III SA/Łd 883/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Agata Brolik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi J. W. P. sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 czerwca 2012 r. nr XXVII/241/12 w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Gminy Aleksandrów Łódzki na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SA/Łd 883/12 U Z A S A D N I E N I E W dniu 10 września 2012 r. Wojewoda Łódzki wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim Nr XXVII/241/12 z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie opłat za świadczenia przedszkoli publicznych i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym. Wojewoda zaskarżył § 2, § 4 ust. 3, § 5 i § 8 ust. 2 wskazanej uchwały zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r, nr 256, poz. 2572 z późn. zm. ) poprzez wprowadzenie unormowań wykraczających poza delegację zawartą w tym przepisie. Wnosił o stwierdzenie nieważności § 2, § 4 ust. 3, § 5 i § 8 ust. 2 uchwały i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 31 lipca 2012 r. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim została zawiadomiona przez organ nadzoru o wszczęciu z urzędu postępowania określonego w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w celu kontroli legalności uchwały i zobowiązana do złożenia wyjaśnień. Ponieważ w piśmie z dnia 1 sierpnia 2012 r. Rada nie zgodziła się z zarzutem wykroczenia poza delegację wynikającą z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, uzasadnione stało się wniesienie skargi do sądu. W ocenie organu nadzoru w § 2 uchwały określono konkretne godziny, w czasie których realizowane są przez przedszkole publiczne bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka. Uchwała podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie powinna określać czasu pracy przedszkola, w tym także przeznaczonego na realizację podstawy programowej. Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół( Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) "statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie". Natomiast § 4 ust. 3, § 5 i § 8 ust. 2 uchwały , zdaniem organu nadzoru wykraczają poza zakres umocowania rady, zawarty w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten nie tylko wskazuje zagadnienia powierzone organom prowadzącym do uregulowania w formie uchwały, ale jednocześnie określa granice kompetencji przyznanych organowi prowadzącemu. W zakresie tych kompetencji nie mieszczą się prawa do decydowania o terminie i sposobie wnoszenia opłat, skutkach opóźnienia w ich uiszczeniu oraz umieszczenia postanowień dotyczących wyżywienia. Zdaniem Wojewody Łódzkiego zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Uchwała będąc aktem prawa miejscowego, nie powinna przekraczać tego zakresu. Uchwała Nr XXVII/241/12 podjęta została przez Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r, nr 256, poz. 2572 z późn. zm. ). W § 1 uchwała przewiduje, że publiczne przedszkola i oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym świadczą usługi : 1/ w zakresie bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w czasie ustalonym przez organ prowadzący – 5 godzin dziennie ; 2./ w zakresie odpłatnych czynności opiekuńczo- wychowawczych i zajęć dodatkowych wykraczających ponad podstawę programową; 3/ w zakresie odpłatnych posiłków. W § 2 uchwały Rada określiła czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedziale czasowym tj. w godzinach 8.00 - 13.00 w placówkach na terenie miasta Aleksandrów Łódzki, w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych usytuowanych na terenach wiejskich Gminy Aleksandrów w godzinach 8.10 – 13.10, a w Szkole Podstawowej w Rąbieniu ranna zmiana w godzinach 7.00 – 12.00, a popołudniowa 11.30 -16.30. W § 3 wymieniono świadczenia odpłatne publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych, wykraczające ponad podstawę programową, do których zaliczono: zajęcia wspomagające rozwój umysłowy dziecka, w tym zajęcia z języka angielskiego; zajęcia wspomagające rozwój ruchowy dziecka, w tym rytmikę i gimnastykę korekcyjną; zajęcia badawcze rozwijające zainteresowania otaczającym światem, w tym koło ekologiczne, biblioteczne, informatyczne; zajęcia artystyczne, w tym teatralne, plastyczne, muzyczno- taneczne; realizację programów dodatkowych, proponowanych przez władze oświatowe i instytucje działające na rzecz oświaty, autorskie programy własne, innowacje pedagogiczne dotyczące w szczególności adaptacji dzieci w środowisku, wspierania zdolności twórczych dzieci, zdrowia emocjonalnego wychowanków, wzajemnych relacji dzieci i rodziców; organizowanie przez przedszkola uroczystości i imprez okolicznościowych na wniosek rodziców lub przedstawicieli środowiska