II OSK 1892/11

Dnia 8 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W., J. W., M. K., I. W., K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 68/11 w sprawie ze skargi A. W., I. W., J. W., K. W. M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 68/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W., I. W., J. W., K. W. i M. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w lipcu 2007 r., w związku ze stwierdzeniem samowoli budowlanej polegającej na ogrodzeniu działki nr ew. [...] obręb [...] gm. [...], stanowiącej drogę gminną ul. [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nałożył na A. i J. W., M. K. oraz K. i I. W. obowiązek rozbiórki ogrodzenia (wygrodzenia) zrealizowanego na działce nr ew. [...] z obr. [...]. gm. [...], stanowiącej drogę gminną – ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Następnie Wojewódzki Sądu Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1046/08, uchylił ww. decyzje organów obu instancji. Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni nałożył na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego ponownie na w/w inwestorów obowiązek rozbiórki ogrodzenia (wygrodzenia) zrealizowanego na działce nr ew. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Następnie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1838/09 ponownie uchylono decyzję zarówno I i II instancji. Sąd w uzasadnieniu wskazał, iż organy nie ustaliły na podstawie jakiego aktu prawnego oraz w jakim trybie przedmiotowa działka weszła we władanie Gminy [...] oraz jak doszło do nadania jej nowego numeru. Ponadto nie ustalono, w jaki sposób w wyniku podziału działki [...], która stanowiła drogę powszechnego użytku, a jej właściciel był nieznany, właścicielem działki nr ew. [...] stała się Gmina [...], a działki [...] osoba fizyczna. Po raz kolejny prowadząc postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr 739/10, na podstawie art. 49b ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na A. i J. W., M. K. oraz K. W. obowiązek rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w pierwszym rejestrze gruntów dla wsi [...] (połowa lat 70 XX w.) została ujawniona działka nr ew. [...], która stanowiła drogę gruntową, powszechnego korzystania (ul. [...]). Jako władającego ujawniono Gromadzką Radę Narodową w Izabelinie, następnie po reformie administracyjnej Urząd Gmin Stare Babice, a po podziale gminy – Urząd Gminy Izabelin. Ze stanowiska Gminy wynika, że w 1962 r. aktem notarialnym M. W. i D. W. kupili na współwłasność działkę nr [...] o pow. 1765 m2, w tym 388 m2 pod drogę oraz działkę nr [...] o pow. 1332 m2. Następnie w 1989 r. D. i B. W. w drodze aktu notarialnego przenieśli własność udziału ½ części nieruchomości na rzecz l. i K. W. W 1993 r. nastąpił podział nieruchomości na dwie działki nr ew. [...] o pow. 1242 m2 oraz działkę [...] o pow. 1283 m2. W dniu 2 grudnia 1993 r. współwłaściciele działki aktem notarialnym zawarli umowę zniesienia współwłasności, na mocy, której działka nr ew. [...] przeszła na rzecz A. i M. W., a działka nr ew. [...] na rzecz I. i K. W. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 3 stycznia 1996 r. spadek po M. W. nabyli: żona A. W., dzieci: J. W., K. W. oraz M. K. Ze stanowiska Starostwa Warszawskiego Zachodniego – Wydział Geodezji Katastru Gospodarki Nieruchomości i Ochrony Gruntów Rolnych – wynika, że działka [...] powstała w wyniku sporządzenia operatu sprostowania danych w ewidencji gruntów na podstawie danych z Księgi wieczystej ([...]). Dawna działka [...] (z której powstała działka [...]) weszła we władanie Gminy na mocy dawniej obowiązującego dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1955 r. Nr 6, poz. 31) oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów. (M.P z 1969 r. Nr 11, poz. 98). Odnosząc się do mapy [...] opracowanej przez uprawnionego geodetę M. R., którą skarżący okazywali w toku prowadzonego postępowania, jak również w sądzie administracyjnym organ wyjaśnił, że decyzją Starosty Warszawskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., odmówiono wprowadzenia zmian podmiotowych i przedmiotowych w danych ewidencji gruntów i budynków Powiatu Warszawskiego Zachodniego w zakresie wpisania do ewidencji gruntów działek rozliczeniowych: [...] o pow. 90 m2, [...] o pow. 94 m2, [...] o pow. 21 m2 i [...] o pow. 367 m2 (...). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W uzasadnieniu powyższych decyzji wskazano, że mapa [...] obrazuje przebieg granic działek hipotecznych [...] i [...] uzyskany na podstawie planu Osiedla [...] z 1924 r. w drodze zeskanowania, przeskalowania i analizy granic hipotecznych, a nie w wyniku zastosowania procedury wznowienia punktów granicznych, co dyskwalifikuje tą mapę jako podstawę ujawnienia jej wyników w ewidencji gruntów. Nadto skarżący nie okazali odpisu z księgi wieczystej, z której wynikałoby ich prawo własności do części działki nr ew. [...] co oznacza, zdaniem organu, że nie mogą skutecznie kwestionować prawa Gminy Izabelin do działki nr ew. [...]. Zdaniem organu I instancji wykonane ogrodzenie narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego Uchwałą Rady Gminy Izabelin Nr XLlV/284/2001 z dnia 7 listopada 2001 r., w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a tym samym brak jest podstaw do zastosowania art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast poza kompetencjami organów nadzoru budowlanego pozostają, wskazywane przez skarżących, spory graniczne i kwestie związane z własnością nieruchomości. Także, nietrwałe związanie obiektu z gruntem nie jest przesłanką uznania obiektu za tymczasowy. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni z dnia [...] września 2010 r. wnieśli A. W., J. W., M. K., I. W. i K. W. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu decyzji MWINB wskazał, że ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2010 r., odmówiono wprowadzenia zmian podmiotowych i przedmiotowych w danych ewidencji gruntów i budynków Powiatu Warszawski Zachodni w zakresie wpisania do ewidencji gruntów i działek rozliczeniowych: [...] o pow. 90 m2, [...] o pow. 94 m2 [...] o pow. 21 m2 i [...] o pow. 367 m2 oraz ujawnienia prawa własności do wyżej wymienionych działek dawnych właścicieli nieruchomości ujawnionej w księdze wieczystej nr rep. KW [...]. Skarżący nie okazali także odpisu z księgi wieczystej, z której bezspornie wynikałoby ich prawo własności działki nr ew. [...]. Z pisma Starosty Powiatu Warszawskiego Zachodniego z dnia 19 sierpnia 2010 r. wynika natomiast, że w pierwszym rejestrze gruntów założonym dla wsi [...] w lalach 1974–75 jako władającego działką nr [...] (z której powstała działka [...]) ujawniono Urząd Gminy Stare Babice. Potwierdza to również treść wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu z dnia 25 sierpnia 2010 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do rozstrzygania sporów wynikających z prawa własności. Wyłączną właściwość w tej kwestii posiadają sądy powszechne. Jeśli strony uważają, że lokalizacja drogi gminnej ul. [...] narusza ich prawo własności, to przysługuje im powództwo do sądu powszechnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. wnieśli A. W., I. W., J. W., K. W. oraz M. K. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 68/11, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokami z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1046/08 oraz z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt 1838/09 sygn. akt VII SA/Wa 1838/09 uchylał decyzje orzekające nakaz rozbiórki ogrodzenia zrealizowanego przez skarżących na działce nr ew. [...] stanowiącej drogę gminną. Sąd wskazał w ww. wyrokach na konieczność zweryfikowania w postępowaniu wyjaśniającym twierdzenia skarżących, iż są właścicielami działki, na której wznieśli ogrodzenia, a także ustosunkowanie się do ich stanowiska "(...) kwestionującego wiarygodność wypisów z rejestru gruntów i trybu dokonanych podziałów działek sąsiadujących z działką o nr ew. [...]". W związku z powyższymi wskazaniami Sądu organy ponownie rozpatrując sprawę dokonały wyczerpujących ustaleń w oparciu o materiały źródłowe jak opisano to w uzasadnieniach zaskarżonej decyzji i decyzji I instancji. Zdaniem Sądu organy administracji zgodnie z wytycznymi Sądu wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy niezbędne do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. W., J. W., M. K., I. W. i