II SA/Go 878/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I.K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 14 czerwca 2012 roku I.K. złożyła wniosek zawarty w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 roku, w którym wnosiła o umorzenie całości zaległości jakie posiada względem ZUS, zatem składek na ubezpieczenie społeczne za okres od stycznia 2001 roku do stycznia 2005 roku w kwocie 10.401,60 zł, składek na ubezpieczenie społeczne (emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe) za okres stycznia 2002 roku w kwocie 2.756,zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres od kwietnia 2002 roku do stycznia 2005 roku w kwocie 445,69 zł i to wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnienia i dodatkowymi opłatami. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2012 roku umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w części finansowanych przez ubezpieczonych za okres luty 2001 oraz od stycznia do września 2002 roku w wysokości 1.141,55 zł na ubezpieczenie społeczne oraz za wrzesień 2002 roku w wysokości 47,88 zł na ubezpieczenie zdrowotne. W uzasadnieniu organ stwierdził, że uwagi na brak przedmiotu postępowania, postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe dlatego w zakresie wskazanym w decyzji umorzył postępowanie. Skarżąca nie zgodziła się z powyższą decyzją i w dniu [...] lipca 2012 roku zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy ze względu na trudna sytuację finansową. Rozpoznając ponownie sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 roku utrzymał w mocy decyzję nr [...] dnia [...] lipca 2012 roku. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu stwierdził, iż okoliczność podniesiona przez stronę nie znajduje uzasadnienia, ponieważ zgodnie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji, skoro wniosek osoby prowadzącej działalność gospodarczą (pracodawcy) o umorzenie należności obejmuje również składki finansowane przez ubezpieczonych (pracowników), należy umorzyć postępowanie w tym zakresie na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec braku przedmiotu postępowania w tym znaczeniu, że składki finansowane przez ubezpieczonych nie mogą być umarzane na postawie art.28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej zwanej w skrócie o s. u. s. Ponadto organ zwrócił uwagę, że zobowiązana nie skorzystała z możliwości złożenia zastrzeżeń co do prowadzonego postępowania. Na powyższa decyzję I.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., w której przedstawiła swoją trudną sytuację życiową i finansową. Wyraziła niezadowolenie z bezczynności Zakładu we wcześniejszym powiadomieniu jej o zaległościach jak również zaniedbaniu możliwości uczestniczenia w ściągnięciu należności z kwoty uzyskanej z licytacji jej majątku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 roku, poz. 270 - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Przedmiotem sądowej kontroli była decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] września 2012 roku nr [...] wydana, w wyniku ponownego rozpoznania sprawy (art. 83 ust. 4 ustawy o s.u.s., art. 138 § 1 pkt 1 pkt 1 i art. 127 § 3 Kpa) utrzymująca w mocy decyzję organu z dnia [...] lipca 2012 roku nr [...] o umorzeniu postępowania w zakresie umorzenia składek. Skarżąca składając wniosek z dnia [...] czerwca 2012 roku wnosiła o umorzenie całości zaległości jakie posiadała względem ZUS zatem składek na ubezpieczenie społeczne w kwocie 10.401,60 zł, składek na ubezpieczenie społeczne (emerytalne, rentowe, chorobowe, wypadkowe) w kwocie 2.756,zł, składek na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 445,69 zł wraz z odsetkami za zwłokę, kosztami upomnienia i dodatkowymi opłatami. Natomiast organ umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia składek w części finansowanych przez ubezpieczonych w wysokości 1.141,55 zł na ubezpieczenie społeczne oraz w wysokości 47,88 zł na ubezpieczenie zdrowotne. Skarga jest zasadna. Z konstrukcji oraz z treści art. 28 ustawy systemie ubezpieczeń społecznych (u.s.u.s.) wynika, iż warunkiem prawidłowego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności składkowych jest określenie rodzaju zaległych składek. Stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Przepis ust. 2 wymienionego przepisu stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Artykuł 28 ust. 1-3 u.s.u.s. dopuszcza możliwość umarzania należności z tytułu składek w całości lub w części przez ZUS tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, wyczerpująco określonych w jego ust. 3 pkt 1-6. Wyjątek od tego unormowania jest przewidziany w art. 28 ust. 3a - należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane mimo ich całkowitej nieściągalności. Jednocześnie w art. 28 ust. 3b upoważniono ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad ich umarzania z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności i stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przy wykonywaniu tego upoważnienia w § 3 ust. 1 rozporządzenia przewidziano możliwość umorzenia składek pod warunkiem wykazania przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i rodziny, w szczególności gdy zachodzą określone w pkt 1-3 przypadki. Obejmują więc one, ale jako przykładowe, następujące sytuacje: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności, 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Przypomniane unormowania dotyczące umarzania należności z tytułu składek - obejmujące w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.s.u.s. składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę wymierzoną do wysokości 100% nieopłaconych składek - są precyzyjnie wyodrębnione co do podmiotu, rodzaju zobowiązania i przesłanek umorzenia tych należności. Przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne. W ust. 3a art. 28 u.s.u.s. ustanowiony został wyjątek od powyższej reguły, przewidujący możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wyjątek ten jest jednak ustawowo ograniczony do jednej tylko kategorii zadłużenia tj. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek. Chodzi o składki na ubezpieczenie społeczne małych przedsiębiorców, którzy sami płacą składki za swoje ubezpieczenie i są jednocześnie płatnikami i ubezpieczonymi. To właśnie te należności Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć na podstawie rozporządzenia wykonawczego z dnia 31 lipca 2003 r. wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 28 ust. 3b u.s.u.s., jeżeli zobowiązany wykaże, że ich opłacenie pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. W orzecznictwie wskazuje się, iż powoływanie się przez organ jednocześnie na art. 28 ust. 2 i ust. 3 i §3 rozporządzenia jest bezpodstawne bowiem są to przepisy normujące odmienne i wykluczające się sytuacje. Inne są bowiem podstawy prawne i motywy działania organu, który umarza należności z tytułu składek, gdy są one całkowicie nieściągalne, a inne wtedy, gdy należności te są ściągalne, ale ich ściągnięcie byłoby nadmiernie uciążliwe dla zobowiązanego i jego rodziny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt: II GSK 451/07). Jak wskazuje się w orzecznictwie, przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. uzależnienie umorzenia należności z tytułu składek od całkowitej ich nieściągalności, nie dotyczy ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne (vide wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt: II GSK 650/08, LEX nr 484039). Wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy. Zatem nawet wtedy, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, umorzenie innych "należności z tytułu składek" (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 322/08, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II GSK 679/08, LEX nr 484061). Tak zatem przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s., umożliwiający umorzenie należności pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, odnosi się wyłącznie do należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, o czym organ orzekając winien pamiętać, strona zaś ma prawo być poinformowana w jakiej wysokości jej zadłużenie na tej podstawie może być umorzone. Natomiast - co równie istotne- przepis art. 30 u.s.u.s. wyklucza możliwość umorzenia składek pracowniczych w części finansowanej przez ubezpieczonych. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednak w żaden sposób, czy ZUS poza rozstrzygnięciem w niej zawartym wydał bądź zamierza wydać decyzję co do pozostałych należności oraz za dalsze miesiące określonego we wniosku okresu, która dotyczyć będzie należności, w stosunku do których możliwe jest merytoryczne rozstrzyganie. Dotyczy to należności składkowych, które są osobistymi płatnościami dłużnika jak również części składek, płaconych przez niego za ubezpieczonych wraz z odsetkami za zwłokę i z odsetkami za zwłokę od składek płaconych przez ubezpieczonych – mając na względzie zapisy art. 28 i 30-32 ustawy u.s.u.s.. Z treści decyzji wynika więc, że organ nie zastosował się w całości do żądania wniosku, przy czym mimo, że jego treść dotyczy różnych należności składkowych, nie stoi to na przeszkodzie w wydaniu jednej decyzji z zastosowaniem odpowiedniego trybu rozstrzygania o każdej z tych należności. Fakt, że co do części z nich należy orzec merytorycznie a w odniesieniu do części żądania strony nie jest to możliwe co nakazuje umorzenie postępowania, w żaden sposób nie stoi temu na przeszkodzie. Gdyby organ zdecydował się na wydanie dwóch decyzji powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu. Należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się umorzenia wszystkich należności jakie posiadała względem ZUS z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, należy przez to rozumieć również odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie dokonał zatem właściwych ustaleń i rozważenia sprawy, tj. oceny czy w przypadku skarżącego wystąpiły przesłanki do umorzenia pozostałych elementów należności z tytułu składek. Wymaga także podkreślenia, że uzasadnienie decyzji jest bardzo ogólnikowe i wyjątkowo lakoniczne, nie obrazuje bowiem zakresu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 roku, pomija bowiem całość zgłoszonych przez zobowiązaną zaległości, ograniczając się wybiórczo tylko do niektórych, bez wskazania przyczyn pozostawienia dalszej części wniosku bez rozpatrzenia. Argumentacji przyjęta przez organ jest powierzchowna i nie zawiera wskazania przyjętych ustaleń oraz powiązania faktów i ich rozważenia z obowiązującymi przepisami. Wywody prawne sprowadzają się tylko do ogólników i końcowych wniosków, które w większości nie zostały poparte treścią przepisów i ich omówieniem. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a.. W tym miejscu podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Znamiennym jest, że na gruncie przepisów procedury administracyjnej ustawodawca powiązał obowiązek uzasadniania podjętego aktu z zasadą przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Nie ulega również wątpliwości, że uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji, powinno również umożliwiać kontrolę poprawności rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Ponadto prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Jak wykazano powyżej, uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia powyższych wymogów, co świadczy o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to - łącznie z brakiem oceny materiału dowodowego potrzebnego do rozstrzygnięcia. Stwierdzone w kontrolowanej sprawie uchybienia, opisane szczegółowo wyżej, mają charakter naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania i z tej racji zaskarżona decyzja nie może się ostać. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami procedury administracyjnej W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu zobowiązany będzie do przeprowadzenia ustaleń faktycznych właściwych i niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy umorzenia należności z tytułu składek w zakresie określonym we wniosku. Wobec powyższego Sąd działając, z powołaniem się na przepis art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.