lokalnego; czynności opiekuńcze, wychowawcze, samoobsługowe, organizacyjne i inne. Rada ustaliła opłatę za świadczenia, o których mowa w § 3 w wysokości 0,21% minimalnego wynagrodzenia ustalonego w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę ( Dz. U. Nr 200, poz. 1679 z późn. zm.), za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu (oddziale przedszkolnym), wykraczającą ponad czas przeznaczony na bezpłatne wychowanie, nauczanie i opiekę określony w § 2. Na Dyrektora placówki nałożony został obowiązek wyliczenia i podania do wiadomości rodziców wysokości miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń odpłatnych, a na rodziców jej uiszczenia z góry w terminie do 20 dnia każdego miesiąca . W § 5 uchwały Rada przewidziała, że w przypadku 30 dniowego opóźnienia w uiszczeniu wpłaty, dyrektor przedszkola ma prawo skreślenia dziecka z listy przedszkolaków. W § 8 ust. 1 określono, że opłata, o której mowa w §4 nie obejmuje kosztów wyżywienia, a w ust. 2, że opłaty za wyżywienie w przedszkolach szkołach określa odrębna uchwała Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim. Jak stanowi § 9 uchwały, traci moc uchwała Nr IX/74/11 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 24 marca 2011 r., a w myśl § 10 uchwała wchodzi w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od 1 września 2012 r. W odpowiedzi na skargę Gmina Aleksandrów Łódzki wniosła o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w piśmie z dnia 1 sierpnia 2012 r. Wskazywała, że zapisy § 2 uchwały wynikają z delegacji art. 14 ust. 5 , który to przepis odsyła do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) Podkreślała, że organ prowadzący ma prawo ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, nie krótszego niż 5 godzin dziennie oraz ustalenia opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar bezpłatnych zajęć. Natomiast dyspozycje zawarte w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół( Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) odnoszą się do określenia dziennego czasu pracy przedszkola, w tym czasu przeznaczonego na realizacji podstawy programowej. Wskazywała, że § 2 uchwały nie określa dziennego czasu pracy przedszkola ani też czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej, a ustala czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, który ustalony został w porozumieniu z dyrektorami placówek i uwzględnia różna organizację pracy tych placówek ze względu na dowóz dzieci organizowany przez gminę. Unormowanie § 2 uchwały mieści się w pojęciu ustalenia przez organ prowadzący czasu zapewnienia bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki’ wskazanym w art. 6 ust.1 pkt 2 ustawy. Pozostałe zaskarżone zapisy stanowią powtórzenie dotychczas obowiązujących norm zawartych w uchwale nr IX/74/11 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim i sprawdziły się jako przepisy dopełniające unormowania w sprawie opłat i pozwalające na ujednolicenie systemu poboru tych opłat na terenie całej gminy. Na rozprawę w dniu 22 listopada 2012 r. stawił się prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Łodzi, który zgłosił swój udział w toczącym się postępowaniu i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pełnomocnik Gminy Aleksandrów Łódzki wnosił o oddalenie skargi. W piśmie uzupełniającym – głosie do protokołu pełnomocnik Gminy Aleksandrów Łódzki poinformował, że zaskarżona uchwala opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 14 września 2012 r. pod pozycją 2809. Jednocześnie odniesiono się do zarzutów dotyczących § 4 uchwały podniesionych przez Prokuratora na rozprawie, wskazujących na zbyt ogólny charakter unormowania oraz brak ekwiwalentności świadczeń rodziców i Gminy. Podniesiono, że Gmina przygotowując się do ustalenia poziomu odpłatności za świadczone usługi może jedynie prognozować pewne dane związane z zainteresowaniem rodziców zakresem świadczonych usług czy absencją chorobową. Gmina nie może też przewidzieć rzeczywistych kosztów prowadzenia określonych zajęć w stosunku do jednego dziecka z nich korzystającego. Poszczególne elementy kosztów mają charakter zmienny. W ustalania odpłatności za usługi przedszkoli brak jest wiedzy o rzeczywistej liczbie dzieci, które będą uczęszczać na zajęcia, brak możliwości zaplanowania kosztów wynagrodzeń nauczycieli prowadzących zajęcia ( różny poziom wykształcenia, stopień awansu zawodowego, absencja) zmienne są koszty zewnętrzne związane z utrzymaniem przedszkoli ( różne koszty energii elektrycznej i ogrzewania w okresie wiosenno- letnim a inne w jesienno-zimowym. ). W przypadku Gminy Aleksandrów Łódzki nie oznacza to, iż opłata wnoszona przez rodziców ma charakter nieekwiwalentny w stosunku do uzyskanych świadczeń. Zawsze bowiem rzeczywiste koszty jednej godziny zajęć prowadzonych w przedszkolach gminnych przewyższają wysokość opłat wnoszonych przez rodziców. Wskazano, że wyliczenie opłaty za konkretny rodzaj zajęć jest bardzo trudne, a wręcz niemożliwe i wcale nie dawałoby korzystnych społecznie efektów. Zastosowana przez Gminę Aleksandrów Łódzki zryczałtowana opłata pozwala objąć nauczaniem np. języka angielskiego wszystkie dzieci, których rodzice wykażą taką wolę, a nie tylko te, których rodziców na to stać. W piśmie przedstawiono wyliczenie opłat w 2011 r., z których wynikało, że wpływy z wpłat rodziców wyniosły tylko 17, 5% całkowitych kosztów funkcjonowania przedszkoli, przy opłacie za zajęcia wykraczające ponad podstawę programową w wys. 0,21 % minimalnego wynagrodzenia, a więc takiej samej jaka została przyjęta w zaskarżonej uchwale. Choć minimalne wynagrodzenie zostało podniesione, stawka za godzinę zajęć w 2012 r. ( 3,15 zł) jest nadal niższa od zryczałtowanych kosztów przeprowadzenia godziny tych zajęć w 2011 r. nadal rodzice płacący za każdą godzinę świadczeń odpłatnych nie pokrywają rzeczywistych kosztów związanych ze świadczeniami przedszkoli ponoszonych przez gminę. Zdaniem pełnomocnika Gminy, trudno w takiej sytuacji mówić o naruszeniu zasady ekwiwalentności świadczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak stanowi art.147 p.p.s.a. Sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust.1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 . Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne, a jakie za nieistotne odwołać należy się do do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne naruszenie prawa w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia. ( patrz np. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 8 lutego 1996 r. SA/Gd 327/95, wyrok WSA we Wrocławiu z 13.04. 2012 r. IV SA/Wr 625/11) Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło ( M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2 ). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak:: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90, z 26 lipca 2012 r. IOSK 679/12 i I OSK 997/12 ). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz.1591 ze zm. ) uchwała Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim nr XXVII/241/12 z dnia 28 czerwca 2012 r. dotycząca opłat za świadczenia przedszkoli publicznych, dla których Gmina Aleksandrów Łódzki jest organem prowadzącym. nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie delegacji zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). Analizując zakres tego upoważnienia należy uwzględniać także inne uregulowania zawarte w ustawie dotyczące obowiązków gmin w zakresie oświaty. Na wstępie wskazać należy art. 2 pkt 1 ustawy, z który stanowi, że system oświaty obejmuje również przedszkola oraz inne formy wychowania przedszkolnego. Z treści art. 5 ust. 5 tej ustawy wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań organu prowadzącego należy w szczególności zapewnienie warunków działania przedszkola, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki, wykonywanie remontów, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej /../. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz innych formach wychowania przedszkolnego jest zadaniem oświatowym gmin. Art. 5a ust. 3 ustawy stanowi, że środki niezbędne na realizację m.in. tych zadań, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Art 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały stanowi, że organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1/ przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ; 2/ publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 Przedszkolem publicznym jest, w myśl art. 6 ust 1 ustawy, przedszkole które: 1/ realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; 2/ zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; 3/ przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności; 4/ zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach. Przepisy ust. 1 stosuje się również do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej. Z mocy art. 5c pkt 1 ustawy kompetencje organu prowadzącego określone w art. 14 ust. 5 wykonuje rada gminy. Wskazana regulacja w przywołanym wyżej brzmieniu obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty ( Dz. U. nr 148, poz. 991) . Jak wskazywano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej, celem nowelizacji ustawy było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. W uzasadnieniu projektu podkreślano także, iż treści podstawy programowej zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć, zgodnie z art.3 pkt 13 ustawy, obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenia kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Z treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych w czasie przekraczającym wymiar zajęć, w którym nauczanie, wychowanie i opieka są bezpłatne. Przy czym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez organ prowadzący nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Innymi słowy rada gminy została upoważniona tylko do ustalenia wysokości opłaty za konkretne świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne ponad bezpłatny 5- godzinny czas przeznaczony na realizację podstawy programowej. W tym miejscu należy określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa, a ustawodawca nie określił także reguł według których powinna być ona ustalona. Dotyczy to zwłaszcza relacji w jakiej powinna pozostawać wysokość w/w opłaty w stosunku do wartości pieniężnej świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przy ocenie charakteru prawnego opłat przewidzianych w różnego rodzaju przepisach sądy administracyjne odwołują się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn U 6/04 (OTK-A 2006/1/3, Dz.U.2006/15/119) podał, że "opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym, że w przeciwieństwie do podatków jest świadczeniem ekwiwalentnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. I OSK 997/12 opłata, podobnie jak podatek jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność ( podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania za strony organu publicznego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa ( samorządu terytorialnego). Stanowią swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa, jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa ( opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.) Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2012 r. I OSK 2315/11 , wyrok NSA z 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ prowadzący przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości. W związku z powyższym sądy administracyjne w swoich orzeczeniach wielokrotnie wskazywały na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty i wymóg ten, w ocenie Sądu zachowuje pełną aktualność również w stanie prawnym, obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały W rozpatrywanej sprawie w § 3 uchwały bardzo szeroko ujęto świadczenia odpłatne wykraczające ponad podstawę programową praktycznie ujmując w nim każdy rodzaj zajęć, opieki i wychowania i następnie ustalając w § 4 ust. 1 stałą opłatę za te świadczenia za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu wykraczającą ponad czas przeznaczony na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w ramach podstawy programowej. Mimo sformułowania zawartego w § 4 ust.1, że jest to opłata za świadczenia, o których mowa w § 3 , opłata jest w gruncie rzeczy jednakową dla wszystkich opłatą za sam pobyt dziecka w przedszkolu ponad czas przeznaczony na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę i wszystkie świadczenia łącznie. Świadczenia te zostały określone w § 3 bardzo szeroko, i w ten sposób, że jakiekolwiek zajmowanie się dzieckiem w czasie wykraczającym ponad czas przeznaczony na realizację podstawy programowej, mieścić się będzie w pojęciu świadczeń wykraczających ponad podstawę programową w rozumieniu § 3 uchwały. Tymczasem Rada nie została upoważniona do ustalania opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu ponad bezpłatne minimum, lecz została upoważniona do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane dziecku w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Świadczenia te powinny być więc skonkretyzowane, a wysokość opłat powinna odnosić się do konkretnych świadczeń. Ustawodawca nie zakładał bowiem istnienia jednej sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia posługując się w art. 14 ust. 4 liczbą mnogą w sformułowaniu "ustala wysokość opłat za świadczenia". Uchwała powinna ponadto wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat Przedmiotem opłat mają być bowiem konkretnie realizowane świadczenia, a nie sama gotowość ich spełnienia. Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale tego wymogu nie spełnia, wprowadzając w gruncie rzeczy stawkę godzinową za pobyt dziecka w przedszkolu przekraczający 5 godzinny czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Tymczasem sposób ustalenia konkretnych opłat powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona, tak aby dać możliwość oceny i wyboru proponowanych świadczeń. Zaskarżona uchwała nie wskazuje kalkulacji opłaty i odnosi ją nie do kosztów związanych z realizacją konkretnych świadczeń lecz do zupełnie obiektywnego kryterium jakim jest minimalne wynagrodzenie za pracę. Taka regulacja nie znajduje, w ocenie Sądu, umocowania w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2012 r. I OSK 679/12 ( opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w każdej sytuacji, gdy mocą uchwały rady wprowadzana jest opłata, z istoty swej stanowiąca obciążenie finansowe dla jej adresata, to uchwała ją wprowadzająca winna pozwolić osobie zainteresowanej na jednoznaczne ustalenie za co i w jakiej wysokości będzie ponosiła wydatki. Powinna też pozostawić osobie zainteresowanej prawo wyboru w zakresie możliwości skorzystania z określonych dodatkowych świadczeń. Stosowne zapisy mogą znaleźć się w załącznikach do uchwały, a niekoniecznie w niej samej, pod warunkiem jednak, że materiały załączone do uchwały w sposób niewątpliwy określą zasady ustalania, pobierania i zwrotu opłaty. ( patrz również wyrok NSA z 5 października 2012 r. I OSK 639/12). W tym miejscu zauważyć należy, że przedstawiona w piśmie pełnomocnika Gminy z dnia 30 11. 2012 r. kalkulacja mająca wykazać, że przyjęta stawka godzinowa za zajęcia wykraczające ponad podstawę programową w wysokości 0,21% minimalnego wynagrodzenia spełnia wymóg ekwiwalentności świadczeń, nie może być uznana za wystarczającą do uznania, że stawka opłat ustalona została w sposób prawidłowy. Przede wszystkim wskazać należy, że kalkulacja przedstawiona w piśmie odnosi się do całkowitych kosztów funkcjonowania przedszkoli w Gminie Aleksandrów Łódzki, wskazując, że wpływy z opłat rodziców wyniosły 17,5% tych kosztów. Z pisma nie wynika, czy pod pojęciem "dochodów przeznaczonych na działalność przedszkoli" należy rozumieć wszystkie wydatki związane z ich funkcjonowaniem. Jeżeli tak, to zauważyć należy, że to do organu prowadzącego przedszkole należy, jak wynika z treści art. 5 ust. 7 ustawy, zapewnienie warunków działania placówki, wykonywanie remontów, zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej czy wyposażenie placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do realizacji programów nauczania. Rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola publicznego, jak wynika z treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy mogą obciążać wyłącznie opłaty za świadczenia udzielane ich dzieciom w czasie przekraczającym czas przeznaczony na bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie i tylko w tym zakresie można rozważać czy spełniony jest wymóg ekwiwalentności świadczeń. Resumując w tym zakresie rozważania stwierdzić należy, że sposób ustalenia opłaty powinien być oparty na kalkulacji ekonomicznej wraz ze stosownym uzasadnieniem naliczania określonych opłat w zależności od rodzaju i jakości oferowanych za nie świadczeń, tak aby było wiadomo z czego wynika konkretna kwota. W ocenie Sądu wymogów tych nie spełnia § 4 ust. 1 w zw. z § 3 zaskarżonej uchwały ani też wyjaśnienie złożone przez Gminę Stwierdzić także należy, że minimalny czas ustalony w art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy, w którym nauczanie, wychowanie i opieka nad dzieckiem są bezpłatne, musi w przedszkolu publicznym zapewnić realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Podstawy programowe muszą być bowiem zrealizowane w stosunku do wszystkich dzieci przyjętych do przedszkola, także tych które nie korzystają z dodatkowo płatnych zajęć realizowanych poza godzinami, kiedy pobyt w przedszkolu jest bezpłatny. Oczywiście nie ma przy tym przeszkód aby w czasie płatnych zajęć dodatkowo realizowane były także zajęcia mieszczące się w podstawie programowej. Przepis art. 6 zmienionej ustawy o systemie oświaty pozwala na ustalenie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, także mieszczące się w podstawie programowej, o ile przekraczają wymiar czasu ustalony przez organ prowadzący, wynoszący co najmniej 5 godzin dziennie. W następnej kolejności odnieść należy się do poszczególnych przepisów uchwały, które zostały zakwestionowane w skardze. Zdaniem organu nadzoru w pierwszej kolejności poza zakres delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 ustawy wykracza zapis § 2 uchwały, który określa w konkretnych placówkach konkretne godziny, w których realizowana jest bezpłatna podstawa programowa. Zarzut ten jest w ocenie Sądu uzasadniony. Z brzmienia cytowanego już wyżej art. 14 ust. 5 ustawy nie da wyprowadzić uprawnienia dla Rady do ustalenia godzin, w których w przedszkolach odbywa się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka, gdyż przepis upoważnia jedynie do ustalenia wysokości opłat /.../.Trafnie wskazał Wojewoda Łódzki, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy nie może określać czasu pracy przedszkola i w tym czasu przeznaczonego na realizację bezpłatnej podstawy programowej. Dzienny czas pracy przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego organ prowadzący ustala w