II SA/Lu 880/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oddala skargę. Pismem z dnia 7 maja 2012r. S. F. domagał się od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprawdzenia odwodnienia budynku mieszkalnego, wykonanego na działce nr 117, położonej w miejscowości M. 11, który to stan narusza jego własność. Decyzją z dnia 11 czerwca 2012r. organ odmówił nałożenia na właściciela tej działki, H. I., określonych czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu części terenu oraz wykonaniu opaski odwadniającej budynek mieszkalny do stanu zgodnego z prawem budowlanym. W uzasadnieniu potwierdzono wykonanie na wspomnianej działce nie tylko opaski wokół budynku, ale także dodatkowego utwardzenia od strony drogi asfaltowej i od strony podwórka. Roboty te zostały wykonane w dniach 4 – 5 maja 2012r. z kostki brukowej betonowej kolorowej o grubości 4 i 6 cm z obrzeżami z krawężników na warstwie odsączającej z piasku. Opaska ma szerokość 58 cm, z tym, że przy ścianie wschodniej od strony działki 116 ma szerokość 37 cm. Utwardzenie od strony drogi ma wymiary 1,12 x 3,3m, natomiast od strony podwórka 5,2 x 2,02m i 0,67x 2,3m. Organ ustalił, że inwestor nie dokonał zgłoszenia wspomnianych robót budowlanych, jednak ich jakość jest bardzo dobra, nie stwarza zagrożenia, nie stwierdzono także naruszenia warunków technicznych. W tej sytuacji uznano, że wydanie decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia już wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem jest nieuzasadnione. Ponieważ strony podnosiły argument dotyczący spornej granicy pomiędzy działkami 117 i 116 organ wyjaśnił, że spory o jej naruszenie nie należą do jego kompetencji, a praw z tego tytułu można dochodzić na drodze powództwa cywilnego. Powyższe stanowisko podtrzymał także Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia 8 sierpnia 2012r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. F. zarzucił decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie art. 49b ust.1 w związku z art. 30 ust.1 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo wykonania robót budowlanych bez wymaganego zgłoszenia; art. 49b ust.2-7, pomimo braku sprawdzenia zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy taki obowiązek wynika wprost z art. 49b ust.2 wspomnianej ustawy, co uzasadnia wniosek o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym oraz naruszenie art. 51 ust.1 pkt.2 w związku z ust.7 prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie, gdyż w sprawie nie zachodzi przypadek inny, niż określony w art. 48 albo 49b, a jedynie przypadek wskazany w art. 49b prawa budowlanego. Skarżący wskazał ponadto na naruszenie art. 6,7 i 8 kpa w związku z art. 75 i 77 kpa przez brak sprawdzenia zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdy taki obowiązek wynika wprost z art. 49 b ust.2 prawa budowlanego. Skarżący podniósł, że o wadliwości procedury zastosowanej w sprawie świadczy przede wszystkim fakt samowolnej oceny przez organ wykonanych robót budowlanych jedynie w zakresie ich zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi, gdy tymczasem w wyniku wykonania odwodnienia woda z działki 117 spływa na działkę stanowiąca jego własność. W ocenie skarżącego opaska odwadniająca budynek stanowi część obiektu budowlanego ( instalację ) i jest elementem integralnie związanym z budynkiem. Jest zatem częścią budynku w rozumieniu art. 3 pkt.1 lit. a ) ustawy prawo budowlane i w stosunku do niej powinien mieć zastosowanie art. 49b. Według skarżącego działania organów prowadzą do wniosku, że z ochrony prawa korzysta podmiot, który to prawo narusza. Dodatkowo w piśmie z dnia 17 grudnia 2012r. skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu w postaci trzech kserokopii map obejmujących działki 116 i 117 z dat 20 stycznia 2012r, 19 listopada 2012r. i 21 listopada 2012r. wraz z aktami postępowania rozgraniczeniowego i jego pismem z dnia 28 listopada 2012r. do Starosty oraz dowodu w postaci decyzji Wójta Gminy z dnia [...] na okoliczność przebiegu granicy pomiędzy działkami 116 i 117 i wykonania robót budowlanych z przekroczeniem granicy jego działki. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powielając dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przyjęte przez skarżącego założenie, według którego organy błędnie zastosowały tryb postępowania określony w art. 51 ust.1 pkt. 2 ustawy dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zmianami ) jest chybiony. Bez wątpienia w świetle art. 29 ust.2 pkt. 5 i art. 30 ust.1 pkt. 2 tej ustawy roboty budowlane polegające na utwardzeniu działki budowlanej, a więc także na wykonaniu opaski przeciwwodnej wokół budynku mieszkalnego, wymagały dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Wbrew jednak zapatrywaniu skarżącego konsekwencja zaniechania zgłoszenia nie mogła urealniać się w treści art. 49b ustawy. Przepis ten jasno bowiem wskazuje, że znajduje on zastosowanie jedynie do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Wspomniany już art. 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy umieszcza wykonanie utwardzenia terenu wśród robót budowlanych, a nie budowy, do której odnosi się jego ust. 1. W tej sytuacji uzasadnione było przeprowadzenie postępowania naprawczego określonego w art. 51 ustawy, jako ściśle związanego z przesłankami określonymi w jej art. 50, a więc w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust.1. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 1997r. ( OPS 3/97 ONSA 1998/1/3 ) wyjaśniono, że w świetle wspomnianego przepisu samowolą budowlaną jest prowadzenie bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia takich robót budowlanych, które nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust.6, a ponadto tryb ten ma zastosowanie w razie prowadzenia robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia bądź zagrodzenie dla środowiska lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Następstwem błędnej wykładni przyjętej przez skarżącego jest równie błędne odwołanie się do konieczności badania zgodności robót budowlanych wykonanych bez zgłoszenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub, w razie jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jako analogii do obowiązku wynikającego z art. 49b ust. 2 ustawy. Sens rozwiązania przyjętego w tym przepisie jest jasny, jeśli zauważyć, że poza budową za roboty budowlane ustawa uznaje przebudowę, montaż, remont lub rozbiórkę obiektu budowlanego, a więc prace prowadzone już w istniejącym obiekcie budowlanym, bez zmiany jego istotnych parametrów, oczywiście poza rozbiórką. Inaczej jednak należy ocenić roboty budowlane polegające na budowie, a więc rozumiane jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. W efekcie ich wykonania powstaje bowiem w istocie nowy lub zupełnie inny obiekt budowlany, niż pierwotnie istniejący, co może pozostawać w konflikcie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego też powodu próżno w treści art. 51 poszukiwać rozwiązania przyjętego zarówno w art. 49b ust. 2 jak i w art. 48 ust. 2 pkt.1 wspomnianej ustawy. Na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie może nasuwać wątpliwości odwołanie się w decyzji do treści art. 51 ust.1 pkt.2 ustawy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przepis ten powinien zostać rozważony przez organy nadzoru budowlanego zawsze przed zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 1, a więc dotyczącym sytuacji, gdy robót budowlanych nie można zalegalizować. Tylko bowiem w takim przypadku organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Natomiast w przypadku, gdy okaże się, iż możliwe jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, to wówczas organ zobowiązany jest właśnie nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót określając termin ich wykonania, o czym stanowi art. 51 ust. 1 pkt 2. Oczywistym jest, że nałożenie na inwestora określonych obowiązków musi być poparte ustaleniem pozwalającym na wniosek o wykonaniu robót w sposób sprzeczny z przepisami techniczno- budowlanymi. Natomiast wówczas, gdy ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że roboty takiego dostosowania nie wymagają, gdyż odpowiadają prawu, organ kończy postępowanie w sprawie samowoli budowlanej decyzją odmawiającą nałożenia obowiązków określonych w art. 51 Prawa budowlanego. Sąd w składzie rozpatrującym sprawę podziela w tej materii pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 15 czerwca 2010r. ( II OSK 1012/09 ) 15 listopada 2006r. ( II OSK 1344/05 ) i 7 czerwca 2011r. ( II OSK 486/10 wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Zgodzić należy się także z oceną wyrażoną w powołanym wyroku z dnia 7 czerwca 2011r., że w szczególnych okolicznościach, wynikających z charakteru wykonanych robót budowlanych, w szczególności ich nieskomplikowania, organ nadzoru budowlanego może poprzestać na ocenie jakości wykonanych robót budowlanych bez konieczności domagania się uzupełnienia dokumentacji, która byłaby potrzebna w razie ubiegania się o pozwolenie na budowę lub zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych i stwierdziwszy, że stan techniczny tych robót jest odpowiedni odstąpić od nakładania wykonania innych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym kontekście, jeśli chodzi o utwardzenie terenu i ułożenie opaski odwadniającej wokół budynku, wiedza pracowników nadzoru budowlanego z pewnością jest wystarczająca do sformułowania oceny dotyczącej jakości ich wykonania oraz zgodności z prawem. Zresztą także skarga nie zawiera rzetelnej argumentacji pozwalającej na akceptację odmiennego stanowiska. Za taką nie może być uznana zwłaszcza argumentacja skarżących zmierzająca do wykazania, że wykonane odwodnienie powoduje spływanie wody na ich działkę. Na jej poparcie nie tylko nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów, ale teza ta nie znalazła odzwierciedlenia w wynikach dokonanych przez organy oględzin nieruchomości i wyrażonej na jej tle oceny prawidłowości wykonanych robót. Powodem dla którego w mniemaniu skarżących należałoby uznać wadliwość zaskarżonej decyzji nie może być także naruszenie w toku prowadzonych robót budowlanych ich prawa własności działki nr 116. Po pierwsze z oświadczeń skarżących składanych w toku postępowania wynika jedynie, że sporna jest granica pomiędzy działkami, co przecież nie pozwala na jednoznaczną ocenę, że rzeczywiście budynek inwestora, tak jak uważają, znajduje się na ich nieruchomości. Po drugie wątpliwe jest w ogóle opieranie argumentacji na warunku wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażano pogląd, zgodnie z którym przepis art. 51 Prawa budowlanego nie wiąże wydania na jego podstawie decyzji umożliwiającej legalizację wykonanych robót budowlanych z prawem inwestora do terenu. Podkreślano też, że doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych już robót budowlanych na podstawie wspomnianego przepisu powinno nastąpić w zakresie wymagań wynikających z prawa administracyjnego, a nie cywilnego, co oznacza możliwość zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem praw właściciela nieruchomości. Tego rodzaju sprawy nie są jednakże sprawami rozstrzyganymi w drodze postępowania administracyjnego, lecz cywilnego ( wyroki NSA z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt II OSK 228/07, 4 lutego 2010r. II OSK 259/09, 1 marca 2010r. II OSK 458/09 wszystkie opublikowane w CBOSA). Zgoła odmienny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2010r. II OSK 942/09 opubl. w CBOSA ), w którym, także powołując się na dotychczasowe orzecznictwo wskazał, że legalizacja w trybie art. 51 ustawy prawo budowlane nie służy sankcjonowaniu robót, na które inwestor nie mógłby, z powodów formalnych, uzyskać pozwolenia na budowę. Stąd też żądanie wykazania się prawem do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest jej niezbędnym warunkiem. Z uwagi na tak odmienne ujmowanie tego problemu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 10 stycznia 2011r. ( II OPS 2/10 opublikowana w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ) wyjaśnił, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził między innymi, że ustawodawca jednoznacznie, według gramatycznego brzmienia regulacji, nie wiąże rozstrzygnięć decyzją administracyjną w postępowaniu naprawczym ze złożeniem oświadczenia o prawie do terenu na cele budowlane w przypadkach takich jak: wynikający z art. 51 ust.1 pkt.1 nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; wiążącej się z art. 51 ust.3 decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone; wydanie na podstawie art. 51 ust.1 pkt.2 decyzji o nałożeniu obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe sąd odmówił dopuszczenia jako dowodów w sprawie zgłaszanych przez skarżącego map i decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] mających potwierdzić wykonanie robót budowlanych z naruszeniem prawa własności jego działki, jako zbędnych dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w rozumieniu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ). Z tych powodów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało oddalić.