II SA/Gd 586/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. A.-O. na decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia 28 września 2011 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej A. A.-O. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 25 stycznia 2011 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek A. A. – O. o zwrot nieruchomości położonej w K. stanowiącej działkę nr [...] przejętą na własność Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70). Wnioskodawczyni wskazała, że pomimo upływu 30 lat od wywłaszczenia na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Celem tym była budowa parku rekreacyjnego. Decyzją z dnia 28 września 2011 r. Starosta K. odmówił zwrotu nieruchomości gruntowej, położonej w K., obręb [...], działki oznaczonej nr [...], obecnie stanowiącej części działek nr [...], [...] i [...]. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651). W jej uzasadnieniu organ wskazał, że aktem notarialnym z dnia 12 sierpnia 1976 r. Rep. A nr [...] została zawarta umowa sprzedaży nieruchomości położonej w K., obręb [...], o obszarze 18 arów i 44 m² na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. nr 17, poz. 70 z późn. zm.) - na cele użyteczności publicznej pod rygorem wywłaszczenia. Pismem z dnia 24 lutego 2011 r. Burmistrz Miasta K. poinformował, że działka objęta wnioskiem o zwrot nieruchomości obecnie wchodzi w skład działek o nr [...], [...] i [...], przy czym działka nr [...] nie stanowi własności Gminy. Burmistrz wyjaśnił również, że przedmiotowa nieruchomość zajęta jest obecnie pod chodnik betonowy, stanowiący ciąg pieszy łączący ulicę O. z ulicą W., a część stanowi parking samochodowy. W piśmie tym Burmistrz stwierdził również, że cel wywłaszczenia przedmiotowej działki, jakim była: realizacja terenów rekreacyjnych, został zrealizowany, a jako dowód na to przedstawił: kartę pocztową, pisemne oświadczenie właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz inwentaryzację urbanistyczną sporządzoną w październiku 1981 r. gdzie teren działki oznaczony został jako teren parków i zieleńców. Burmistrz wskazał, że dopiero w późniejszym czasie, w związku z zachodzącymi zmianami na terenie miasta K., zmieniło się przeznaczenie działki. Z kolei, pismem z dnia 24 marca 2011 r. A. A. – O. wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cel związany z budową parku rekreacyjnego, a nie jakiegokolwiek parku lub zieleńca. W kolejnym piśmie z dnia 23 maja 2011 r. Burmistrz Miasta K. wyjaśnił, że w okresie tym nabyto w celu urządzenia parku rekreacji również ówczesne działki nr [...], [...], [...] i [...] i na całym tym obszarze urządzono park rekreacyjny, co obrazuje przedłożona inwentaryzacja urbanistyczna. Ponadto, w dniu 2 sierpnia 2011 r., przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości z udziałem stron, podczas których stwierdzono, że działka nr [...] w chwili obecnej w znacznej części stanowi parking a w pozostałej części stanowi własność osób trzecich. Pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. Burmistrz wyjaśnił dodatkowo, że dla działek nr [...] i [...] nie obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego a ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. z dnia 28 lutego 2007 r. nr [...] wynika, że działka [...] obręb [...] stanowi częściowo tereny usług a w części przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo – usługową, zaś działka [...] obręb [...] stanowi częściowo tereny usług, w części przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniowo – usługową a częściowo nie posiada oznaczenia. Kolejnym pismem z dnia 23 września 2011 r. wnioskująca stwierdziła, że parking, znajdujący się na działkach nr [...] i [...] nie mieści się w zakresie pojęciowym terminu "pas drogowy", o jakim mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Na podstawie uzyskanych w toku postępowania informacji Starosta stwierdził, że w akcie notarialnym z dnia 12 sierpnia 1976 r. nie został dookreślony cel publiczny, jednakże z przedłożonych przez Burmistrza Miasta K. w toku postępowania dokumentów i innych dowodów, wynika, iż po nabyciu przedmiotowych działek przez Skarb Państwa, zostały na nich urządzone tereny rekreacyjne. Budowa terenów, w tym parków rekreacyjnych mieści się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej. Zdaniem Starosty, nie można podzielić twierdzeń wnioskującej, że park rekreacyjny, stanowi jedynie teren zadrzewiony wraz z infrastrukturą techniczną umożliwiającą korzystającym uprawianie sportu. Takie twierdzenie nie znajduje, zdaniem Starosty, uzasadnienia w żadnym przepisie prawnym. Z kolei obecne wykorzystywanie działek (parking) nie może mieć znaczenia dla uznania zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości. Dodatkowo Starosta wyjaśnił, że nie jest dopuszczalny zwrot wywłaszczonej nieruchomości ponieważ, z przedłożonej dokumentacji, jak i z ewidencji gruntów i budynków wynika, że obecnie działki nr [...] i [...], stanowiące część dawnej działki nr [...], oznaczone są jako "dr" – droga, a zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Starosta wyjaśnił jednocześnie, że w ewidencji gruntów jako drogi ujawniane są grunty w granicach pasów drogowych dróg publicznych i dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, stosownie zaś do tej ustawy pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą, a zatem gruntowi określonemu jako pas drogowy w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia i pkt 7 lit. a) części 3 załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. nr 38, poz. 454). Odnosząc się zaś do wniosku strony o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność precyzyjnego określenia położenia nieruchomości dawnej działki o nr [...], organ wyjaśnił, że, mając na uwadze art. 78 § 2 kpa uznał, iż nie było podstaw do uwzględnienia tego wniosku dowodowego, albowiem fakt położenia przedmiotowej nieruchomości został wykazany innymi dowodami, szczególnie dowodem z oględzin, gdzie strony wspólnie określiły położenie nieruchomości. Od decyzji Starosty K. z dnia 28 września 2011 r. odwołanie wniosła A. A. – O., domagając się jej uchylenia i wydania orzeczenia uwzględniającego wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości. W ocenie odwołującej się organ I instancji przed wydaniem decyzji nie ustalił jednoznacznie celu, na jaki przedmiotowa nieruchomość została zbyta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia, a takie ustalenie jest konieczne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem odwołującej cel ten wprost wynika z pisma Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami nr [...], w którym wezwano ją do stawienia się w biurze notarialnym celem zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i gdzie wskazano, że podstawą jej zawarcia jest zamiar zlokalizowania na tejże nieruchomości inwestycji "celu użyteczności publicznej – lokalizacja parku rekreacyjnego". W ocenie odwołującej, park rekreacji to rodzaj parku, którego zadrzewiony teren wraz z infrastrukturą techniczną umożliwia korzystającym uprawianie sportu. Z kolei ze znajdującej się w aktach sprawy mapy, stanowiącej część miejscowego planu szczególnego zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji z grudnia 1982 r. wynika, że takowa zieleń na przedmiotowej działce nie istniała a zatem na działce nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w postaci stworzenia parku rekreacyjnego. Ponadto, odwołująca nie zgodziła się z dokonanym przez organ I instancji ustaleniem w przedmiocie zakwalifikowania parkingu, położonego na nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy do kategorii dróg publicznych. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że działka nr [...], stanowiąca obecnie część działek nr [...], [...], [...], została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na mocy aktu notarialnego z dnia 12 sierpnia 1976 r., Rep. A nr [...], zawartego na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) oraz że w takich sprawach znajdują zastosowanie przepisy rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści aktu notarialnego wynika, że A. A. (obecnie A.-O.) sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] na cele użyteczności publicznej. Z kolei z pisma z dnia 6 sierpnia 1976 r. nr [...], skierowanego do A. A. przez Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami w K. wynika, że przedmiotowa nieruchomość miała zostać nabyta "z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej - lokalizacja parku rekreacyjnego". Wojewoda wyjaśnił, że pojęcie "park rekreacyjny", nie jest terminem ustawowym i jego zdaniem dla nazwania danego miejsca "parkiem", nie jest konieczne, aby dany teren był zadrzewiony i umożliwiał uprawianie sportu. Parki służą szeroko pojętej rekreacji (np. spacerom, piknikom itp.) i składają się z różnorodnych terenów zielonych, na części których w ogóle nie rosną drzewa. Wojewoda wyjaśnił również, że stosownie do treści art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowa nieruchomość mogłaby zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli do dnia 12 sierpnia 1983 r. nie rozpoczęto by prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia a do dnia 12 sierpnia 1986 r. prace te nie zostałyby zakończone. Z "inwentaryzacji urbanistycznej do