statucie przedszkola na wniosek dyrektora przedszkola, co wynika z § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz. U. nr 61 poz.. 624 ze zm.). Podobnie uzasadniony jest zarzut wydania z przekroczeniem upoważnienia ustawowego postanowienia § 4 ust. 3 uchwały o obowiązku uiszczenia przez rodziców z góry w terminie do 20 dnia każdego miesiąca miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń odpłatnych oraz § 5 uchwały przewidującego skreślenie dziecka z list przedszkolaków w przypadku 30 dniowego opóźnienia w uiszczeniu opłaty . Zasady odpłatności za pobyt dzieci w przedszkolu powinny bowiem zostać uregulowane w statucie przedszkola, o czym stanowi § 10 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, a nie w akcie prawa miejscowego, jakim niewątpliwie jest uchwała. Podobnie w statucie powinny zostać określone szczegółowe zasady rekrutacji dzieci do przedszkola, ich prawa i obowiązki, w tym m.in. przypadki, kiedy dyrektor może skreślić dziecko z listy wychowanków. Zakwestionowane w skardze postanowienie § 8 ust. 2 uchwały stwierdzające, że opłaty za wyżywienie określa odrębna uchwała, ma charakter wyłącznie informacyjny i porządkujący i w ocenie Sądu jego zamieszczenie nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Na zakończenie wskazać także należy na regulację zawartą w § 10 uchwały dotyczącą wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Uchwała rady gminy wprowadzająca opłaty za przedszkola jest aktem prawa miejscowego. Wobec tego, stosownie do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( j,t. Dz. U. z 2011, nr 197 poz. 1172 ze zm.) podlegała ona dla swej ważności opublikowaniu w dzienniku urzędowym. Zgodnie z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 tej ustawy, akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, jeżeli dany akt normatywny nie określa innego dłuższego terminu, zaś akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tymczasem w § 10 zaskarżonej uchwały postanowiono, że wchodzi ona w życie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z mocą obowiązującą od dnia 1 września 2012 r. Ponieważ zaskarżona uchwała została opublikowana dopiero w Dzienniku Urzędowym z dnia 14 września 2012 r. to stwierdzić należy, że § 10 uchwały zawiera wzajemnie sprzeczne postanowienia co do daty jej wejścia w życie oraz przewiduje, że uchwała wchodzi w życie z mocą wsteczną. Stanowi to naruszenie zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego i poszanowania praw oraz ochrony zaufania obywatela do państwa , które wywodzi się z art. 2 Konstytucji RP. Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości i dlatego również z tego względu uzasadnione jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, gdyż uchwała w tym zakresie jest wadliwa . Odnieść należy się także do sposobu reprezentacji Gminy Aleksandrów Łódzki przed sądem w przedmiotowej sprawie. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotychczas brak było jednolitości stanowiska czy w sprawach ze skargi na uchwałę rady gminy, która jako organ, którego działanie jest przedmiotem skargi , jest stroną w sprawie , zdolność sądową i zdolność procesową ma rada gminy czy wójt gminy ( burmistrz, prezydent miasta). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę złożył pełnomocnik upoważniony do reprezentowania Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim uchwałą tej Rady z dnia 27 września 2012 r. W dniu 13 listopada 2012 r. podjęta została Uchwała w składzie Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OPS 3/12, w której stwierdzono, że "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwala rady gminy, zdolność procesową ( art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ma wójt ( burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej" Z powyższych względów uzasadnione było żądanie złożenia przez pełnomocnika pełnomocnictwa do reprezentowania Gminy Aleksandrów Łódzki udzielonego przez Burmistrza. Zauważyć ponadto należy, że Sąd uznał za oczywistą omyłkę podaną w skardze datę zaskarżonej uchwały, gdyż załączona do akt uchwała podjęta została 28 czerwca 2012 r , a nie 28 maja 2012 r., jak podano w skardze. Ponieważ nie budziły wątpliwości treść i numer zaskarżonej uchwały Sąd przyjął, że jest to skarga na uchwałę z 28 czerwca 2012 r. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, przy czym naruszenie prawa należy zakwalifikować jako istotne z przyczyn omówionych wyżej w uzasadnieniu. Biorąc pod uwagę ilość zakwestionowanych przepisów uchwały, w tym norm o charakterze merytorycznym, uzasadnione było stwierdzenie nieważności całej uchwały. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) zasądził od Gminy Aleksandrów na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.