II SA/Gl 750/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości "A" Spółka Akcyjna w upadłości likwidacyjnej w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Sprawa zawisła przed WSA w Gliwicach w wyniku skargi wniesionej na decyzję SKO w C. z dnia [...] r., nr [...]. Zaskarżoną decyzją, wydaną na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony przez [A] S.A. z siedzibą w T., SKO w C. utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r., nr [...]. Utrzymaną w mocy decyzją Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...], którą organ ten działając w oparciu o przepisy art. 40 ust. 1, ust.2 pkt 1, ust. 3, ust. 4 ust. 11 i ust. 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115ze zm. – dalej zwanej u.d.p.) oraz uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, zezwolił [A] S.A. W T. na zajęcie w okresie od 1 kwietnia 2008 r do 11 kwietnia 2008 r. pasa drogowego ul. [...] w Z. stanowiącej drogę gminną i ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 4 950 zł. Przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta Z. została wydana na wniosek [A] S.A. będącej wykonawcą robót związanych z budową kanalizacji sanitarnej stanowiącej inwestycję Gminy Z.. Budowa ta była realizowana w oparciu o decyzję Starosty Z. nr [...] z dnia [...] r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Prezydentowi Miasta Z. pozwolenia na budowę kanalizacji sanitarnej dla rejonu [...] w Z.. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. zostało wszczęte przez SKO w C. na wniosek [A] S.A. We wniosku tym pełnomocnik Spółki radca prawny S. W. wskazał, że decyzja ta jest dotknięta wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż skierowano ją do podmiotu, który nie był stroną postępowania. Uzasadniając to stanowisko Spółka wskazała przepis art. 39 ust. 3a u.d.p., zgodnie z którym w decyzji o udzieleniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zawarte jest pouczenie inwestora o obowiązku uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, dotyczącego prowadzenia robót w pasie drogowym lub na umieszczenie w nim obiektu lub urządzenia. Zdaniem Spółki z przepisu tego jednoznacznie wynika, że to inwestor jest pod względem prawnym obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a tym samym jest on adresatem decyzji o udzielenie takiego zezwolenia. Według Spółki wykonawca robót nie może uzyskać zezwolenia na zajęcie pasa drogowego także w sytuacji, gdy inwestor w drodze umowy cywilnoprawnej przeniósł na niego obowiązek uzyskania zezwolenia i poniesienia związanych z tym opłat oraz ewentualnych kar. W przypadku gdy wniosek o zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego lub wniosek o umieszczenie w pasie drogowym obiektu lub urządzenia pochodzi od wykonawcy, zarządca drogi jest obowiązany wydać decyzje o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Rozpatrując złożony wniosek Kolegium zanalizowało przepis art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, że odnosi się on do sytuacji, gdy osoba do której skierowano decyzję istnieje, choć nie powinna być stroną postępowania administracyjnego, bowiem nie może się wykazać tym przymiotem w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przez skierowanie decyzji należy zaś rozumieć rozstrzygniecie o prawach i obowiązkach jej adresata, czyli o ukształtowaniu decyzja w sposób wiążący jego sytuacji prawnej. Analiza orzecznictwa sądowego prowadzi do wniosku, że wspomniana przesłanka obejmuje rozmaite sytuacje, w tym również takie, gdzie podmiot, do którego skierowano decyzję nie miał przymiotu strony ze względu na brak interesu prawnego, bądź brak zdolności prawnoadministracyjnej. Odnosząc się do stanowiska pełnomocnika Spółki Kolegium wskazało, że wywiedzione ono zostało z treści art. 39 ust. 3 a u.d.p., który nie daje podstaw do stwierdzenia, że tylko inwestor dysponuje interesem prawnym do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Powołany przepis wskazuje bowiem, że jedynie inwestor może ubiegać się o zezwolenie na ulokowanie danego urządzenia w pasie drogowym. Oczywiste jest zatem, że skoro jedynie inwestor może ubiegać się o wydanie takiej decyzji to tylko do niego kierowane są pouczenia o obowiązku uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem SKO powołany art. 39 ust. 3a u.d.p. ma także charakter informacyjny, stąd nie można z jego treści wywodzić stanowiska o braku legitymacji procesowej do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez inny podmiot. Gdyby zaś wolą ustawodawcy było udzielenie takiego uprawnienia tylko inwestorom, to zostałoby to wyartykułowane w sposób jednoznaczny. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. nie wprowadza jednak żadnych ograniczeń podmiotowych. Takich ograniczeń w ubieganiu się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie można także wywieść z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ( Dz. U. Nr 140, poz. 1481). Kolegium dodało, że w omawianej kwestii nie zostało również wypracowane jednoznaczne stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych. Przeważa jednak pogląd, że stroną postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o jakim jest mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1-4 u.d.p. może być również wykonawca robót budowlanych, któremu inwestor zlecił ich wykonanie, skoro ma on faktycznie zajmować pas drogowy i występuje o takie zezwolenie ( tak: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Ol 146/09). Interes prawny wykonawcy robót polega na tym, że to właśnie ten podmiot faktycznie zajmuje pas drogowy, a odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że skoro tylko inwestor władny jest do uzyskania zezwolenie na zajęcie pasa drogowego to również tylko on jest adresatem decyzji nakładającej karę administracyjną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu, czy za zajęcie większej powierzchni i niż określono to w zezwoleniu zarządcy drogi. Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się odpowiedzialność podmiotu faktycznie zajmującego pas drogowy. Tym samym należy stwierdzić, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego może uzyskać zarówno inwestor, jak i wykonawca prac. SKO podniosło wreszcie, że nie można stwierdzić nieważności wskazanej przez [A] S.A. decyzji także z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie dotyczące interpretacji art. 40 ust. 1 u.d.p. Także zatem w związku z rozbieżnościami poglądów dotyczących tego czy wykonawca prac powierzonych przez inwestora może być adresatem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego nie można stwierdzić nieważności decyzji określonej we wniosku Spółki. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 19 marca 2012 r. [A] S.A. zarzuciła naruszenie decyzją Kolegium art. 28 § 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 3a i art. 40 ust. 1 u.d.p. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Spółka wskazała na błędne przyjęcie przez SKO, że posiadała ona status strony w postępowaniu o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem wnioskującej o ponowne rozpatrzenie sprawy SKO utożsamiło interes prawny z interesem faktycznym. Tymczasem stwierdzenie istnienia interesu prawnego wskazanego w art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze naterialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawną, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Nie ulega wątpliwości, że wykonawca robót posiada interes faktyczny wynikający ze stosunku cywilnoprawnego mającego swoje źródło w umowie o roboty budowlane, ów interes faktyczny nie może jednak prowadzić do modyfikacji czy przenoszenia obowiązków publicznoprawnych inwestora na wykonawcę robót. Idąc takim tokiem rozumowania należałoby bowiem przypisać wykonawcy także interes prawny w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W branży budowlanej nie należą tymczasem do rzadkości umowy, w których inwestor przerzuca na wykonawcę ciężar wykonania dokumentacji projektowej i uzyskanie pozwolenia na budowę. Realizując ten ostatnio wskazany obowiązek umowny wykonawca działa jednak w charakterze pełnomocnika inwestora. Tym samym idąc tokiem rozumowania Kolegium, należałoby przyjąć, że w przypadku obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonawca robót także posiadałby status strony. Błędne jest także stwierdzenie SKO, że ustawa o drogach publicznych nie precyzuje kto jest stroną postępowania o pozwolenie na zajęcie pasa drogowego. Ustawa ta bowiem w treści art. 39 ust. 3a posługuje się określeniem inwestor. Przepis ten koresponduje z wymogami prawa budowlanego, które nakładają na inwestora obowiązki uzyskania wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień i opinii innych organów. W przypadku obiektów liniowych takich jak sieć kanalizacyjna czy wodociągowa, która z natury rzeczy jest umieszczana w pasie drogowym , wymaga to uzyskania także decyzji lokalizacyjnej, o jakiej jest mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Na etapie zaś realizacji inwestycji i po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor ma obowiązek uzyskania kolejnego zezwolenia, tym razem na samo już prowadzenie robót w pasie drogowym. Obowiązek ten ustawa adresuje do inwestora, bowiem decyzja z art. 40 ust. 1 u.d.p. jest ściśle powiązana z decyzją lokalizacyjną. Wobec tego zdaniem Spółki nie można zgodzić się ze stanowiskiem Kolegium, że przepis art. 39 ust. 3a u.d.p. nie może być podstawą do stwierdzenia, że wyłącznie inwestor ma interes prawny do ubiegania się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. W doktrynie prawa trudno także szukać norm "o charakterze informacyjnym". Należałoby także ustalić, jaki cel miałby ustawodawca, aby rozróżnić adresata norm informacyjnych od adresata norm kształtujących stosunek prawny. Zdaniem Spółki błędne jest także stanowisko SKO, wedle którego przepis art. 40 ust. 1 u.d.p. stanowi bezpośrednią podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie wprowadza ograniczeń podmiotowych. Decyzja lokalizacyjna wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i decyzja o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego są bowiem podmiotowo i rzeczowo powiązane ze sobą. Rozróżnienie sprowadza się jedynie zaś do tego, że wydawane są one na różnych etapach procesu inwestycyjnego. Na poparcie swojego stanowiska Spółka przytoczyła obszerne fragmenty wyroku WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2008 r. ( sygn. akt II SA/Gl 28/08 ) wydanego w przedmiocie lokalizacji kanalizacji sanitarnej w pasie drogowym. W wyroku tym zamieszczony został obszerny wywód dotyczący powiązania poszczególnych etapów postępowania w sprawie lokalizacji urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchem drogowym z postępowaniem w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniej użyteczności. Zdaniem [A] S.A. uznanie, że adresatem decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego może być wykonawca robót budowlanych prowadzi do wypaczenia celu regulacji dokonanych przez ustawodawcę. Powodowałoby to również nadużycia i nagminne przypadki obchodzenia przepisów prawa ze względu na sankcje przewidziane przez ustawodawcę z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Nie ulega wątpliwości, że przewidziana w art. 40 ust. 12 u.d.p. sankcja przewidziana w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia jest adresowana do strony, która winna uzyskać przedmiotowe zezwolenie, a zatem do podmiotu, który będzie miał interes prawny w zajęciu pasa drogowego. Adresatem takiej decyzji nie będzie zatem podmiot, który w sensie faktycznym zajmował pas drogowy czy prowadził w jego obrębie roboty drogowe na zlecenie inwestora lecz sam inwestor. Bowiem to inwestor wskutek umieszczenia w pasie drogowym urządzeń stanowiących przedmiot jego prawa własności będzie czerpał z tego tytułu korzyści, a zatem te jego działania są relewantnymi prawnie, co przesądza o jego statusie strony postępowania o zajęcie pasa drogowego. Ustawodawca bowiem adresuje do inwestora obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zarówno w celu umieszczenia w nim urządzenia, jak również w celu samego prowadzenia robót. Fizyczne zaś zajmowanie pasa drogowego przez wykonawców robót budowlanych nie prowadzi do zajęcia pasa progowego w rozumieniu u.d.p. Ustawa ta wprawdzie nie definiuje pojęcia zajęcia pasa drogowego, ale przyjmując wykładnię celowościową, jak również systemową jej przepisów trudno przyjąć inne rozumienie niż to, że celem ustawodawcy było uzyskanie dochodów publicznoprawnych w postaci opłat za korzystanie z przedmiotu własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego od podmiotów, które mają realny i wymierny interes w zajęciu pasa drogowego. Zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy nie było natomiast ustanowienie opłat za zajęcie pasa drogowego, do których uiszczenia byłby zobowiązany każdy podmiot fizycznie zajmujący pas drogowy. W tym miejscu Spółka zacytowała tezę zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r. ( sygn. akt II GSK 560/08), zgodnie z którą stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy, zatem on także w przypadku umieszczenia jej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Nie będzie to zatem wykonawca urządzenia reklamowego, ani podmiot zlecający reklamę lecz właściciel obiektu umieszczonego w pasie drogowym. Analogicznie – zdaniem Spółki - należy przeprowadzić rozumowanie w przypadku urządzeń infrastruktury związanej z kanalizacją czy innymi mediami. Wyobrazić sobie można sytuację, że inwestor zleca wykonawcy w drodze cywilnoprawnej wykonanie robót budowlanych bez posiadania uprzedniej decyzji lokalizacyjnej, uzyskanej w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p., ani uzyskanej w trybie art. 40 ust. 1 ustawy decyzji na prowadzenie tych robót w pasie drogowym. Przyjmując logikę rozumowania SKO wykonawca w takiej sytuacji poniósłby sankcje nie tylko za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, ale także za umieszczenie bez zezwolenia urządzenia w pasie drogowym. Sytuacja taka prowadziłaby do permanentnych nadużyć na ogromną skalę poprzez podstawianie przez inwestora niewypłacalnych wykonawców, w stosunku do których zarządca drogi prowadziłby bezskuteczną egzekucję należności, natomiast inwestor czerpałby korzyści z faktu umieszczenia takiego urządzenia w pasie drogowym. Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem, że wolą racjonalnego ustawodawcy było skierowanie sankcji za naruszenie obowiązków publicznoprawnych do osób, dla których zajęcie pasa drogowego było li tylko stanem faktycznym w dodatku zależnym od inwestora. W ocenie [A] S.A. Kolegium nie wzięło pod rozwagę całokształtu obowiązujących przepisów prawa mających związek z przedmiotem rozstrzygnięcia, a zwłaszcza przepisów kodeksu cywilnego regulujących zawieranie umów o roboty budowlane. Zgodnie z art. 647 i następnymi k.c. wykonawca wykonuje roboty budowlane osobiście, bądź za pośrednictwem podwykonawców. Tym samym gdyby przyjąć, że obowiązkiem uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest obciążony podmiot faktycznie zajmujący pas drogowy wówczas obowiązkiem uzyskania przedmiotowego zezwolenia obciążeni byliby nie tylko poszczególni podwykonawcy, ale także osoby fizyczne pracujące na tej budowie i zajmujące pas drogowy swoimi narzędziami. Decyzją z dnia [...] r. SKO w C. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...]r. nr [...]. W podstawie prawnej tego orzeczenia powołało się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 4 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium w pełni podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. W szczególności nie zgodziło się z poglądem pełnomocnika Spółki, że art. 39 ust. 3a u.d.p. uzasadnia tezę, że interes prawny w uzyskaniu zezwolenia na prowadzenie robót w pasie drogowym przysługuje wyłącznie inwestorowi. Przepis ten bowiem określa elementy innej decyzji, w tym pouczenie m.in. o obowiązku uzyskania decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Następnie SKO wskazało, że w art. 40 ust. 2 u.d.p. jest mowa o zezwoleniach na zajęcie pasa drogowego w czterech różnych sytuacjach, przy czym każde z tych zezwoleń stanowi samodzielny przedmiot sprawy administracyjnej, rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej przez zarządcę drogi. W pewnych tylko sytuacjach zezwolenie to wymaga także wcześniejszego uzyskania pozwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury niezwiązanych w potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Potwierdza to zresztą obszernie cytowany wyrok WSA w Gliwicach z dnia 31 marca 2008 r. ( II SA/Gl 28/08). Nie można zatem twierdzić, że skoro ustawodawca w art. 39 ust. 2a u.d.p. mówi o inwestorze, to również adresatem zezwolenia, o którym mowa w art. 40 ust. 1 tej ustawy może być tylko inwestor. O ile bowiem interes prawny w uzyskaniu decyzji zezwalającej na umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej ma jedynie inwestor i jest to rozwiązanie analogiczne jak w przypadku pozwolenia na budowę, o tyle nie można, zdaniem Kolegium, wyłączyć interesu prawnego wykonawcy robót prowadzonych w pasie drogowym w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Taki pogląd przeważa także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Także z uwagi na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych różne interpretacje art. 40 ust. 1 u.d.p. nie można stwierdzić nieważności decyzji wskazanej we wniosku [A] S.A. Kolegium podkreśliło wreszcie, że wyeliminowanie przedmiotowej decyzji z obrotu prawnego oznaczałoby, że Spółka zajmowała pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, a w konsekwencji prowadziłoby do powstania po stronie zarządcy drogi obowiązku wszczęcia postępowania w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Tym samym niezależnie od argumentów przemawiających za odmową stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji podkreślić należy, że pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku wiązałoby się z poważnym następstwem finansowym dla [A] S.A. W podsumowaniu rozważań Kolegium podkreśliło, że rozpatrując przedmiotową sprawę nie dopatrzyło się zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., której wystąpienie prowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...]. Ponadto przeprowadzone postępowanie nie ujawniło istnienia innych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W skardze na tę decyzję [A] S.A. w T. domagała się uchylenia obydwu decyzji Kolegium oraz stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając te żądania Spółka ponowiła zarzuty i argumentację zawartą w jej wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżąca dodatkowo powołała się też na pogląd zawarty w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 97/12, dotyczący podmiotu uprawnionego do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a także adresata decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej w przypadkach zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia bądź z przekroczeniem jego warunków. Zdaniem skarżącej, w związku z tym wyrokiem błędny jest pogląd Kolegium odnoszący się do konsekwencji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Po wniesieniu skargi Sąd Rejonowy w T. ogłosił upadłość [A] S.A. z siedzibą w T. z możliwością zawarcia układu, a następnie postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2012 r., sygn. akt V GUu 1/12 zmienił sposób prowadzenia postępowania na upadłość likwidacyjną oraz powołał syndyka masy upadłości w osobie J. O.. Syndyk Masy Upadłości podtrzymała wniesioną skargę oraz udzieliła pełnomocnictwa do reprezentowania [A] S.A w upadłości likwidacyjnej radcy prawnemu K. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie jej zgodności z prawem, jak nakazuje dyspozycja art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd doszedł bowiem do przekonania, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej zwanej p.p.s.a.), wyrokował w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Zdaniem Sądu skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem wbrew zawartych w niej twierdzeniom Kolegium prawidłowo nie dopatrzyło się przesłanek nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i określenia opłaty z tego tytułu, a w konsekwencji uznało, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 4 kpa – w postaci jej skierowania do osoby nie legitymującej się przedmiotem strony. Rozważania prawne rozpocząć należy od krótkiej charakterystyki instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, z którą mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Instytucja ta uregulowana została przepisami art. 156 – 159 k.p.a. i ma ona na celu usuwanie z obrotu prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień od których przysługiwało zażalenie w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Podkreślenia też wymaga, że stanowi ono jeden z wyjątków od wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej. Z tych też względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie jednej z ustawowych przyczyn nieważności. Organem właściwym do stwierdzenia nieważności jest zaś organ wyższego stopnia, poza przypadkami, gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Mając na względzie powołane regulacje w pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie na to, że wydanie decyzji, której stwierdzenia nieważności domagała się [A] S.A. w T., nastąpiło na wniosek tej Spółki. Z treści tego wniosku wynikało, że firma ta jest wykonawcą robót budowlanych, których inwestorem jest Miasto Z., aczkolwiek w decyzji o pozwoleniu na budowę jako inwestora wadliwie wskazano organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – Prezydenta tego miasta. Nie może ulegać też wątpliwości, że [A] S.A wnioskowała o udzielenie zezwolenia na jej rzecz, a nie na rzecz inwestora. Dodać należy, że Spółka nie działała jako pełnomocnik inwestora, którym zresztą nie mogła być jako osoba prawna, co wynika z art. 33 § 1 kpa. Spółka nie wykazała wreszcie aby kto inny ubiegał się o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Z. Odnosząc się do argumentów strony skarżącej podzielić trzeba stanowisko SKO w C., że ustawa o drogach publicznych, nie zawiera definicji strony w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W szczególności zaś, stanowiący materialnoprawną podstawę wydania tej decyzji przepis art. 40 tej ustawy nie posługuje się pojęciem "inwestor". Tym samym w sprawie zastosowanie znalazł ogólny przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Po wprowadzeniu z dniem 4 października 2005 r. do art. 39 u.d.p. ustępu 3a, w którym ustawodawca posłużył się terminem "inwestor", w orzecznictwie zdaje się przeważać pogląd, że intencją ustawodawcy było przyjęcie, że podmiot ten jest nie tylko stroną postępowania w sprawach udzielania zezwoleń, o jakich mowa w art. 39 ust. 3 u.p.d., ale także, że winien on być traktowany generalnie jako strona w sprawach związanych z zajęciem pasa drogowego. W ocenie składu orzekającego kwestia ta mogła być brana pod rozwagę jedynie na etapie postępowania zwyczajnego, a w szczególności w toku rozpatrywania odwołania od decyzji organu I instancji. Dostrzec wreszcie należy, że w związku z prowadzonymi robotami w pasie drogowym drogi gminnej decyzja zezwalająca [A] S.A. na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Z. nie została poprzedzona opartą na przepisie art. 39 ust. 3 u.p.d. decyzją zarządcy drogi zezwalająca na zlokalizowanie w pasie drogowym tej ulicy obiektów kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy m. in. prowadzenia robót w pasie drogowym. W myśl § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego – wydanego na podstawie art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych – wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przed planowanym zajęciem składa zajmujący pas drogowy. Przepisy powołanego rozporządzenia regulują też wymogi wniosku wskazując, że powinien on m. in. zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego (§ 1 ust. 2 pkt 1). Dodać należy, że oznaczenie podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego powinno też zostać określone w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego (§ 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ustawy o drogach publicznych jak i przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy pozwalają więc na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się (na zasadzie przewidzianej art. 61 § 1 i § 3 kpa) na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie, kim może być zajmujący pas drogowy. Wobec tego, że ustawa i