II GSK 60/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Czesława Socha Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.E.P. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2401/12 i zażalenia E. Z. od punktu 2 wyroku w sprawie ze skargi S.E.P. w P. na decyzję Szefa Kancelarii Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu do budżetu państwa 1. uchyla punkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. w P. na decyzję Szefa Kancelarii Senatu RP z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie określenia wysokości dotacji podlegającej zwrotowi wraz z odsetkami do budżetu państwa, w punkcie 1) oddalił skargę, w punkcie 2) orzekł o kosztach postępowania. I Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 18 listopada 2010 r. S. w P. (dalej także jako "strona skarżąca") zwróciło się do Kancelarii Senatu w sprawie zlecenia zadania w zakresie opieki nad Polonią i Polakami za granicą w 2011 r. pod nazwą: "Ś.- "Q.". Zadanie miało polegać na zorganizowaniu wyżej wymienionej konferencji. Po rozpatrzeniu wniosku, w dniu 4 marca 2011 r. Prezydium Senatu podjęło uchwałę nr 741 w sprawie zlecenia S. w P. ww. zadania i ustalenia kwoty dotacji w wysokości 294 200 zł. Przyznana kwota dotacji uwzględniała koszty pośrednie, które są niezbędne dla realizacji zleconego zadania, do kwoty 3 500 zł. W dniu 11 kwietnia 2011 r. strony zawarły umowę nr [...] w sprawie wykonania i rozliczenia wyżej wymienionego zadania. Konferencja miała mieć miejsce, zgodnie z wnioskiem S., w dniach 13-15 maja 2011 r. w Toronto w Kanadzie i odbyła się w tym terminie. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do umowy nr [...] dotacja została przeznaczona na sfinansowanie zakwaterowania w kwocie 57 000 zł, wyżywienia w kwocie 23 700 zł oraz biletów lotniczych w kwocie 210 000 zł dla 220 uczestników polonijnych. Zgodnie z umową zadanie miało zostać wykonane do dnia 31 lipca 2011 r. Na mocy postanowienia § 5 umowy, S. zostało zobowiązane do wykorzystania otrzymanych środków w sposób celowy i oszczędny. W dniu 5 grudnia 2011 r. do Kancelarii Senatu wpłynęło sprawozdanie S. wraz z dokumentacją oraz dowodami księgowymi. Po przeprowadzeniu analizy merytorycznej i finansowej sprawozdania Szef Kancelarii Senatu uznał, że dotacja w części została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem i działając na podstawie art. 169 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 wraz z późn.zm.) wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. określającą kwotę przypadającą do zwrotu przez stronę skarżącą w wysokości 135 957 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, tytułem zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na skutek złożenia przez S. w P. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Szef Kancelarii Senatu decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił decyzję własną wydaną w pierwszej instancji w całości i określił kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 110 795,75 jako należność główną wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania dotacji, tytułem zwrotu części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2011 r., przekazanej na realizację zadania zleconego w zakresie opieki nad Polonią i Polakami za granicą w 2011 r. Organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej, o należytym wywiązaniu się z umowy Nr [...], sprawozdanie merytoryczne i finansowe z rozliczenia zadania zostało złożone po terminie wynikającym z tej umowy (§ 7 ust. 2 umowy - 30 sierpnia 2011 r.), tj. w dniu 5 grudnia 2011 r., po licznych wezwaniach ze strony organu. Ponadto sprawozdanie to było niekompletne i zostało uzupełnione po kolejnych wezwaniach ze strony organu, a niektóre dokumenty pozwalające na określenie kwoty dotacji do zwrotu w niższej niż pierwotnie wysokości zostały przez stronę skarżącą załączone dopiero do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co spowodowało konieczność ponownego ustalenia kwoty dotacji do zwrotu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Kancelarii Senatu w całości. W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii Senatu wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przeprowadzone przez Szefa Kancelarii Senatu postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie pozwoliło na rozliczenie dotacji, czyli uznanie za wykorzystaną zgodnie z umową część dotacji w kwocie 183 404,25 zł. W ocenie Sądu dowody, na których oparł się organ ustalając powyższe wymienione zostały wraz ze szczegółowym wyjaśnieniem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k 6). Jak wskazał to Sąd pierwszej instancji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem Szef Kancelarii Senatu uznał część dotacji w kwocie 110 795,75 zł, na którą składają się: - kwota 108 004,28 zł przeznaczona na pokrycie kosztów biletów lotniczych dla osób nie będących uczestnikami polonijnymi oraz nieprawidłowo udokumentowana, - koszty pośrednie w kwocie 2 791,47 zł ze względu na nieprawidłowe udokumentowanie umową o dzieło z J. P.. WSA w Warszawie wskazał również, że kryterium wydatkowania środków z dotacji na pokrycie kosztów udziału w zadaniu uczestników polonijnych zostało jasno określone i wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. O kryteriach wydatkowania dotacji S. miało też pełną wiedzę w momencie podpisywania umowy. Przy rozliczaniu dotacji w oparciu o to kryterium nie mogły zostać uwzględnione koszty poniesione z dotacji na finansowanie przelotu członków polskich organizacji zajmujących się pomocą dla Polonii za granicą, urzędników polskich oraz polskich gości, ponieważ nie byłoby to sfinansowanie zadania w zakresie opieki nad Polonią i Polakami za granicą, na co zostały przeznaczone środki finansowe w ustawie budżetowej, a następnie w uchwale Prezydium Senatu. Sąd podkreślił, iż wbrew zarzutowi strony skarżącej, sprzeczności w ocenie tych samych rodzajów dowodów, ocena zarówno poszczególnych dowodów, jaki i całokształtu dowodów została przeprowadzona prawidłowo. Organ dokonał wyczerpującego uzasadnienia przyczyn nie uznania rachunku nr 3 na kwotę 15 072, 17 zł dotyczącego kosztów związanych z opłatami za autokar, transport naziemny poniesiony w ramach konferencji. Rachunek nr 3 nie został uznany w rozliczeniu dotacji i składał się na część dotacji do zwrotu, gdyż udokumentowany nim zakres usługi był niezgodny z przeznaczeniem dotacji określonym w załączniku nr 1 do umowy nr [...]. Umowa nie przewidywała bowiem pokrycia ze środków dotacji kosztów transportu naziemnego w czasie konferencji (nie przewidywał tego także wniosek Stowarzyszenia o zlecenie zadania). Podsumowując Sąd pierwszej instancji uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została na podstawie przepisów prawa i zawiera - zgodnie z dyspozycją art.107 § 3 k.p.a. prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, oparte na podstawie wyczerpująco zebranego materiału dowodowego, który uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art.80 k.p.a. W tym stanie rzeczy WSA na postawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. oddalił skargę. II S. w P. zaskarżyło wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zbyt lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do istotnych zarzutów podniesionych przez stronę, a ponadto brak odniesienia się do zagadnień nie objętych tymi zarzutami; art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez naruszenie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez związania zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną; co miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do rozpoznania jej jedynie w zakresie ograniczonym treścią skargi oraz podniesionymi zarzutami. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił również zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 169 ustawy o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż dotacja udzielona S. w P. została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a co za tym idzie powinna podlegać zwrotowi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę jedynie w zakresie ograniczonym zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną, zamiast kompleksowo rozstrzygnąć sprawę w jej pełnych granicach. Odnośnie zarzutów naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego podkreślono, iż w ocenie kastora wszelkie środki uzyskane przez S. w P. wykorzystano prawidłowo z przeznaczeniem na cel wskazany w umowie z Kancelarią Senatu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Zażalenie na postanowienie Sądu pierwszej instancji zawarte w punkcie 2) wyroku z dnia 4 września 2013 r. dotyczące zasądzenia kosztów postępowania na rzecz pełnomocnika z urzędu, wniosła radca prawny E. Z.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 14 ust. 2 pkt 1a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Wniesiono o uchylenie postanowienia oraz zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego E. Z. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 a) Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, iż w uzasadnieniu wyroku brakuje wyjaśnienia podstawy prawnej zasądzenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Skargę kasacyjną w myśl art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotowa skarga kasacyjna została skonstruowana w oparciu o obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Kastor w zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazuje, iż Sąd pierwszej instancji naruszył w szczególności art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne i ogólnikowe odniesienie się do istotnych zarzutów podniesionych przez stronę oraz rozpoznał skargę jedynie w zakresie ograniczonym jej treścią oraz podniesionymi zarzutami. Odnosząc się do tak postawionych zarzutów wskazać należy, iż według pierwszego z powołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko wskazujące, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz.39, wyrok NSA z 20.08.2009 r. II FSK 568/08 niepublikowany). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera uchybień, o których wyżej jest mowa. Należy podkreślić, że w motywach wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił opis tego co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej w uzasadnieniu wyrok podał dane wynikające z umowy oraz zaskarżonej decyzji, powołał się na konkretne zapisy wynikające z umowy zawartej pomiędzy Kancelarią Senatu a S. w P., ponadto wskazał i ocenił dokumenty/dowody na których oparł swoją decyzję organ administracyjny. W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. Odnosząc się natomiast do art. 134 p.p.s.a., wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z treści tego przepisu trafnie wywodzi się, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie naruszył omawianego przepis, gdyż polemizując z zarzutami skargi przeprowadził w pełnym zakresie kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd pierwszej instancji poddał ocenie wszystkie istotne okoliczności, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, obejmując swoimi rozważaniami całość sprawy administracyjnej. Podkreślić należy, iż skarżący kasacyjnie winien mieć na względzie, że istota zarzutu opartego na naruszeniu przez Sąd art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga wykazania, że Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a rzeczywiście zaistniały, przy czym skarżący winien na te przeoczenia wskazać w kasacji. Nie wystarczy, tak jak to uczyniono w niniejszej sprawie, ogólnikowe wskazanie, że Sąd odniósł się jedynie do podniesionych przez skarżącego zarzutów, nie wykraczając poza ich zakres. Skarżący kasacyjnie winien jednoznacznie wskazać, które elementy stanu faktycznego nie zostały objęte przedmiotem oceny, czy te braki miały istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie skarga kasacyjna nie wskazuje na żadne konkretne okoliczności. W związku z powyższym należało uznać, iż zarzut naruszeni art. 134 § 1 p.p.s.a jest również niezasadny. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. art. 169 ustawy o finansach publicznych wskazać należy, iż jest on niezasadny. Strona skarżąca formułując powyższy zarzut wskazuje, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosował normy art. 169 ustawy o finansach publicznych poprzez potraktowanie dotacji udzielonej S. w P. jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Kasator podkreślił, że dotacja w pełni przeznaczona została na realizację zadań i celów wynikających z zawartej umowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew zarzutom Kastora, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż S. w P. jako strona przedmiotowej umowy, nie wywiązało się ze wszystkich jej postanowień co skutkowało określeniem dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, iż "kryterium wydatkowania środków z dotacji na pokrycie kosztów udziału w zadaniu uczestników polonijnych zostało jasno określone i wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (...) Przy rozliczaniu dotacji w oparciu o to kryterium nie mogły zostać uwzględnione koszty poniesione z dotacji na finansowanie przelotu członków polskich organizacji zajmujących się pomocą dla Polonii za granicą, urzędników polskich oraz polskich gości, ponieważ nie byłoby to sfinansowaniem zadania w zakresie opieki nad Polonią i Polakami za granicą, (...)" W związku z powyższym, organ administracyjny zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zastosował normę wynikającą z art. 169 ustawy o finansach publicznych z której wynika, iż w przypadku niedokonania zwrotu dotacji w terminie, o którym mowa w ust. 1 oraz w art. 150 pkt 5, art. 151 ust. 2 pkt 6, art. 168 ust. 1 i 2 tej ustawy, organ lub inny dysponent części budżetowej, który udzielił dotacji, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Reasumując powyższe, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości – punkt 3/ sentencji wyroku – nastąpiło w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. Odnosząc się natomiast do zażalenia wniesionego przez radcę prawną E. Z. na postanowienie zawarte w punkcie 2/ wyroku Sądu pierwszej instancji dotyczące kosztów postępowanie, należało uznać je za zasadne. Z art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten ma zastosowanie także do rozstrzygnięcia o kosztach postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji brak jest uzasadnienia w przedmiocie objętym punktem 2 zaskarżonego wyroku, co uniemożliwia kontrolę instancyjną podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Odnosząc się do wniosku radcy prawnej E. Z. o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że orzekanie w tym przedmiocie należy do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając kwestię przyznania kosztów sądowych, weźmie pod uwagę § 14 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. oraz § 6 tego rozporządzenia określający stawkę minimalną w pierwszej instancji w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna. Reasumując powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 197 § 2 w związku z art. 185 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 1/ sentencji.