planu szczegółowego i rewaloryzacji śródmieścia K.", sporządzonej w październiku 1981 r., przez Biuro Planowania Przestrzennego w G. wynika zaś, że w dacie sporządzania niniejszego dokumentu, przedmiotowa nieruchomość oznaczona była jako "ZP" tj. "tereny parków i zieleńców", co oznacza, że właśnie te elementy się na niej znajdowały. Parki i zieleńce są przykładem terenów zieleni, a kompleks takich terenów składa się na park. Skoro zatem działka nr [...] została przejęta przez Skarb Państwa w dniu 12 sierpnia 1976 r. na cele użyteczności publicznej - lokalizacja parku rekreacyjnego, natomiast na podstawie inwentaryzacji urbanistycznej wiadomo, że 5 lat później na jej terenie znajdowały się "parki i zieleńce" oznacza to, iż cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Późniejsza zmiana przeznaczenia działki na parking nie ma z kolei znaczenia w sprawie, albowiem cel wywłaszczenia został de facto osiągnięty. Jednocześnie, Wojewoda podzielił pogląd wyrażony przez organ I instancji, zgodnie z którym niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Jednakże, do uznania działek nr [...] i [...] za drogę publiczną nie są wystarczające zapisy ewidencji gruntów i budynków, jak twierdzi Starosta K., a wymagana jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego bądź rozporządzenie ministra właściwego do spraw transportu. Kwestia ta nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie, albowiem wykazane zostało, że na dawnej działce [...] zrealizowany został cel wywłaszczenia. Wojewoda wskazał ponadto, że postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 10 ust. 1 kpa, poprzez niezawiadomienie stron, o możliwości wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale naruszenie to nie wpłynęło na wynik sprawy, albowiem pismem z dnia 17 maja 2012 r. Wojewoda zawiadomił strony o możliwości jaką daje art. 10 ust 1 kpa a strony nie wniosły żadnych dodatkowych uwag czy też żądań. Na decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła A. A. – O., domagając się jej uchylenia w całości. W ocenie skarżącej decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 80 kpa w następstwie poczynienia dowolnych ustaleń faktycznych nie znajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym tj. ustalenia, iż na wywłaszczonej nieruchomości powstał park rekreacyjny i co za tym idzie zrealizowano cel wywłaszczenia; art. 136 ust 3 w zw. z art. 216 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w następstwie braku jego zastosowania, w sytuacji, gdy stan faktyczny przemawiał za ich zastosowaniem. Skarżąca podkreśliła, że organ odwoławczy dokonał sprzecznego z zasadami logiki utożsamienia pojęć "zieleńca", "parku" i "parku rekreacyjnego", co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż zakwalifikowanie wywłaszczonej nieruchomości do terenów zielonych oznacza jednocześnie zlokalizowanie na niej parku rekreacyjnego. Skarżąca wyjaśniła, że na terenie przedmiotowej działki, przed jej wywłaszczeniem, znajdowała się dzika roślinność trawiasta, którą przy pewnej swobodzie interpretacyjnej można by było uznać za zieleniec. Działka ta była niezabudowana. Po jej wywłaszczeniu, na cel zlokalizowania na niej parku rekreacyjnego, stan ten pozostał niezmieniony. Zapewne dlatego zaliczona została ona w inwentaryzacji z 1981 r. do obszarów "zieleńców i parków". Zauważyć należy, że jeszcze na mapach stanowiących część Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rewaloryzacji z grudnia 1982 r. (załączniki nr 13 i 14 do pisma uczestniczki z dnia 24.02.2011 r.) brak było na niej jakiejkolwiek innej zieleni niż trawy (na załączniku nr 13 znajduje się zalecenie wprowadzenia wysokiej zieleni, co potwierdza że dotychczas istniała na tym obszarze jedynie zieleń niska), zaś na załączniku nr 14 uwidoczniony został brak jakichkolwiek innych urządzeń lub rzeczy na tej nieruchomości, co pozwala stwierdzić iż był to teren pokryty dziką roślinnością łąkową, na którym nie posadowiono żadnych urządzeń mogących stanowić infrastrukturę parku rekreacyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została decyzja Wojewody z dnia 10 sierpnia 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. z dnia 28 września 2011 r. o odmowie zwrotu nieruchomości gruntowej, położonej w K., obręb [...], działki oznaczonej nr [...], obecnie stanowiącej części działek nr [...], [...] i [...]. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowią przepisy rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.). Zgodnie z art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa m.in. na podstawie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Artykuł 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Art. 137 ust 1 tej ustawy stanowi zaś, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Nieruchomość podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tylko wtedy, jeżeli zaistniała którakolwiek z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, określona w art. 137 ust 1 ustawy, a contrario oznacza to, że w każdej innej sytuacji, nie określonej w tym przepisie, ustawodawca uznał nieruchomość za normatywnie niezbędną na cel wywłaszczenia. Oba wymienione w art. 137 ust 1 ustawy kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia albo z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego, albo z powodu ustania prawnej podstawy rozpoczęcia realizacji inwestycji, przy czym wystarczy, aby jedna ze wskazanych przesłanek została spełniona, żeby uznać, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2743/00, Lex nr 82658). Podstawowym zatem zadaniem organu administracji, rozpatrującego wniosek o zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest ustalenie celu nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości a następnie zbadanie, czy nieruchomość stała się zbędna z punktu widzenia realizacji tego celu w świetle art. 137 ust 1 ustawy. Ocena wystąpienia w danej sprawie przesłanek określonych w art. 137 ust 1 ciąży bowiem na organie administracji rozpatrującym wniosek o zwrot nieruchomości (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 302/07, Lex nr 479293). Dokonując tej oceny organ powinien wziąć po uwagę, że skoro nieruchomość może zostać uznana za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu tylko w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to we wszystkich innych przypadkach powinna być uznawana za niezbędną na cel wywłaszczenia. Zatem nawet jeśli zrealizowano cel wywłaszczenia w przewidzianych terminach, po czym rozpoczęto wykorzystywanie nieruchomości na ten cel, ale następnie zmieniono przeznaczenie nieruchomości, więc obecnie nieruchomość wykorzystywana jest na inny cel, nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 grudnia 1999 r., sygn. akt IC SA 2140/97, niepubl.). W niniejszej sprawie skarżąca domaga się zwrotu nieruchomości, która na mocy aktu notarialnego z dnia 12 sierpnia 1976 r. Rep. A nr [...] została przejęta od niej na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości – na cele użyteczności publicznej. Prawidłowo orzekające w sprawie organy ustaliły, że działka nr [...] położona w K., została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na lokalizację parku rekreacyjnego. Ogólne określenie w akcie notarialnym z dnia 12 sierpnia 1976 r. celu użyteczności publicznej, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona, uprawniało organy do dokonania jego doprecyzowania na podstawie pisma Kierownika Zarządu Gospodarki Terenami w K. z dnia 6 sierpnia 1976 r., informującego o terminie i miejscu spisania umowy kupna – sprzedaży tej nieruchomości. W piśmie tym określono zaś, że przedmiotowa nieruchomość ma zostać nabyta przez Skarb Państwa z przeznaczeniem "na cele użyteczności publicznej – lokalizację parku rekreacyjnego". Prawidłowe jest bowiem doprecyzowywanie celu wywłaszczenia na podstawie analizy całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem, a w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1873/11, Lex nr 1137327). Ustalony cel wywłaszczenia powinien być rozumiany bardzo ściśle i nie należy go interpretować rozszerzająco (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 629/09, Lex nr 600224). Działka nr [...] położona w K. została więc przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na lokalizację "parku rekreacyjnego", które to pojęcie, zdaniem Sądu, wobec braku jego legalnej definicji, można obecnie utożsamiać z terminem "terenów zieleni" zdefiniowanych w art. 5 pkt 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220) jako tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Przeprowadzone przez orzekające w sprawie organy postępowanie wyjaśniające nie umożliwia jednakże dokonania oceny, czy nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca, została wykorzystana zgodnie z tak określonym celem wywłaszczenia, a tym samym czy cel wywłaszczenia został w istocie zrealizowany. Organy ustaliły, że działka nr [...] położona w K. obecnie wchodzi w skład działek o nr [...], [...] i [...], na terenie których "w znacznej części znajduje się parking samochodowy a w pozostałej części stanowi własność osób trzecich" (vide: znajdujące się w aktach sprawy pismo Burmistrza Miasta K. z dnia 23 maja 2011 r.). Obecne zagospodarowanie działki, bezsprzecznie, nie jest zgodne z celem wywłaszczenia, jak również nie stanowi potwierdzenia, że cel taki został wcześniej na tym terenie zrealizowany. Organy ustaliły jednakże, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany i wynika to z dokumentu "Inwentaryzacja urbanistyczna do planu szczegółowego i rewaloryzacji Śródmieścia K.", sporządzonego w 1981 r. w którym teren działki nr [...] oznaczono jako teren parków i zieleńców. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku organu, nie można uznać że oznaczenie nieruchomości w opisanym dokumencie jednoznacznie świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. W istocie nie wyjaśniono bowiem jak zagospodarowany został teren działki nr [...] po jej przejęciu na własność Skarbu Państwa, czy na tym terenie rzeczywiście urządzono jakiś teren zielony, czy też jako teren "parków i zieleńców" określono obszar porośnięty dziką roślinnością i w takim stanie jaki został przejęty od poprzedniego właściciela. Również pozostały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie umożliwia dokonania jednoznacznej oceny zrealizowania celu wywłaszczenia. Karta pocztowa i pisma Z. K. – K. nie mogą stanowić przekonywującego dowodu realizacji celu wywłaszczenia na terenie dawnej działki nr [...]. Kartka pocztowa wprawdzie obrazuje teren porośnięty częściowo trawą i kwiatami z usytuowanymi dwoma ławkami, ale nie sposób określić jaką część dawnej działki nr [...] kartka ta przedstawia, gdzie kończy się obszar wyznaczony dwoma liniami oznaczonymi jako granice działki, wreszcie czy widoczna na kartce roślinność została w jakiś sposób nasadzona, czy też jest to zwykła łąka. W piśmie Z. K. z 25 marca 1977 r. na które powoływała się Gmina i organ I instancji wprawdzie jest mowa o "urządzaniu terenu rekreacji" na sąsiednich nieruchomościach, ale jak podkreślał Burmistrz w owym czasie wywłaszczono więcej działek na cel związany z realizacją parku (nr 99, 88/4, 96/2, 96/3), a w związku z tym dokładnie nie wiadomo czy w pismach przedstawionych przez Gminę mowa jest w istocie o działce stanowiącej uprzednio własność skarżącej czy też o innym terenie. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że poczynione przez orzekające w sprawie organy ustalenia na podstawie przedstawionych dokumentów nie świadczą o zrealizowaniu na terenie działki nr [...] celu wywłaszczenia. Zauważyć bowiem trzeba, że ustalenia dotyczące sposobu i terminu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości muszą być bardzo wnikliwe i dokładne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 109/11, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż stanowią one podstawową przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 kpa wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tylko ustalone w takich warunkach fakty mogą stanowić materiał dowodowy będący podstawą faktyczną, niezbędną do wydania i uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 kpa). Nie poczynienie przez orzekające w sprawie organy wszelkich kroków w celu wyjaśnienia, czy zrealizowano cel wywłaszczenia na terenie działki objętej niniejszym postępowaniem, świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa. Naruszenie to z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w świetle tak zgromadzonego materiału dowodowego nie można było uznać w sposób nie budzący wątpliwości, czy zrealizowano cel wywłaszczenia, czy też nie, a okoliczność ta miała istotne znaczenie dla wydania decyzji na podstawie art. 136 ust 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, po przeprowadzeniu niewyczerpującego postępowania wyjaśniającego, świadczy zatem również o naruszeniu art. 136 ust 3 i art. 137 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno decyzję Wojewody z dnia 10 sierpnia 2012 r. jak również poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia 28 września 2011 r. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organy powinny w pierwszej kolejności ustalić jak zagospodarowana była nieruchomość skarżącej w chwili jej przejęcia przez Skarb Państwa, jaki teren został przejęty na cel związany z realizacją parku i jakie działania w przeszłości zostały podjęte w celu urządzenia na tym obszarze terenu zielonego. Organy powinny również precyzyjnie ustalić aktualne położenie terenu dawnej działki nr [...] i wyjaśnić sposób jej zagospodarowania i stan sprzed realizacji parkingu. Nie można bowiem wykluczyć, że nabyta od skarżącej nieruchomość przez 30 lat pozostawała niezagospodarowana i w takim stanie w jakim była w momencie zakupu. Pomocne mogą być w tym przedmiocie wyjaśnienia skarżącej, zeznania właścicieli lub zarządców sąsiednich nieruchomości, czy też autorki pisma na które powoływał się organ I instancji.