VII SA/Wa 1871/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, po rozpatrzeniu odwołania I. K. – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającą, na wniosek R. S., nieważność decyzji Prezydenta m. [...] z [...] grudnia 1995r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego i umorzył postępowanie organu I instancji. Powołując się na art. 157 § 2 kpa, organ wskazał, że postępowanie nieważnościowe wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, co oznacza że organ ma obowiązek ocenić, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Podał, że R. S. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. [...], obejmującej lokale 3 i 4. Następnie stwierdził, że uchwałą z dnia [...] stycznia 2012 r. współwłaściciele ww. nieruchomości powołali Wspólnotę Mieszkaniową [...], w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903, ze zm.) i wybrali zarząd. Wspólnota jest wpisana do Krajowego Rejestru Urzędowego Podmiotów Gospodarki Narodowej i nadano jej NIP. Organ powołał orzecznictwo i wyjaśnił, że to wspólnota, a nie jej członkowie, może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, co potwierdzają art. 6, 17 i 21 ustawy o własności lokali. Wynika z nich przede wszystkim odrębność wspólnoty w stosunku do członków oraz jej podmiotowość. Zgodnie z art. 21 ust 1 cyt. ustawy zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz. Stosownie zaś z art. 331 § 1 kpc, do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych, zatem również dotyczące zdolności sądowej i procesowej, w tym czuwania nad prawidłową reprezentacją strony w procesie (art. 67 i nast. kpc). To zarząd wspólnoty mieszkaniowej, co do zasady, występuje zatem w imieniu wspólnoty. Nie jest wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok zarządu wspólnoty właścicieli lokali, jednak pod warunkiem wykazania własnego zindywidualizowanego interesu prawnego. Organ stwierdził, że bez wpływu na powyższe pozostaje to, iż Wspólnota [...], obejmująca siedem lokali nie była obowiązana (art. 19 ww. ustawy), do powołania zarządu, bowiem nie wpływa to na zakres kompetencji zarządu. Ustawa nie różnicuje uprawnień i obowiązków zarządu powołanego z mocy ustawy i na zasadzie swobodnej decyzji wspólnoty. Stwierdził, że we wniosku i późniejszych pismach R. S. nie wskazał argumentów dotyczących wyłącznie lokali stanowiących jego własność, a tylko takie uzasadniałyby jego zindywidualizowany interes prawny. Nie było zatem podstaw do przyznania wnioskodawcy indywidualnej, niezależnej od Wspólnoty, legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Dodał, że dopuszczenie osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony w rozumieniu art. 28 kpa. Status strony wynika bowiem z prawa materialnego. Przyznanie zatem wnioskodawcy praw strony przez organ I instancji, nie miało znaczenia. Organ podkreślił, że choć R. S. zgodnie z uchwałą z dnia [...] stycznia 2012 r., jest członkiem zarządu Wspólnoty, to jego żądanie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wykracza poza zakres czynności zwykłego zarządu, do których samodzielnego podjęcia upoważnia zarząd art. 22 ust. 1 cyt. ustawy. Nadto, w piśmie z 12 czerwca 2012 r., potwierdził jednoznacznie, że działa w imieniu własnym. Skargę na powyższą decyzję złożył R. S. zarzucając obrazę: 1. prawa materialnego - art. 21 i 22 ustawy o własności lokali, poprzez ich błędną wykładnię oraz przyjęcie ogólnego założenia, że uprawnienia związane ze współwłasnością nieruchomości wspólnej wykonywane są przez Wspólnotę Mieszkaniową, a nie przez poszczególnych współwłaścicieli, w sytuacji gdy zarząd nie podejmuje czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu tj. czynności związanych z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane, 2. przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że jako właściciel lokalu oraz współwłaściciel nieruchomości wspólnej, na której wybudowano sporny budynek gospodarczo-garażowy, nie jest stroną postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i powołał art. 28 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podkreślając, że jest to przepis szczególny, który wprost wskazuje, iż stroną jest właściciel gruntu, którego dotyczyć ma pozwolenie na budowę, a zatem i współwłaściciel gruntu. Podniósł, powołując się na orzecznictwo, że z wyodrębnieniem lokali wiąże się kwestia nieruchomości wspólnej, na którą składają się grunt i części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Udział we współwłasności gruntowej jest ściśle związany z prawem do lokalu i nie może przysługiwać innej osobie niż jego właścicielowi. Właściciel odrębnego lokalu ma status strony w sprawach tego lokalu i gruntu na którym posadowiony jest budynek. Skarżący, jako właściciel lokalu i nieruchomości wspólnej jest zatem stroną postępowania z mocy prawa. Przepis ten powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie i nie wymaga on naruszenia interesu prawnego współwłaściciela nieruchomości. Art. 28 kpa również nie wymaga, aby interes prawny został naruszony. Organ w ogóle nie analizował sytuacji skarżącego na tle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz tego, że jest on współwłaścicielem gruntu na którym posadowiono sporny budynek gospodarczo-garażowy. Skarżący wskazał, że z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali wynika, iż do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda właścicieli podjęta w formie uchwały. Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali w zakresie nie uregulowanym ustawą do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Oznacza to, że w przypadku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu koniecznym jest zastosowanie art. 199 Kc w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali. Zgodnie z art. 199 Kc do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Zatem w kwestii istnienia po stronie Wspólnoty Mieszkaniowej (jej zarządu) prawa do zarządu nieruchomością wspólną, w kwestiach przekraczających zakres zwykłego zarządu, wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W tej sytuacji stronami postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę oraz stwierdzenia jego nieważności winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości (wyrok WSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., VI SA/WA 2283/10). Skarżący dodał, że w dacie wydania decyzji istniała już Wspólnota Mieszkaniowa, bowiem powstała z mocy prawa z wyodrębnieniem pierwszego lokalu. Pomimo istnienia Wspólnoty, stronami postępowania byli-zgodnie z cyt. przepisem-współwłaściciele (członkowie wspólnoty), gdyż to "ich" gruntu dot. decyzja o pozwoleniu na budowę. Konieczne było zatem uzyskanie zgody inwestora na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Obecna sytuacja jest analogiczna, bowiem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, interes prawny wnioskodawcy wywodzi się bezpośrednio ze współwłasności nieruchomości. Na zakończenie skarżący podniósł, że w kontekście art. 1 § 1 i 2 oraz art. 134 § 1 ppsa dopuszczalna jest inna niż podniesiona w skardze kwalifikacja zarzutów do zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania I. K. – uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. stwierdzającą, na wniosek R. S., nieważność decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] grudnia 1995r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, przyjmując, że skarżący nie posiada legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności ww. decyzji, bowiem przymiot ten przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej istniejącej w budynku przy ul. [...] R. S. wywodził natomiast, powołując się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 199 kc, że jako właściciel wyodrębnionych lokali nr 3 i 4 w budynku przy ul. [...] w [...] oraz współwłaściciel gruntu, na którym posadowiono ww. budynek, jest z mocy prawa stroną w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Problem prawny w rozpatrywanej sprawie sprowadzał się zatem do ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w kwestionowaniu w postępowaniu nieważnościowym wyżej wymienionej decyzji z dnia [...] grudnia 1995r. Zdaniem Sądu, decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma fakt, że uchwałą z dnia [...] stycznia 2012 r., ogół właścicieli tworzących Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w [...] - stosownie do art. 18 ust. 1 cyt. ustawy - powołał zarząd. Tym samym Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] kwestie związane z zarządzaniem nieruchomością wspólną poddała regulacjom ustawy o własności lokali, wyłączając tym samym art. 19 cyt. ustawy odsyłający w małych wspólnotach (mieszczących mniej niż 7 lokali) w zakresie zarządu nieruchomością wspólną do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Stosownie do art. 1 ust. 2, jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie o własności lokali zastosowanie mogły znajdować przepisy Kodeksu cywilnego. W związku z powyższym wskazać trzeba, że zgodnie z art. 6 cyt. ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Z mocy powołanego przepisu każdy właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań należy do wspólnoty mieszkaniowej (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2009 r., II OSK 1785/08, LEX nr 589042). Decydujące dla powstania wspólnoty mieszkaniowej jest wyodrębnienie i przeniesienie własności pierwszego samodzielnego lokalu w konkretnej nieruchomości (bez względu na to, czy jest to lokal mieszkalny, czy użytkowy). Powstanie wspólnoty mieszkaniowej nie wiąże się zatem ze szczególnymi regulacjami czy czynnościami prawnymi, poza tymi, które związane są bezpośrednio z ustanowieniem i przeniesieniem odrębnej własności lokalu. Powstaje ona niejako z mocy prawa w chwili, gdy w nieruchomości pojawia się lokal stanowiący odrębną własność osoby innej niż dotychczasowy właściciel całej nieruchomości, albo w chwili, gdy jednocześnie pojawia się większa liczba właścicieli różnych lokali. Tak powstała wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Stosownie do art. 21 ust. 1 ww. ustawy, sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest natomiast uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (art. 22 ust. 1 i 2). Z treści powołanych przepisów wynika zatem wprost, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej, przymiot strony przysługuje wspólnocie mieszkaniowej, w imieniu której występuje zarząd. Wybrany zarząd kieruje zatem sprawami wspólnoty związanymi z zarządzaniem nieruchomością wspólną, podejmując czynności prawne, procesowe i faktyczne, w tym załatwianie spraw przed urzędami, jak i sądami (por. wyrok WSA w W-wie z dnia 19 stycznia 2011r., VII SA/Wa 2096/10, LEX nr 954423). W świetle zarzutów skargi wskazać trzeba, że o podjęciu czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, decyduje uchwała członków wspólnoty podjęta większością głosów właścicieli lokali liczoną według wielkości udziałów (art. 22 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 oraz art. 23 ust. 2 ustawy o własności lokali). Zarząd może podejmować czynności w sprawach tego rodzaju wyłącznie na podstawie uchwały właścicieli oraz pełnomocnictwa wyrażonego również w formie uchwały (art. 22 ust. 2). Inne uprawnienia i obowiązki zarządu wybranego przez właścicieli lokali określają kolejne przepisy. W art. 24 ustawy o własności lokali ustawodawca wyposażył zarząd lub zarządcę wspólnoty mieszkaniowej w możliwość żądania podjęcia rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, jeśli w określonej sprawie nie ma zgody wymaganej większości właścicieli, co umożliwia rozwiązywanie innych spornych sprawa na drodze sądowej. Takie uprawnienie ustawa o własności lokali przyznaje w art. 25 również niezadowolonym z podjętej uchwały właścicielom lokali, którzy mogą ją zaskarżyć do sądu powszechnego w trybie określonym w tym przepisie. Wszyscy właściciele lokali mają w takich sprawach jednakową pozycję. W świetle powyższych rozważań, nie można było podzielić argumentacji skarżącego, że w przypadku czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu zastosowanie znajduje art. 199 Kc, zgodnie z którym do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, skoro – jak już wskazano uprzednio - stosownie do art. 1 ust. 2, jedynie w sprawach nieuregulowanych w ustawie o własności lokali zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu cywilnego. Taka sytuacja miałaby miejsce, gdyby Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...], stanowiąca tzw. małą wspólnotę (mniej niż 7 lokali), nie podjęła uchwały w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali – o powołaniu zarządu. Tylko w małych wspólnotach, które bezpośrednio zarządzają swoją nieruchomością, zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali, odpowiednio stosuje przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Opisana wyżej zasada doznaje ograniczeń, tylko w jednym przypadku – wykazania przez członka wspólnoty, że jego lokal znajduje się w zindywidualizowanym obszarze oddziaływania obiektu, co wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu prawa, który ogranicza swobodę korzystania z tego lokalu (vide wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2007r., II OSK 1648/06, LEX 425229; wyrok WSA w W-wie z dnia 2 grudnia 2008r., VII SA/Wa 1269/08, LEX 558379; wyrok WSA z dnia 15 maja 2010r., VII SA/Wa 287/10, LEX nr 676066). Nie jest zatem wykluczony udział w postępowaniu administracyjnym obok zarządu wspólnoty także właścicieli poszczególnych lokali. Nie mniej takich przepisów i wynikających z nich ewentualnych ograniczeń w swobodnym korzystaniu z lokali nr 3 i 4 skarżący jednak nie wykazał, wywodząc swój przymiot strony z prawa współwłasności nieruchomości wspólnej, w związku z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wniosek oraz pisma procesowe złożone w toku postępowania przez skarżącego takich okoliczności nie powołują. Nie było również wątpliwości, że skarżący występował w niniejszej sprawie w imieniu własnym, a nie jako członek zarządu Wspólnoty, co potwierdza zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji oraz pismo skarżącego z dnia [...] czerwca 2012r. Nie można było zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że pomimo istnienia Wspólnoty Mieszkaniowej - w okolicznościach niniejszej sprawy - stronami postępowania winni być - zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - współwłaściciele (członkowie wspólnoty), w związku z faktem, że to "ich" gruntu dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę oraz, że przymiot strony właściciela lokalu i nieruchomości wspólnej powstaje z mocy prawa, jak wywodził skarżący. Wprawdzie, jak słusznie wskazano w skardze, organ winien w niniejszej sprawie badać przymiot strony skarżącego w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie mniej okoliczność, że przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa, nie oznacza, że art. 28 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Treść ww. przepisów wskazuje bowiem, że stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczystego lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, albowiem postępowanie to dotyczy ich zindywidualizowanego interesu prawnego lub obowiązku (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012r., II OSK 2229/10, LEX nr 1138114). W konsekwencji prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru budowlanego zastosował art. 138 § 1 pkt 2 kpa, to jest uchylił i umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego, bowiem zobligowany był w pierwszej kolejności zbadać, czy postępowanie zostało wszczęte przez uprawniony podmiot, zgodnie z treścią art. 157 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 § 1 ppsa orzekł jak sentencji.