przepisy wykonawcze, nie określają kategorii osób uprawnionych do złożenia wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to decyzja wydana na rzecz podmiotu, który złożył wniosek w tym zakresie i skierowana do niego, nie może być zakwalifikowana, jako skierowana do osoby nie będącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni przychyla się w tym zakresie do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zaprezentowanego w powołanym przez Kolegium wyroku z dnia 21 września 2011 r. (II SA/Sz 555/11). Powołana przez stronę skarżącą argumentacja wskazująca na brak interesu prawnego w uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w przekonaniu składu orzekającego nie mogła zostać skutecznie podniesiona w postępowaniu nadzwyczajnym. Wyeliminowanie w tym trybie decyzji w oparciu o przesłankę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest bowiem możliwe wobec istniejących rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 40 ust. 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Ustawodawca, co prawda rozróżnia przesłankę nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa od przesłanki nieważności polegającej na skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną, to jednak pamiętać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter nadzwyczajny i stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. Taki też wniosek należy wyprowadzić z analizy przywołanych przez skarżącego wyroków tut. Sądu, a zwłaszcza wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/GL 97/12. W wyroku tym WSA w Gliwicach wyraził pogląd, że to inwestor, a nie wykonawca robót prowadzonych w pasie drogowym jest podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia. Jednocześnie Sąd ten wskazał, że wykonawca robót nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o wymierzenie kary pieniężnej i z tej racji nie powinien być adresatem decyzji z art. 40 ust. 12 ustawy. Znamienne jest jednak, że stwierdzając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez skierowanie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej do podmiotu nie legitymującego się przymiotem strony, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskutek uwzględnienia skargi [A] S.A. nie stwierdził nieważności tej decyzji, a jedynie orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że Sąd ten nie dopatrzył się istnienia w tej sprawie przesłanki nieważności decyzji, aczkolwiek zauważyć przyjdzie, że taki zarzut podniosła skarżąca Spółka, wskazując w skardze na wadę z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Podzielając pogląd wyrażony w powyższym wyroku co do tego kto winien być adresatem decyzji zezwalającej na zajęcia pasa drogowego, jak i na kogo winna zostać nałożona kara pieniężnej z tytułu zajęcia takiego pasa bez zezwolenia skład orzekający w niniejszej sprawie, stanął jednakowoż na stanowisku, że tego rodzaju naruszenie art. 28 k.p.a. nie stanowi przesłanki nieważności w postaci skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną. Sąd podzielił zatem stanowisko organu, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona także innymi kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 k.p.a. Dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają zaś w związku z tym znaczenia wywody Kolegium co do skutków ewentualnego wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W tej ostatniej kwestii należy jednak zauważyć, co już wyżej podniesiono, że kwestionowana decyzja została wydana przez Prezydenta Miasta Z., który to organ został decyzji o pozwoleniu na budowę wskazany jako inwestor, a co więcej, udzielone zezwolenie dotyczy zajęcia pasa drogowego drogi gminnej, której organ ten jest zarządcą. Ustawa nie zawiera jednak żadnych szczególnych regulacji odnoszących się do opisanego stanu rzeczy. Okoliczności te budzą zaś wątpliwość, czy w takiej sytuacji w ogóle wymagane było wydanie decyzji w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wątpliwości te wydają się zasadne tym bardziej, jeżeli weźmie się pod uwagę, że Prezydent Miasta Z. nie poprzedził wydanej decyzji orzeczeniem opartym na przepisie art. 39 ust. 3 u.d.p., na co także zwrócono już wyżej uwagę. Tym samym mając na względzie brak jednoznacznej regulacji ustawowej w tym zakresie nie sposób co zatem idzie dopatrzyć się także wady prawnej decyzji Prezydenta Miasta Z. w postaci rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W konsekwencji, biorą pod uwagę stan prawny oraz rozbieżności w orzecznictwie dotyczące wydawania spornej decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, skład orzekający podzielił pogląd organu co do braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r., nr [...]. Skoro zaś w postępowaniu administracyjnym Kolegium nie naruszyło także innych reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania to skargę, jako nieuzasadnioną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ).