II SA/Wa 1417/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (sprawozdawca), Andrzej Kołodziej, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Rady Dzielnicy [...] na rzecz Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w [...] kwotę 300 (słownie: trzysta złotych) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego oraz kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] zwrócił się do Rady Dzielnicy [...] w [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z J. K. – radnym dzielnicy [...]. Jako przyczynę rozwiązania umowy o pracę wskazano brak sumienności, nieterminowe załatwianie spraw należących do jego obowiązków, niską efektywność pracy, potwierdzoną przez zewnętrzny audyt. Dyrektor Zakładu wskazał też, że wielokrotne uwagi przełożonych kierowane do J. K. nie przyniosły rezultatu oraz, że w dniu [...] stycznia 2012 r. nałożono mu karę nagany za naruszenie obowiązków. Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. Rada Dzielnicy [...], na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z § 24 pkt 1 Statutu Dzielnicy [...] odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym J. K. W uzasadnieniu uchwały Rada przytoczyła treść art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wraz z orzecznictwem i wskazała, że radny w dniu [...] lutego 2012 r. złożył wyjaśnienia i wynika z nich, że decyzja o wypowiedzeniu umowy o pracę nie ma związku z wykonywaniem przez radnego mandatu radnego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa – naruszenia interesu prawnego i uprawnienia pracodawcy, wyrażonego w uchwale Rady z dnia [...] marca 2012 r. Zdaniem Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami uzasadnienie uchwały Rady cechuje dowolność, albowiem bezpodstawnie daje wiarę wyłącznie wyjaśnieniom radnego. Nadto wskazano, że nie uwzględniono faktu, iż radny posiada prawo do świadczenia emerytalnego. Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2012 r. Rada Dzielnicy [...] podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w uchwale z dnia [...] marca 2012 r. Uchwała z dnia [...] marca 2012 r. stała się przedmiotem skargi Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] do tutejszego Sądu. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 89 ust. 1a i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie 30-dniowego terminu do zajęcia stanowiska w sprawie i podjęcie uchwały odmawiającej wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Nadto zarzuciła naruszenie art. 107 § 1, art. 8 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP, poprzez podjęcie uchwały w oparciu o nieobiektywne, nierzetelne ustalenie stanu faktycznego, jedynie na podstawie wyjaśnień radnego. Przywołując orzecznictwo strona skarżąca podniosła, że uzasadnienie uchwały Rady nie jest jasne, a przesłanki odmowy nie zostały wyartykułowane. Nie wskazano też motywów odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Skarga zarzucała również, że Rada może odmówić zgody na rozwiązanie stosunku pracy, jeżeli podstawą jego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Podnosiła, że rozwiązanie umowy o pracę z radnym nie ma wpływu na efektywność jego działalności społecznej w Radzie. Nadto, że radny, posiadając prawo do emerytury po rozwiązaniu stosunku pracy, będzie dysponował większym wymiarem wolnego czasu na działalność społeczną. W odpowiedzi na skargę Rada Dzielnicy [...] wniosła o oddalenie skargi. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym stwierdziła, że przepis ten nie ma zastosowania do art. 25 ust. 2 omawianej ustawy, albowiem ten ostatni nie wskazuje terminu, w którym Rada ma wyrazić swoje stanowisko. Nadto Rada wskazała, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków, ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Przywołując orzecznictwo Sądu Najwyższego wskazała, że decyzja Rady w tym zakresie jest uznaniowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem, przy czym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, to rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Trzeba zauważyć, iż analogiczne rozwiązania przewiduje art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm.). Tak więc w okresie pełnienia funkcji radnego gminy, powiatu lub województwa nie jest możliwe wypowiedzenie lub rozwiązanie stosunku pracy bez zgody właściwego organu. Uchwała rady gminy o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub jej odmowie, podjęta na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi realizację ustawowych uprawnień przyznanych gminie, jako organowi szeroko pojętej władzy publicznej. Na podstawie tego przepisu rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Zatem tylko w jednym przypadku, gdy podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, rada gminy nie może wyrazić zgody na rozwiązanie stosunku pracy. W pozostałych przypadkach wyrażenie zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu rady gminy. Podejmując uchwałę w granicach uznania administracyjnego o odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, rada gminy musi mieć na uwadze fakt, że szczególna ochrona trwałości stosunku pracy radnego przyznana została w celu umożliwienia jednoczesnego realizowania przez pracownika obowiązków, wynikających ze stosunku pracy i funkcji publicznych, wynikających z powierzonego mandatu. W sytuacji, w której może dojść do kolizji interesów stron stosunku pracy, ustawodawca chroni pracownika, będącego radnym, przed wypowiedzeniem mu umowy o pracę, uzależniając je od uprzedniej zgody rady gminy. Ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego. Tak więc w każdym przypadku niewyrażenia zgody przez radę gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym powinno być wykazane, że wykonywanie przez pracownika mandatu radnego, choćby w najmniejszym stopniu, determinuje decyzję pracodawcy o wypowiedzeniu umowy o pracę. Poza tym uchwała rady gminy musi zostać poprzedzona ustaleniem, że u podstaw rozwiązania stosunku pracy nie legły inne zdarzenia, obiektywnie uzasadniające konieczność zwolnienia pracownika. Zdaniem Sądu, zasadnie strona skarżąca podniosła, że nieznane są powody, dla których rada gminy odmówiła zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnemu, co uniemożliwia sądową kontrolę legalności zaskarżonej uchwały. Treść tej uchwały nie podaje przyczyn niewyrażenia zgody, a uzasadnienie sprowadza się w istocie do przytoczenia wniosku pracodawcy wraz z uzasadnieniem oraz powołania art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1124/05, podkreślił, że nie można podjąć uchwały w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę. W pełni zgodzić się należy z twierdzeniem strony skarżącej, iż w rozpoznawanej sprawie nie są znane powody, dla których Rada Gminy odmówiła zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnemu zwłaszcza, iż radny ma uprawnienia emerytalne. Wskazać też trzeba, iż w wyroku NSA z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 194/06, NSA stwierdził, że w demokratycznym państwie prawa nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji, każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Sąd podziela również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03, zgodnie z którym "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane". Zgodnie z kolei z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała, pozwala na zweryfikowanie jego prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała, odmawiająca takiej zgody, stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 kodeksu pracy (tak: Dral A. Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992 r., z. 7). Sąd w pełni przychyla się do powyższego stanowiska, nie podzielając jednocześnie poglądu Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 17 września 2007 r. oraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt III PK 36/07. Niezależnie od tego zgodzić należy się ze stroną skarżącą, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 89 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przekroczenie terminu 30 dni na zajęcie stanowiska w sprawie. Pismo do Urzędu Dzielnicy [...], w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z J. K., wpłynęło w dniu [...] lutego 2012 r., zaś stosowną uchwałę Rada Dzielnicy [...] podjęła w dniu [...] maja 2012 r., a zatem po upływie 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 89 ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1970/11, stwierdził, że termin z przepisu art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter prekluzyjnego terminu z prawa materialnego, a jego wpływ wywiera skutek, o jakim stanowi art. 89 ust. 2 ustawy. A zatem termin z art. 89 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest terminem instrukcyjnym, a jego upływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu współdziałającego. Zaprezentowany pogląd NSA koresponduje z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 2 lipca 2009 r., sygn. akt I PK 25/09, Lex nr 523554, w którym w tezie drugiej stwierdził, iż niepodjęcie przez radę miasta uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odwołanie radnego ze stanowiska w terminie 30 dni od doręczenia przewodniczącemu rady pisma marszałka województwa w tym przedmiocie jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu tegoż wyroku SN podkreślił, że brak stanowiska rady gminy w ustawowym terminie (art. 89 ustawy o samorządzie gminnym) oznacza wyrażenie zgody - zatem rozwiązanie stosunku pracy w tym zakresie nie było niezgodne z prawem. Takie stanowisko Sąd Najwyższy wyraził wcześniej w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt II PK 135/05, OSNP 2007 nr 7-8, poz. 100 z aprobującą glosą A. Rzeteckiej-Gil; zob. również jej glosa do wyroku z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt I PK 152/07, M. P. Pr. 2008/5/255). W wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r. stwierdzono, że niepodjęcie przez radę miasta uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odwołanie radnego ze stanowiska w terminie 30 dni od doręczenia przewodniczącemu rady pisma marszałka województwa w tym przedmiocie jest równoznaczne z wyrażeniem zgody na rozwiązanie stosunku pracy w rozumieniu art. 25 ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wymaga jedynie powtórzenia za uzasadnieniem wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., że nie narusza to ani zasady samodzielności i samorządności gminy, ani też nie osłabia ochrony prawnej radnego, pozostającego w stosunku pracy. Natomiast przyczyni się do racjonalizacji procedury wyrażania zgody przez radę gminy i usunięcia stanu niepewności prawnej, który mógłby istnieć dowolnie długo, gdyby nie związanie rady terminem, co niewątpliwie leży w interesie zarówno pracownika, jego pracodawcy, jak i zainteresowanych organów samorządu terytorialnego. Zaprezentowany powyżej pogląd SN w pełni należy podzielić i uznać za własny, zwłaszcza w ocenie, iż powyższa wykładnia przyczyni się do racjonalizacji procedury wyrażania zgody przez radę gminy i usunięcia stanu niepewności prawnej, który mógłby istnieć dowolnie długo, gdyby nie związanie rady terminem. Należy dodać, iż w rozpoznawanej sprawie odmienna wykładnia powodowałaby niczym nieuzasadnioną nadmierną ochronę stosunku pracy radnego J. K., który posiada już uprawnienia emerytalne i który, jak wykazuje pracodawca, nie wywiązuje się z podstawowych obowiązków pracowniczych. Dlatego też zaskarżoną uchwałę należało wyeliminować z obrotu prawnego w oparciu o art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.