II SA/Wr 791/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. Zespołu Parków Krajobrazowych we W. na uchwałę Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie terenu położonego w obrębie S.. oddala skargę. Rada Miasta i Gminy S. podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie I uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie terenu położnego w obrębie S. (dot. działek 416/2, 560 oraz części działek 559 i 557/1). W podstawie prawnej przywołano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póz. zm.) i art. 20 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). W§ 6 pkt 2 uchwały napisano, że "na obszarze wymienionym w ust. 1 obowiązują nakazy, zakazy i ograniczenia ustanowione w obowiązującym planie ochrony Ś. Parku Krajobrazowego". D. Zespół Parków Krajobrazowych we W., działając przez swojego dyrektora, złożył skargę na. Przywołując w skardze art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt .5 i art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Zakwestionowanej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody D. w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Dol. z [...] z późn. zm.), § 11 ust. 1 i 2 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Ś. Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. DoIn. z [...]). Wskazując na opisane uchybienie skarżący, w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Na uzasadnienie strona skarżąca podniosła, że działając na podstawie art. 105 oraz art. 107 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) Dyrektor D. Zespołu Parków Krajobrazowych złożył na piśmie, zgodnie z obowiązującymi terminami uwagi do złożonego do publicznego wglądu projektu MPZP (pismo z dnia 2 kwietnia 2012 r.), wniesione także w trakcie dyskusji publicznej nad planem w dniu 3 kwietnia 2012 r., uwagi nie zostały uwzględnione. Analiza uchwały pozwala stwierdzić, iż nie zostały uwzględnione uwagi szczegółowo wskazane w dalszej części. W tej sytuacji stosownie do treści art. 101 ustawy o samorządzie gminy DZPK wezwał (pismo z dnia 27 sierpnia 2012 r.) do usunięcia naruszeń wskazując zapisy uchwały, które winny być usunięte, a dotyczące: przeznaczenia terenów rolnych na cele nie rolnicze z możliwością realizacji usług komercyjnych z zakresu turystyki i rekreacji z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej o charakterze rezydencjonalnym, wprowadzenie zabudowy na terenach oznaczonych jako Lz-Ps. Wezwanie pomimo upływu 30-dniowego terminu pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji pozostają aktualne zarzuty przedstawione w wezwaniu. Teren położony jest we wschodniej części obrębu S. - aktualnie użytkowanej jako tereny rolne, pozostającej wolną od zabudowy. Teren znajduje się w granicach Ś. Parku Krajobrazowego, dlatego aktualne są zapisy aktów prawa miejscowego - planu ochrony Ś. Parku Krajobrazowego z dnia [...] r. (uchwała nr [...] Sejmiku Województwa D.) i rozporządzenia w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr [...], z późn. zm.). Teren w planie ochrony został zakwalifikowany jako teren nie wymagający zmiany przeznaczenia i niekonfliktowy z celami ochrony parku. Taka kategoria została wyznaczona na podstawie obowiązujących przed 2010 r. planów miejscowych i studium uwarunkowań gminy. Oba te dokumenty wskazywały ten teren , jako teren użytków rolnych. Fakt uchwalenia przez gminę studium uwarunkowań w 2010 r. po pozytywnym uzgodnieniu zapisów planu ochrony w 2009 r., zmienił cały sens stworzenia planu ochrony dla parku. Wprowadzenie zabudowy na tym terenie jest zatem sprzeczne z ideą tworzenia planu ochrony. Dlatego DZPK wnioskował o zachowanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenu określonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (tereny rolnicze - R). W nieuwzględnionych przez gminę S. uwagach i wnioskach do projektu studium gminy S., złożonych w lutym 2010 roku przez DZPK, zwrócono uwagę na fakt przeznaczenia znacznej ilości nowych terenów pod zabudowę. Wniesiono wówczas, aby nie przeznaczać nowych terenów (niż w obowiązującym wtedy studium) pod zabudowę, mając na uwadze choćby fakt nie pełnego wykorzystania terenów już przeznaczonych pod zabudowę. Konsekwencją uchwalenia studium jest ogromny obszar użytków rolnych przeznaczonych pod zabudowę, który w konsekwencji prowadzi do połączenia miejscowości gminy, a wraz z pozostałymi obszarami zabudowanymi gmin M., Ł.dąży do stworzenia swego rodzaju zamkniętego kręgu zabudowy wokół Ś.. Zwiększa to trwale poziom antropopresji na tereny leśne i niszczy walory krajobrazowe będące obiektem ochrony w Ś. Parku Krajobrazowym. Skarżący zauważa, że jednym z celów ochrony określonych w rozporządzeniu w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego jest zachowanie krajobrazu Masywu Ś., w tym zachowanie lokalnego charakteru i skali zabudowy w historycznie ukształtowanych jednostkach osadniczych oraz niezabudowanych przestrzeni w otwartym krajobrazie leśno-polno-łąkowym. Należy jeszcze dodać, że wśród prac, określonych w § 11, ust. 1 planu ochrony związanych z ochroną wartości krajobrazowych, w tym krajobrazu kulturowego oraz ochrony obiektów dziedzictwa kulturowego na terenie parku zaleca się ochronę i kształtowanie zróżnicowanego krajobrazu rolniczego, w tym zachowanie typowego, skoncentrowanego charakteru układów ruralistycznych i rozplanowania użytków rolnych. Planowana zabudowa na terenie jest niezgodna z tym zapisem, gdyż powoduje niepotrzebne rozproszenie zabudowy i jej wkroczenie na dotychczas historycznie niezabudowany teren. Strona skarżąca odkreśla, że na działkach objętych planem znajdują się zadrzewienia śródpolne, określone w ewidencji gruntów jako tereny Lz-Ps - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych. Są one chronione na podstawie ustawy o ochronie przyrody - art. 17. ust. 1, lit. c oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody D. w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego, który mówi, iż w celu zachowania i ochrony wartości przyrodniczych, historycznych, kulturowych i krajobrazowych na terenie parku wprowadza się zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpożarowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Stwierdzamy, iż dopuszczenie zabudowy na tym terenie może spowodować zniszczenie tych zadrzewień i naruszenie zapisów rozporządzenia. Również plan ochrony parku w § 14 ust. 2 pkt 16 wskazuje na konieczność ochrony maksymalnego zachowania lasów i zadrzewień, co jest niemożliwe w przypadku wprowadzenia zabudowy na terenach oznaczonych jako Lz-Ps. Na uwagę zasługuje fakt, że obszar przeznaczony pod zabudowę ma prawie identyczny kształt jak grunty kategorii Lz-Ps. Na części tego terenu po 2004 r. pojawiły się nasadzenia - na ortofotomapie z tego roku widać wyraźnie, że tych nasadzeń nie ma. Obszary przeznaczone w przedmiotowym MPlP pod zabudowę, oznaczone w ewidencji gruntów symbolem Lz-Ps - grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych oraz teren oznaczony symbolem Ps - pastwisko, znajdują się na gruntach klasy III. W przypadku gruntów tej klasy przeznaczenie na cele budowlane wymagałoby uzyskania zgody ministra na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Pojawienie się nasadzeń na terenie rolnym tej klasy po 2004 r., a następnie zmiana klasy użytku w ewidencji gruntów na Lz-Ps sprawiła tym samym, że nie ma konieczności występowania do ministra środowiska o zgodę na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze w przypadku przeznaczenia tego terenu na cele budowlane. Dodatkowo wiek drzew nie przekracza 10 lat, co w myśl ustawy o ochronie przyrody spowoduje, że w przypadku zmiany przeznaczenia terenu w MPlP na cele budowlane (art. 86, ust. 1 pkt. 7) będzie można wszystkie istniejące zadrzewienia wyciąć bez naliczania opłat. Jednakże, należy strona zwraca uwagę, że art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się oprócz nieruchomości wykazanych w katastrze niruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne także grunty zadrzewione i zakrzewione. Od tego typu gruntów pobiera się także podatek rolny. Łącznie tereny wskazane pod zabudowę przekraczają powierzchnię 0,5 ha na gruntach wykorzystywanych na cele rolne lub leśne. Następuje zatem w projekcie MPlP zmiana przeznaczenia terenów oznaczonych jako Lz-Ps na cele nierolnicze i nieleśne. W związku z tym narusza to zarówno zapisy ustawy o ochronie przyrody, rozporządzenia w sprawie Ś. Parku Krajobrazowego oraz jego planu ochrony. Podstawą prawną do działania DZPK są przepisy ustawy o ochronie przyrody art. 105 i 107. Plan, w dacie podjęcia uchwały staje się prawem umożliwiającym podejmowanie przez organy administracji samorządowej czynności polegających na podejmowaniu m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli prawo miejscowe, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, dopuści możliwość określonej zabudowy na terenie parku, wówczas organ nie będzie miał możliwości odmowy pozwolenia na budowę zgodnego z tym planem. Wówczas podjęte środki w postaci zaskarżenia decyzji będą całkowicie bezpodstawne i nieskuteczne. Interes prawny skarżącego został więc naruszony w momencie podjęcia uchwały w momencie podjęcia uchwały sprzecznej z przepisami. Ogranicza bowiem możliwości wykonania przepisów o ochronie przyrody określonych zarówno poprzez uprawnienia ustawowe, ale również poprzez wyznaczone cele ochrony. W analogiczny sposób należy interpretować zapis ust. 2 art. 107 u.o.p. wskazujący na zadania, a więc obowiązki służby parków krajobrazowych. Przy czym służba parków to organ upoważniony do podejmowania działań, znajdujący się w strukturach parku, do której zaliczany jest dyrektor parku. Wykonując więc powierzone zadania w zakresie składania wniosków do mpzp oraz zadania nałożone art. 107 dyrektor parku zapobiega naruszeniom prawa. Takie działanie wskazuje na istnienie interesu prawnego, mającego na celu zapobieżenie zjawiskom naruszenia, zwłaszcza, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych, jakie występują na terenie gminy S., objętym planem zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie więc tego interesu stanowi naruszenie interesu indywidualnego dyrektora parku czyli obowiązku wykonania powierzonych zadań i jest związane z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, tj naruszeniem przepisów dotyczących ochrony zjawisk przyrodniczych w parku krajobrazowym. Podjęta uchwała narusza interes skarżącego w sposób bezpośredni, uniemożliwiając skuteczną ochronę przyrody . To naruszenie skutkuje pozbawieniem możliwości działania na przyszłość. Działania podejmowane zgodnie z mpzp będą naruszały prawo ochrony przyrody na terenie objętym tym planem. MPZP narusza więc obiektywny porządek prawny, dając prawo do działania organom architektonicznym w zakresie realizacji inwestycji na terenach objętych ochroną. Naruszenie interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę polega na ograniczeniu możliwości wykonania ustawowych obowiązków ochrony przyrody, poprzez pozbawienie możliwości działania bezpośredniego, polegającego na nieskuteczności i niecelowości wnoszonych wniosków, odwołań, czy skarg na działania organów administracji zgodnych z mpzp. Ograniczenie zaś możliwości realnego działania wynikać będzie z braku celowości podejmowania środków prawnych (skarg, odwołań) przy braku podstaw prawnych. Ochrona prawna dla elementów przyrody określona w przepisach prawa miejscowego jakimi są rozporządzenie Wojewody i Plan ochrony parku zostały naruszone przez uchwałę Rady Gminy. Stosownie do wyroku NSA z 2011-01-14 (II OSK 2035/09) zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Tym samym projekt planu uzgodniony w trybie przewidzianym w odrębnych przepisach zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych." - art. 20 ust.4 pkt.6 u.o.p., nie może być więc pomijany przy ustalaniu planów zagospodarowania przestrzennego. Dyrektor DZPK został upoważniony do podejmowania działań w zakresie działalności jednostki w uchwale Zarządu Województwa D. udzielającej pełnomocnictwa, a także pośrednio poprzez powierzenie wykonania uchwały Sejmiku Województwa D. w sprawie stanowienia planu ochrony Ś. Parku Krajobrazowego. