynikającego ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów – zwłaszcza w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów - czym naruszył zasadę wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej przywoływanej jako: k.p.a.). Trzeba w tym miejscu wskazać, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 k.p.a. (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt II GSK 1005/08, por. także wyrok NSA z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II OSK 789/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998r., II SA 1436/96). Trzeba mieć na uwadze, że nie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu może prowadzić do pogwałcenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, jak również do innych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania. Ponadto brak odniesienia się przez organ do podnoszonych zarzutów może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. teza pierwsza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005r., III SA/Wa 180/05). W toku ponownego postępowania administracyjnego organ II instancji zobligowany jest rozważyć czy zebrana w sprawie dokumentacja pozwala na dokonanie oceny prawidłowości zasilania przebudowanego pomieszczenia w energię elektryczną. Należy zatem zbadać czy znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy protokół z pomiarów ochronnych z dnia 23 czerwca 2010r. (akta adm. sprawy nr "[...]" dot. kontroli utrzymania przedmiotowego budynku mieszkalnego, k. – 17) mieszkania w budynku wielorodzinnym w A przy ulicy A, pozwala stwierdzić prawidłowość działania instalacji elektrycznej zainstalowanej w spornym pomieszczeniu. Innymi słowy organ nadzoru budowlanego II stopnia musi dokonać oceny tego dowodu zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu. W sytuacji gdyby organ uznał, że ww. dokument jest niewystarczający dla poczynienia rzetelnych ustaleń, władny jest przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające (dowodowe) w tym zakresie. Organ winien również ustalić, czy ewentualna instalacja grzewcza jest wystarczająca do prawidłowego i bezpiecznego ogrzewania przebudowanego pomieszczenia. Reasumując, organ zobligowany jest we wskazanym zakresie do oceny istniejących dowodów oraz ewentualnego ich uzupełnienia. Odnosząc się natomiast do twierdzeń skarżącego, który zarzucił inwestorowi zmianę sposobu użytkowania spornego pomieszczenia i brak przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w tym przedmiocie, stwierdzić trzeba, że organy nie mogły w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego zajmować się tą kwestią. Jak wskazano wyżej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego jest jedynie ustalenie, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Co do zaś podnoszonej przez skarżącego braku jego zgody jako współwłaściciela na poczynione prace budowlane, wskazać należy, że organy w przeprowadzonym postępowaniu nie musiały badać, czy skarżący udzielił zgody na opisane wyżej roboty budowane wykonane przez inwestorkę. Ponadto brak udzielenia takiej zgody przez skarżącego nie mógł mieć wpływu na rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie. Jak wynika z uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011r., II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przypadku natomiast gdy właściciel nieruchomości czuje się poszkodowany zaistniałą sytuacją może (ewentualnie) dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym. Wyjaśnić trzeba, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie musi pociągać za sobą konieczności zlikwidowania wszelkich robót budowlanych, które w jakikolwiek sposób naruszały przepisy Prawa budowlanego, bądź też przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności. Naruszenie prawa w trakcie wykonywania robót budowlanych nie musi automatycznie pociągać za sobą obowiązku doprowadzenia do stanu poprzedniego. Istotne jest bowiem, czy wynik tych robót jest zgodny z obowiązującymi normami, czy nie zagraża życiu, zdrowiu i bezpieczeństwu ludzi i mienia. W postępowaniu legalizacyjnym rzeczą organu nadzoru budowlanego jest bowiem zbadanie legalności i zgodności ze sztuką budowlaną zrealizowanych robót. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W rezultacie może nawet dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2011r., II SA/Ol 1004/10, LEX nr 753936). Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy weźmie pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 152 ustawy, a o kosztach postępowania w pkt 3 stosownie do art. 200 powołanej ustaw