K. W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: art. 7, 8, 77 § 1 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, błędną ocenę zebranych dowodów oraz dowolne ustalenie, że działka, na której wybudowano ogrodzenie weszła we władanie Gminy Izabelin na mocy dawniej obowiązującego dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 1995 r. Nr 6, poz. 32) oraz zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. z 1909 r. Nr 11, poz. 98), a także decyzji Starosty ze stycznia 2010 r. odmawiającej zmian podmiotowych i przedmiotowych w danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie wpisania do ewidencji gruntów działek rozliczeniowych o łącznej powierzchni 572 m2, utrzymanej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a tym samym, że organy administracyjne I i II instancji zgodnie z wytycznymi Sądu wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy niezbędne do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w zakresie orzeczenia rozbiórki samowolnie wykonanego ogrodzenia, podczas gdy prawidłowa analiza zebranych dowodów prowadzi do wniosku, że działka nr [...] oraz działka [...] stanowią część zakupionej w 1962 r. działki nr [...] stanowiącej własność skarżących, o czym świadczy akt notarialny z 16 sierpnia 1962 r. oraz założona na jego podstawie KW nr [...]. Dodatkowo pełnomocnik skarżących kasacyjnie wskazał, że popiera zarzuty, twierdzenia i wnioski zgłoszone przez skarżących w skardze do WSA w Warszawie oraz wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci opinii uprawnionego geodety na okoliczność przeprowadzenia wykazu synchronizacyjnego powierzchni działek nr [...] i [...] zgodnie ze stanem prawnym wynikającym z KW nr [...]. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd kontrolował decyzje administracyjne wydane w postępowaniu wszczętym z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawski Zachodni, na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Jest to postępowanie mające na celu, o ile to jest możliwe i inwestor ma taką wolę, legalizację obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania było ogrodzenie wybudowane w 2007 r. na działce nr ew. [...] z obr. [...], stanowiącej drogę gminną – ul. [...], która na mocy uchwały Rady Gminy Izabelin Nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. została zaliczona do kategorii dróg publicznych. Teren, na którym postawiono przedmiotowe ogrodzenie bez wymaganego zgłoszenia, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy Izabelin Nr XLIV/284/2001 z dnia 7 listopada 2001 r., przeznaczony jest pod drogę gminną ul. [...]. Powyższe okoliczności przesądziły o tym, że budowa ogrodzenia w takim miejscu, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, wymagała zgłoszenia niezależnie od tego, czy ww. droga faktycznie została urządzona, czy też nie. Warunkiem wszczęcia postępowania legalizacyjnego mogącego nielegalnie wzniesiony obiekt budowlany uchronić od rozbiórki jest spełnienie warunków określonych w ust. 2 art. 49b Prawa budowlanego. W tym przypadku, ponieważ nielegalnie wzniesione ogrodzenie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie było możliwe wszczęcie postępowania legalizacyjnego przez wydanie postanowienia, o którym mowa w ww. przepisie. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego, jako że legalizacja nie jest możliwa, wszczyna postępowanie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego. W powyżej opisanych okolicznościach, mających miejsce w niniejszej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej nie mają żadnego uzasadnienia, są nietrafne, bowiem okoliczności sprawy niezbędne do jej rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, zostały dostatecznie wyjaśnione i żaden z przepisów wskazanych w pkt 1 skargi kasacyjnej nie został naruszony. Wyjaśnienie kwestii do kogo należy i kto jest właścicielem działki nr ew. [...] obr. [...] gmina [...], nie należy do organów nadzoru budowlanego i nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wyjaśnienie kwestii własności ww. działki może mieć miejsce w drodze postępowania przed sądem powszechnym, a nie przed sądem administracyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.