II GSK 1172/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska- Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 323/12 w sprawie ze skargi [...] P.L.K. S.A. w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz [...] P. L. K. S.A. w W. kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 323/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględnił skargę P. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej: P. P., Spółka, skarżąca) na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej: Minister) z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] w przedmiocie odmowy określenia szacunkowej wartości rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości P. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą oraz zasądził od organu na rzecz P. zwrot kosztów postępowania sądowego. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: P. P. w W. w piśmie z dnia [...] marca 2011r. zwróciła się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o przyznanie i wypłacenie w 2011 r. należnej kwoty rekompensaty w wysokości 169.009,00 tysięcy zł z tytułu normalizacji rachunkowości na 2012 r. Wnosząc o powyższe P.P. powołała się na art. 1, art. 3, art. 4, art. 7 i art. 9 rozporządzenia Rady (EWG) nr 1192/69 z dnia 26 czerwca 1969 r. w sprawie wspólnych zasad normalizujących rachunkowość przedsiębiorstw kolejowych (Dz. U. UE L poz. 156 z dnia 28 czerwca 1969 r., s. 8 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie nr 1192/69") Spółka wyjaśniła, że niniejszym wnioskiem o normalizację rachunkowości objęte są wydatki ponoszone przez ten podmiot, a związane z funkcjonowaniem Straży Ochrony Kolei (SOK). Podniosła, iż obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa kolei w sposób oczywisty wykracza poza statutowy przedmiot działalności P. P. Spółka została wprowadzona wprost do tego rozporządzenia i umieszczona na liście podmiotów uprawnionych do uzyskania normalizacji, i nabyła tym samym, począwszy od dnia 1 maja 2004 r., roszczenie do Skarbu Państwa o dokonanie normalizacji. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmówił P. P. określenia szacunkowej wartości rekompensaty wnioskowanej przez Spółkę na kwotę 169.009,00 tys. zł z tytułu normalizacji rachunkowości w okresie od dnia 1 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., w zakresie obciążeń finansowych ponoszonych przez Spółkę, należących do kategorii określonej w art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1192/69 (kategorii I normalizacji). W ocenie organu obowiązek utrzymania SOK znacznie odbiega charakterem i zakresem od pomocy socjalnej, o której mowa w załączniku I do rozporządzenia nr 1192/69. Z treści tego załącznika wynika, że zakres jego zastosowania dotyczy działalności typowo socjalnej, tj. zasiłków wypłacanych w przypadku utraty całkowitej lub częściowej zdolności do pracy w wyniku wypadku przy pracy i socjalnych świadczeń dla dzieci pracowników. Mimo, iż wersje językowe inne niż polska i angielska zawierają słowo "w szczególności", tym samym otwierając katalog przedmiotowy wymieniony w załączniku I do rozporządzenia nr 1192/69, istnieje, zdaniem Ministra, poważna wątpliwość czy takie rozszerzenie może uwzględniać koszty SOK. Właściwa jest interpretacja brzmienia załącznika I rozszerzonego o słowo "w szczególności", polegająca na podporządkowaniu pod ten załącznik tylko podobnych spraw socjalnych. Inna interpretacja byłaby zbyt daleko idąca, mogąca prowadzić do przyznania świadczeń nieobjętych rozporządzeniem nr 1192/69 i zarazem nie objętych zwolnieniem z notyfikacji dotyczącej pomocy publicznej, zgodnie z art. 13 ust. 2 tego rozporządzenia. Zatem taka interpretacja wydaje się niewłaściwa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka podtrzymała swoje żądanie, sformułowane w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej po ponownym rozpatrzeniu sprawy powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję i podtrzymał stanowisko w tym rozstrzygnięciu wyrażone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że z mocy art. 15 ustawy z dnia 8 września 2000 r., o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P. " (Dz. U. nr 84 poz. 948 z późn. zm.) powstała spółka "P. ", która stała się zarządem kolei, zarządzającym liniami kolejowymi i infrastrukturą kolejową w rozumieniu ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 z późn. zm.). Ustawa o transporcie kolejowym w art. 59 ust. 1 i 3 nałożyła na tę Spółkę obowiązek utrzymywania SOK jako jednostki wewnętrznej i pokrywania kosztów związanych z jej funkcjonowaniem. Koszty związane z wykonywaniem takich zadań, czyli ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego, ochroną życia i zdrowia ludzi, mienia, są kosztami, które związane są z realizacją tego celu przez formację państwową lub samorządową (policja, straż miejska). Wobec działania SOK na wskazanym obszarze kolejowym, czy pasie gruntu przyległym do tego obszaru, ale na terenie całego kraju uzasadnione jest stwierdzenie, że koszty związane z funkcjonowaniem tej jednostki, to koszty, które generalnie winno ponosić państwo. Tym samym jest to obciążenie dodatkowe dla P. P. Porównując sytuację wymienionej Spółki i sytuację podmiotów działających w innych gałęziach transportu WSA nie dopatrzył się podobnych kosztów u tych innych podmiotów. Zdaniem Sądu I instancji nieusprawiedliwione było twierdzenie organu o równoważnym traktowaniu wszystkich gałęzi transportu w związku z kosztami, które musi ponosić Spółka za wykonanie zadań przypisanych do Straży Ochrony Kolei. Sąd nie uznał też za zasadne twierdzeń organu, że koszty związane z działalnością SOK nie mieszczą się w wydatkach przewidzianych w kategorii I według załącznika I do rozporządzenia nr 1192/69. Załącznik I do rozporządzenia nr 1192/69 nierozerwalnie związany z treścią art. 4 ust. 1 lit. a) tego aktu wskazuje w części A w zdaniu pierwszym, że koszty mogą dotyczyć różnych płatności. Warunkiem jest, aby płatności te wynikały z obowiązków nałożonych na przedsiębiorstwo kolejowe przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi oraz aby w gospodarce lub innych gałęziach transportu były one ponoszone w całości lub częściowo przez państwo. Drugie zdanie przepisu A w wersji polskojęzycznej wskazuje tylko na płatności socjalne związane z określonymi zasiłkami. W innych wersjach językowych zaś wskazuje się na świadczenia socjalne jako przykład, używając określenia "w tym", czy też "w szczególności". W ocenie Sądu I instancji w tych warunkach ustalenie organu, iż płatności kategorii I obejmują jedynie płatności socjalne wskazane w zdaniu drugim przepisu A załącznika I do rozporządzenia nr 1192/69 nie znajduje uzasadnienia. Po pierwsze - przeczy to treści zdania pierwszego tego przepisu, które określa te wydatki na tyle precyzyjnie, że nie można przyjąć, iż nie dałoby się ich określić bez zdania drugiego. Po drugie - załącznik jest integralną częścią rozporządzenia. Zatem jego treść musi być interpretowana zgodnie z celami rozporządzenia, o których jest mowa w jego preambule. Preambuła nie stanowi, aby celem były wyrównania opłat w sferze socjalnej tylko odnosi się do celu, jakim jest wyrównanie szans podmiotów kolejowych na rynku konkurencyjnym w odniesieniu do podmiotów z innych gałęzi transportu. Przy czym to wyrównanie warunków konkurencyjności odnosi się wyłącznie do sfery wydatków związanych z pokrywaniem kosztów na działalność i zadania, które przypisane są państwu. Po trzecie, według Sądu, nie może być różnic w wersjach językowych przepisów unijnych, które to przepisy powinny być stosowane jednakowo we wszystkich krajach członkowskich. Zatem należy dążyć do wyjaśnienia tej sytuacji. Rozbieżność znaczenia nie powinna mieć miejsca w stosowaniu prawa. Podjęte przez organ działania i uzyskanie pisemnej interpretacji wydanej przez Komisję Europejską w dniu [...] stycznia 2010 r. były działaniami prawidłowymi. Zdaniem Sądu organ błędnie odczytał treść wykładni tego przepisu wskazaną przez Komisję Europejską. Z wymienionego pisma wynika, że Komisja Europejska również uważa, iż przepis A załącznika I przewiduje różne płatności, a nie tylko socjalne. Wskazuje natomiast na dodatkowe warunki, w jakich te płatności powstają i mogą być przedstawione do rekompensaty. Błąd Ministra polegał na błędnej wykładni art. 4 ust. 1 lit. a) w zw. z przepisem A załącznika I rozporządzenia nr 1192/69, oraz nieprawidłowym zastosowaniu art. 2 tegoż aktu przez przyjęcie tożsamości sytuacji skarżącej z innymi podmiotami z innych gałęzi transportu, podczas gdy taka okoliczność nie zachodzi w sprawie. Naruszając powyższe przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy organ nie przeprowadził postępowania administracyjnego w części dotyczącej ustaleń co do wielkości zgłoszonych kosztów i płatności rekompensaty. Stanowiło to o naruszeniu przepisów postępowania z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożył skargę kasacyjną od wyroku WSA w W., zaskarżając go w całości. Wniósł o jego uchylenie w całości oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, alternatywnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpatrzenie skargi. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1.naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 107 oraz art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez zastosowanie rozszerzającej interpretacji rozporządzenia nr 1192/69 skutkującej możliwością przyznania niedozwolonej pomocy publicznej, b) art. 2 oraz art. 4 ust. 1 lit. a) załącznik nr I przepis A rozporządzenia nr 1192/69 przez przyjęcie, iż ogół wydatków ponoszonych w związku z utrzymaniem Straży Ochrony Kolei przez P. P. mieści się w katalogu zawartym w załączniku I przepis A ww. rozporządzenia, c) art. 2 lit. a) w związku z art. 4 ust. 1 lit. a) oraz akapit czwarty Preambuły rozporządzenia nr 1192/69 przez przyjęcie, iż z różnic w opisie zadań służb (SOK oraz służb ochrony lotniska) oraz z zakresu uprawnień przysługujących funkcjonariuszom poszczególnych służb można wywieść, że służby te na tyle się różnią, że jest uzasadniona rekompensata dla Straży Ochrony Kolei. przy jednoczesnym braku zapewnienia finansowania dla zarządzających lotniskami, d) naruszenie art. 59 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 60 ustawy o transporcie kolejowym przez błędne przyjęcie, iż przepis ten stanowi normę nakładającą obowiązek utrzymania Straży Ochrony Kolei przez P. P. oraz pokrywania kosztów związanych z utrzymywaniem tej jednostki w sytuacji braku takiego obowiązku w odniesieniu do innych zarządców infrastruktury kolejowej, e) naruszenie art. 63 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 4 września 2008 r. o ochronie żeglugi i portów morskich (Dz. U. Nr 171, poz. 1055) przez przyjęcie, iż art. 63 stanowi podstawę do finansowania ze środków budżetu państwa zadań realizowanych przez podmioty zarządzające portami w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia, 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie dotyczy art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. poprzez niespójne, nieścisłe oraz błędne ustalenie stanu faktycznego, związanego ze stwierdzeniem, iż decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. jest wadliwa (narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) bowiem zawiera błędne ustalenia w zakresie podlegania wydatków związanych z utrzymaniem Straży Ochrony Kolei przepisom rozporządzenia nr 1192/69. Dodatkowo, z uwagi na oddalenie przez WSA wniosku o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości, Minister Transportu,. Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o skierowanie następujących pytań prejudycjalnych: 1. Czy art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1192/69 odnoszący się do kategorii I normalizacji rachunkowości (czytany łącznie z załącznikiem I do tego rozporządzenia) pozwala państwu członkowskiemu w odniesieniu do beneficjenta wskazanego w art. 3 ust. 1 tego rozporządzenia (tj. P. P.) na włączenie do powyższej kategorii, przewidzianego w prawie krajowym obowiązku utrzymania Straży Ochrony Kolei (SOK), mając na uwadze, że działalność w tym zakresie generuje przychody dla w/w beneficjenta, które są osiągane na warunkach rynkowych, a także mając na uwadze, że istnieją inne podmioty krajowe, które są zobowiązane do utrzymania SOK, a które nie są wymienione w art. 3 ust. 1 rozporządzenia (EWG) 1192/69? 2. Czy rekompensata wypłacona na podstawie rozporządzenia nr 1192/69 w związku z obowiązkiem utrzymania SOK korzysta ze zwolnienia z przewidzianego w art. 108 TFUE (dawny art. 93 TEWG) obowiązku notyfikacji pomocy publicznej na podstawie art. 13 ust. 2 rozporządzenia nr 1192/69, jeżeli jednocześnie działalność SOK znajduje się w bezpośredniej konkurencji z innymi podmiotami świadczącymi usługi ochrony osób i mienia, którym nie przysługuje możliwość ubiegania się o rekompensatę na podstawie rozporządzenia nr 1192/69? W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. P. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Kasator oparł skargę kasacyjną na obu podstawach określonych przez art. 174 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego twierdzi się, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2014r., sygn. akt II GSK 402/13, Lex nr 1488113, z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, Lex nr 1217424, z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, Lex nr 596025). Jednakże w niniejszej sprawie, z uwagi na ścisłe powiązanie zarzutów opartych na obydwu podstawach, należy odnieść się równocześnie do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i tego podważającego prawidłowość oceny ustaleń faktycznych dokonanej przez WSA. Przepis art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 1192/69 wyjaśnia, że normalizacja rachunkowości przedsiębiorstw kolejowych, w rozumieniu tego rozporządzenia, składa się z: określenia w stosunku do sytuacji, w której znajdowałyby się, gdyby działały w takich samych warunkach, jak inne przedsiębiorstwa transportowe, obciążeń i korzyści finansowych wynikających z przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych (lit. a), płatności rekompensaty obciążeń i korzyści ujawnionych w wyniku określenia ich na mocy lit. a) – lit. b). Jako obciążeń, w myśl art. 2 ust. 2, rozporządzenia nr 1192/69 nie traktuje obciążeń finansowych wynikających z przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, które stanowią wynik negocjacji pomiędzy dwiema stronami. Normalizacji rachunkowości nie stosuje się do zobowiązań z tytułu świadczenia usług publicznych nakładanych przez Państwa Członkowskie, objętych przepisami rozporządzenia (EWG) nr 1191/69, zgodnie z art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 1192/69. Nie budzi wątpliwości, że rozporządzenie nr 1192/69 ma zastosowanie do krajowego przedsiębiorstwa kolejowego – P. P. S.A. na mocy art. 3 ust. 1 tiret dwudzieste czwarte tego aktu. Jak słusznie zauważył WSA, a co nie było kwestionowane, w myśl art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." została utworzona spółka akcyjna – P. P. Spółka Akcyjna do prowadzenia działalności w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, która z dniem wpisu do rejestru handlowego, wstąpiła w prawa i obowiązki P. SA w zakresie zarządzania liniami kolejowymi, w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym. Stała się więc zarządcą infrastruktury kolejowej w rozumieniu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym czyli podmiotem wykonującym działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową (infrastruktura kolejowa - linie kolejowe oraz inne budowle, budynki i urządzenia wraz z zajętymi pod nie gruntami, usytuowane na obszarze kolejowym, przeznaczone do zarządzania, obsługi przewozu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury- art.4 pkt 1 ustawy o transporcie kolejowym), na zasadach określonych w ustawie. Wśród zadań przydzielonych P. P. na mocy art. 59 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym znalazło się upoważnienie (jednocześnie będące obowiązkiem) do utworzenia (także wspólnie z innymi zarządcami) w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu wydanym w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych straży ochrony kolei, działającej na zasadach określonych w Rozdziale 10 ustawy oraz powołania komendanta tej straży. Koszty związane z funkcjonowaniem straży ochrony kolei pokrywane są przez zarządcę lub zarządców, na podstawie art. 59 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Nie można podzielić stanowiska Ministra, że możliwe jest utworzenie jeszcze innych podmiotów o uprawnieniach straży ochrony kolei w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym i że taka sytuacja wystąpiła. Jak wynika z przepisów ustawy o transporcie kolejowym (art. 59 ust. 1, 6) zarządca lub kilku zarządców może utworzyć tylko jedną straż ochrony kolei w trybie przewidzianym tą ustawą i o kompetencjach określonych tym aktem oraz doprecyzowanych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 14 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania oraz sposobu organizacji straży ochrony kolei (Dz. U. Nr 164, poz. 1718, dalej: "rozporządzenie z 14 lipca 2004 r."). Zatem pozostałe podmioty zajmujące się ochroną w obrębie infrastruktury kolejowej i działające na podstawie umów z innymi zarządcami nie posiadają kompetencji takich jak SOK. W tej sytuacji argument Ministra, że skoro te inne podmioty jakoby pełniące zadania służby ochrony kolei nie mogą korzystać z normalizacji rachunkowości, to i żądanie Spółki co do kosztów działalności SOK jest nieuzasadnione - jest błędny. Ponadto SOK nie jest prywatną formacją P. P., co także sugeruje kasator, skoro formacja ta tworzona jest i działa na podstawie ustawy o transporcie kolejowym i rozporządzenia z 14 lipca 2004r. i do podjęcia działalności przez tę jednostkę nie jest wymagana koncesja przewidziana przez ustawę o ochronie osób i mienia (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1222/09, Lex nr 583136, z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1524/11, Lex nr 1086829). Wymienienie zadań przypisanych ustawą o transporcie kolejowym SOK w statucie i rejestrze handlowym P. P. (wypis z KRS, k. 13-17 akt sądowych) nie świadczy, że jest to jedynie działalność komercyjna. Zapisy te potwierdzają właśnie, że zadania związane z utworzeniem i finansowaniem działalności SOK wykonuje Spółka. Potwierdzeniem tej opinii jest pkt 49 wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 30 maja 2013 r., sygn. akt C-512/10, Lex nr 1315835 w którym stwierdzono: "Rzeczpospolita Polska podkreśla także, iż w odniesieniu do P. SA są wykorzystywane inne instrumenty nadzoru korporacyjnego, czego przykładem jest decyzja o tym, aby koszty Straży Ochrony Kolei nie obciążały kosztów stawki dostępu do infrastruktury i o finansowaniu tej służby ze środków pozyskiwanych przez spółkę z innych rodzajów działalności..." oraz pismo Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 lutego 2012 r. (k. – 155 -157 akt sądowych). W tej sytuacji należało podzielić stanowisko Sądu I instancji, że zadania SOK są określone w przepisach ustawowych i wykonawczych, a koszty pokrywane z funkcjonowaniem tej jednostki ponosi P. P. Z powyższych względów jako niezasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 1 lit. d) petitum skargi kasacyjnej. Następną kwestią, która wymagała rozważenia, było to, czy obciążenia płatnościami w związku z utrzymywaniem SOK powodują, że sytuacja P. P. jest równoważna z sytuacją innych przedsiębiorstw transportowych czyli jak twierdził Minister, że wszystkie gałęzie transportu są równoważnie traktowane, jeżeli chodzi o obciążenia finansowe związane z wykonywaniem zadań odpowiadających tym, które przypisano SOK. Nie można podzielić argumentacji organu, gdyż Sąd I instancji prawidłowo wykazał, że stanowisko kasatora jest błędne (zostało oparte na zbyt powierzchownym porównaniu przepisów - w zasadzie tylko przytoczeniu pojedynczych uregulowań - kształtujących sytuację podmiotów działających w innych gałęziach transportu). Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do art. 60 ustawy o transporcie kolejowym i rozporządzenia z 14 lipca 2004 r., ustalając zakres ustawowych kompetencji SOK oraz do art. 186b ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 z późn. zm.), który określa kompetencje zarządzającego lotniskiem i odsyła do konieczności powiadomienia Straży Granicznej lub Policji w przypadku potrzeby realizacji zadań wykraczających poza kompetencje służby ochrony lotniska, która wykonuje zadania zarządzającego lotniskiem (ust. 7 w zw. z ust. 4 cytowanego art. 186b), jak i art. 63 ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich, który w pkt 1 – 7 wymienia podmioty obowiązane do finansowania kosztów związanych z ochroną żeglugi i portów, w tym podmioty zarządzające portami (pkt 3) oraz podmioty zarządzające obiektami portowymi (pkt 4). Obowiązki podmiotów zarządzających portami oraz podmiotów zarządzających obiektami portowymi określa art. 4 pkt 10 i 11 ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich. Przeprowadzając porównanie tylko tych podstawowych, wyżej powołanych uregulowań Sąd I instancji doszedł do prawidłowej konkluzji, że zakres zadań SOK jest znacznie szerszy, aniżeli podmiotów powołanych do ochrony żeglugi i portów czy wykonujących zadania związane z kontrolą bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym. Zadania straży ochrony kolei obejmują kontrolę przestrzegania przepisów porządkowych na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych oraz ochronę życia i zdrowia ludzi oraz mienia na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych, w myśl art. 60 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Zakres zadań SOK określony został ze względu na dobra policyjne (życie, zdrowie, mienie, porządek), które straż ma chronić w określonych ustawowo miejscach (por. M. Karcz, Komentarz do art. 60 ustawy o transporcie kolejowym, Lex 2014). Straż Ochrony Kolei w celu realizacji powyższych zadań została przez ustawę o transporcie kolejowym wyposażona w środki przysługujące Policji czy Straży Granicznej (możliwość zastosowania środków przymusu, prawo użycia broni palnej – art. 60 ust. 2 pkt 6 w zw. z ust. 4, 6 ustawy o transporcie kolejowym; możliwość nakładania grzywien w drodze mandatu karnego, przeprowadzania czynności procesowych w postępowaniu w sprawie wykroczeń – art. 60 ust. 2 pkt 4, 5 cytowanej ustawy). Dlatego za prawidłowe, znajdujące oparcie w powołanych przepisach należało uznać stanowisko WSA, że sytuacja P. P. nie jest równoważna z sytuacją innych przedsiębiorstw transportowych w zakresie omawianych kosztów. Ponadto zadania związane z ochroną bezpieczeństwa, ochroną życia i zdrowia ludzi oraz mienia na obszarze kolejowym, w pociągach i innych pojazdach kolejowych jako w zasadzie realizowane przez takie formacje, jak: Policję (art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji, opubl. Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), Straż Graniczną (art. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 z późn. zm.), straż gminną (por. art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, Dz. U. Nr 123, po.z 779 z późn. zm.) powinny generalnie być ponoszone przez państwo bądź gminy (w przypadku straży gminnej). Minister, nie dokonując szczegółowego porównania uregulowań dotyczących zadań nałożonych na zarządzających, związanych z ochroną obszarów przedsiębiorstw transportowych, w rezultacie nie ustalił tych zadań, które ma obowiązek realizować dodatkowo (w porównaniu z zadaniami tych przedsiębiorstw) SOK, a koszty ma ponosić P. P., w myśl art. 59 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. W rezultacie organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie przesłanek określonych przez art. 2 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1192/69, nakazujących porównanie sytuacji przedsiębiorstw transportowych czy w przypadku obciążeń i korzyści finansowych wynikających z przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych są te podmioty równoważnie traktowane, a stanowiących pierwszy etap w postępowaniu o normalizację rachunkowości przedsiębiorstw kolejowych. Następnym argumentem podważanym przez skarżącego kasacyjnie była interpretacja zakresu kategorii I obciążeń i korzyści finansowych, objętych art. 4 ust. 1 lit. a) w zw. przepisem A załącznika I do rozporządzenia nr 1192/69 dokonana przez Sąd I instancji. Według Ministra ze sformułowań art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia nr 1192/69, że normalizację rachunkowości w rozumieniu niniejszego rozporządzenia stosuje się do następujących kategorii obciążeń lub korzyści finansowych: płatności, których muszą dokonywać przedsiębiorstwa kolejowe, a które generalnie w gospodarce, w tym w innych gałęziach transportu, są ponoszone przez państwo (kategoria I) oraz przepisu A załącznika I do rozporządzenia nr 1192/69 (kategoria I obejmuje przypadki, w których, zgodnie z niektórymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi, przedsiębiorstwa kolejowe muszą same dokonywać różnych płatności, a które w gospodarce, w tym i innych gałęziach transportu, są ponoszone w całości lub częściowo przez państwo. Płatności te dotyczą zasiłków wypłacanych w przypadku utraty całkowitej lub częściowej zdolności do pracy w wyniku wypadku przy pracy i specjalnych świadczeń dla dzieci pracowników.), bez względu na wersję językową tego aktu, wynika, że mieszczą się w niej jedynie świadczenia socjalne, takie, jak te ujęte w zdaniu drugim przepisu A załącznika I do rozporządzenia nr 1192/69 i podobne do nich. W ocenie kasatora mają za tym przemawiać dalsze uregulowania art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 1192/69, które do następnych kategorii obciążeń lub korzyści finansowych zaliczają także wydatki o charakterze socjalnym, które w gospodarce, w tym i innych gałęziach transportu są ponoszone w całości lub częściowo przez państwo. Ponadto, zdaniem Ministra, argumentacja Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Komisji Europejskiej zawartym we wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. COM (0013) 26 final 2013/0013 (COD) o przyjęcie projektu rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady uchylającego rozporządzenie nr 1192/69. Przede wszystkim należy zauważyć, że jest to projekt, albowiem, zarówno w dacie wydania obu decyzji i nadal obowiązuje rozporządzenie nr 1192/69. Co ważniejsze, w projekcie tym nie stwierdzono, aby kategoria I obciążeń i korzyści finansowych objętych normalizacją obejmowała jedynie ubezpieczenia, emerytury. Stwierdzono tylko, że przedsiębiorstwa kolejowe muszą być zarządzane zgodnie z zasadami obowiązującymi przedsiębiorstwa działające na zasadach komercyjnych i niedozwolona jest żadna forma rekompensaty ze strony państwa z tytułu wydatków na ubezpieczenia, emerytury lub innych kosztów operacyjnych. Zważywszy, że wniosek P. P. dotyczy rekompensaty za 2012 r., a na mocy decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. zatwierdzającej stawki jednostkowe opłaty podstawowej za minimalny dostęp do infrastruktury kolejowej i za dostęp na sieci kolejowej do urządzeń związanych z obsługą pociągów oraz opłat dodatkowych na rozkład jazdy pociągów 2012/2013 obowiązujący od dnia [...] grudnia 2012 r., pełne koszty operacyjne funkcjonowania SOK przyjęto do kalkulacji stawek jednostkowych (kopia decyzji, k. – 87 – 107 akt sądowych), odpadły podstawy do normalizacji w przyszłości rachunkowości Spółki z tytułu poniesionych obciążeń i korzyści za wydatki na SOK, bo koszty te uznano jako koszty, które także winny obciążać innych zarządców i przewoźników, z mocy art. 58 ust. 3 ustawy transporcie kolejowym (Zarządcy i przewoźnicy kolejowi obowiązani są do zapewnienia ładu i porządku na obszarze kolejowym oraz w pociągach i innych pojazdach kolejowych.). Jednocześnie argumentacja WSA, że do kategorii I obciążeń i wydatków zalicza się także inne płatności, znajduje oparcie w pkt 4 i 5 Preambuły do rozporządzenia nr 1192/69 (co także kwestionuje organ), które stanowią, że przed podjęciem jakichkolwiek kroków zmierzających do normalizacji zasad rachunkowości aby wypłacić rekompensaty będące wynikiem tej normalizacji, konieczne jest określenie obciążeń lub korzyści finansowych występujących w przedsiębiorstwach kolejowych poprzez porównanie ich sytuacji z tą, jaka miałyby miejsce w przypadku, gdyby działały na takich samych warunkach jak inne przedsiębiorstwa transportowe i w tym celu należy zdefiniować przypadki, w których normalizacja byłaby przeprowadzona i wszystkie takie przypadki w Państwach Członkowskich musiałyby być objęte, z wyłączeniem, zobowiązania z tytułu wykonywania usług publicznych, oraz różnic w infrastrukturze i obciążeniach podatkowych zgodnych z zasadami regulującymi trzy gałęzie transportu, które będą zniesione na podstawie środków zaproponowanych z uwzględnieniem obciążenia infrastruktury i w połączeniu z dostosowaniem ogólnego i specjalnego systemu podatkowego stosowanego w transporcie. Ponadto kasator nieprawidłowo odczytał stanowisko Komisji Europejskiej Dyrekcji Generalnej ds. Energii i Transportu z dnia [...] stycznia 2010 r., przedstawione zresztą na wniosek Ministra, w którym stwierdzono, że kategoria I obciążeń i korzyści finansowych ma charakter otwarty, a istotne jest, że dotyczy płatności, które przedsiębiorstwa kolejowe są zobowiązane uiścić zgodnie z niektórymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi, a które generalnie w gospodarce, w tym w innych gałęziach transportu ponoszone są w całości lub częściowo przez państwo. Dlatego też, płatności P. P. związane z realizacją zadań SOK, które generalnie w gospodarce, również w innych gałęziach transportu są ponoszone w całości lub w części przez państwo mogą podlegać normalizacji na mocy kategorii I. Na nieprawidłowość stanowiska organu zwracał uwagę WSA o motywach wyroku. Biorąc pod uwagę wcześniejsze argumenty, nie można dopatrzyć się błędu Sądu I instancji w inerpretacji omawianego pisma Komisji Europejskiej. Jak też słusznie zauważył WSA, zdanie pierwsze przepisu A załącznika I jednoznacznie określa, że kategoria I obejmująca płatności, których muszą dokonywać przedsiębiorstwa kolejowe, a które generalnie w gospodarce, w tym w innych gałęziach transportu, są ponoszone przez państwo, obejmuje przypadki, w których, zgodnie z niektórymi przepisami ustawowymi, wykonawczymi lub administracyjnymi, przedsiębiorstwa kolejowe muszą same dokonywać różnych płatności, a które w gospodarce, w tym i innych gałęziach transportu, są ponoszone w całości lub częściowo przez państwo. Można jeszcze dodać, że tytuł załącznika I do omawianego rozporządzenia jest streszczeniem zdania pierwszego przepisu A tego samego załącznika, co tylko świadczy, że katalog płatności objętych tą kategorią jest otwarty. Należy zauważyć, że już w tytułach dalszych kategorii opisanych w następnych załącznikach jest nawiązanie do socjalnego charakteru płatności (załącznik II, III). Zatem gdyby ustawodawca unijny chciał ograniczyć kategorię I do płatności charakterze socjalnym, to dałby temu inny wyraz, niż tylko w zdaniu drugim przepisu A. Z opisanym pojmowaniem zakresu kategorii I obciążeń i korzyści finansowych zgodny jest art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1192/69, który mówi, że każde obciążenie czy korzyść finansowa w przedsiębiorstwie kolejowym, będące lub mogące być przedmiotem normalizacji rachunkowości, określa się zgodnie z przepisami załączników do niniejszego rozporządzenia, przy czym załączniki te stanowią integralną część niniejszego rozporządzenia. Należy zauważyć, że WSA nie przesądził zakresu wydatków podlegających normalizacji rachunkowości, jak to przypisuje Sądowi Minister, który rozumie, że ogół wydatków ponoszonych w związku z utrzymaniem SOK przez P. P. mieści się w katalogu przypadków objętych kategorią I. Przesądzenie bowiem, że sytuacja Spółki nie jest tożsama z sytuacją innych przedsiębiorstw transportowych, pozwala dopiero na ustalenia czy wszystkie wydatki kwalifikujące się do kategorii I rzeczywiście powinny być zrekompensowane. Rekompensata, w myśl punktu B załącznika I do rozporządzenia nr 1192/69 równa się kwocie, jaką wydatkowałoby państwo w przypadku, gdyby dane przedsiębiorstwo działało w innym sektorze gospodarki, w tym i innej gałęzi transportu. Na tym etapie, przy przeprowadzaniu ustaleń co do liczby i wielkości płatności, powinno się uwzględnić, czy przedsiębiorstwo kolejowe prowadzi komercyjną działalność gospodarczą związaną z funkcjonowaniem SOK i jakie z tego tytułu otrzymuje dochody. Kompetencję do weryfikacji danych, na których oparto wniosek, organom państwa daje art. 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 1192/69. Z powyższych względów za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 1 lit. b, c, e petitum skargi kasacyjnej, to jest naruszenia art. 2, 4 ust. 1 lit. a), złącznika I do rozporządzenia nr 1192/10 i ustawy o ochronie żeglugi i portów morskich oraz Prawa lotniczego. Wobec powyższego nie można także podzielić zasadności zarzutu sformułowanego w pkt 1 lit.1 petitum skargi kasacyjnej, że zostały naruszone art. 107 i art. 108 TFUE (zmieniony przez art. G lit. D pkt 18 Traktatu o Unii Europejskiej, opubl. Dz. U. z 2004r. Nr 90, poz. 864/30, w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, następnie zmieniony i według numeracji ustalonej przez art. 6 ust. I pkt 51 oraz art. 12 ust. 1 Traktatu z Amsterdamu zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej, Traktaty ustanawiające Wspólnoty Europejskie i niektóre związane z nimi akty, opubl. Dz. U. z 2004r. Nr 90, poz. 864/31, w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, oraz zmieniony i według numeracji ustalonej przez art. 2 pkt 2 lit. a), b), d) i g), pkt 77 i art. 5 ust. 1 Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz.U.UE.C.2007.306.1) z dniem 1 grudnia 2009 r., opubl. Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569), skoro wykładnia pojęcia kategorii I obciążeń i korzyści dla celów normalizacji rachunkowości dokonana przez Sąd I instancji nie została uznana za sprzeczną z uregulowaniami rozporządzenia nr 1192/69. Przedwczesnym, skoro nie zostało przeprowadzone całe postępowanie w przedmiocie rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości, jest twierdzenie kasatora, że WSA dopuścił możliwość przyznania niedozwolonej pomocy. Należy zauważyć, że cytowane rozporządzenie nr 1192/69 zostało wydane na podstawie art. 75 i 94 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (obecnie odpowiednio: art. 91 i 109 TFUE), które pozwalają na wydanie rozporządzeń w celu wykonania art. 107 i 108 Traktatu, a jednocześnie uwzględniających specyfikę transportu. Jak zaznaczono w Preambule do rozporządzenia nr 1192/69 "jednym z celów wspólnej polityki transportowej jest zniesienie różnic występujących na skutek nakładania na przedsiębiorstwa kolejowe, bądź to obciążeń finansowych, bądź przyznawania im korzyści, które w konsekwencji mogą powodować znaczne zniekształcenia warunków konkurencji.". Sąd kasacyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania. Jak już wskazywano, błędna wykładnia przepisów rozporządzenia nr 11692/69 oraz przepisów krajowych odnoszących się do pozycji P. P. jako przedsiębiorstwa ponoszącego koszty działalności SOK, również względem innych krajowych przedsiębiorstw transportowych, spowodowała, że Minister, nie badając podstaw prawnych działalności SOK i jej zakresu, jak również nie przeprowadzając postępowania co do wielkości zgłoszonych kosztów i płatności rekompensaty, odmówił określenia szacunkowej wartości rekompensaty z tytułu normalizacji rachunkowości co do obciążeń finansowych należących do kategorii I. Przeprowadzenie postępowania administracyjnego z opisanymi wadami prawidłowo zostało zakwalifikowane przez WSA jako naruszające art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Natomiast uzasadnieniu WSA nie można przypisać cech podnoszonych w skardze kasacyjnej: niespójności, nieścisłości i błędnej oceny skarżonych decyzji. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania należało także uznać za bezzasadny. Sąd nie znalazł także podstaw do podzielenia stanowiska kasatora co do potrzeby przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytań prejudycjalnych o treści podanej w skardze kasacyjnej. Stwierdzić należy, że przesłanki dopuszczalności pytania prawnego do TSUE zostały określone w art. 267 TFUE. Są one następujące: pytanie prawne musi dotyczyć wykładni lub/i ważności przepisów prawa wspólnotowego, kwestia wykładni lub/i obowiązywania prawa wspólnotowego została podniesiona przed sądem lub trybunałem państwa członkowskiego oraz rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezbędne do wydania przez sąd lub trybunał orzeczenia. Z użytego w art. 267 TFUE pojęcia "niezbędne" należy wnioskować, że ostatnio wymieniona przesłanka nie zachodzi w sytuacjach, gdy odpowiedź na pytanie prawne w żaden sposób nie wpłynie na wynik sprawy lub gdy wykładnia prawa wspólnotowego nie ma odniesienia do istoty sprawy lub przedmiotu skargi. Na ogół przyjmuje się, że przedstawienie pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości należy do uznania sądu państwa członkowskiego. Uznanie to przysługuje sądom niższej instancji, które w przeciwieństwie do sądów najwyższych nie są obowiązane, lecz jedynie uprawnione do przedstawienia takiego pytania. Trybunał Sprawiedliwości jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym o wykładni traktatów oraz o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. Analiza zaproponowanych przez Ministra pytań prowadzi do wniosku, że żadne z nich nie spełnia warunków koniecznych do przedstawienia Trybunałowi Sprawiedliwości pytania prejudycjalnego. Należy podzielić stanowisko P. P. przedstawione w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że pytania zostały sformułowane w oparciu o błędne założenia faktyczne, o których była mowa wyżej. Minister myli etap ustalania czy obciążenia i korzyści finansowe Spółki związane z utrzymaniem SOK (te określone w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym i – jak wykazano - ponoszone do 2012 r. wyłącznie przez Spółkę) mieszczą się w kategorii I podlegającej normalizacji rachunkowości zgodnie z art. 2, art. ust. 1 lit. a) w zw. z załącznikiem I do rozporządzenia nr 1192/69 z etapem ustalania ewentualnej rekompensaty, podczas którego bierze się pod uwagę m.in. przychody P. P. związane z działalnością SOK, uzyskiwane w warunkach rynkowych. Ponadto Minister w pytaniu 2 oczekuje odpowiedzi co do wypłaconej rekompensaty przed przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Z przepisu art. 109 TFUE, stanowiącego podstawę wydania rozporządzenia nr 1192/69 wynika, że Rada w szczególności może określić warunki stosowania artykułu 108 ustęp 3 i kategorie pomocy zwolnione z tej procedury. Rada Korzystając z tego uprawnienia w art. 13 ust. 2 zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1192/69 wprowadziła zapis, że rekompensata wypłacana zgodnie z tym rozporządzeniem jest zwolniona od wstępnej procedury przygotowawczej ustanowionej w art. 93 ust. 3 Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą (obecnie art. 108 ust. 3 TFUE). Zatem organ musi przeprowadzić najpierw postępowanie administracyjne, podczas którego ustali czy w ogóle są podstawy do wypłaty rekompensaty według rozporządzenia nr 1192/69. Z powyższych względów skargę kasacyjną Ministra jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 p.p.s.a.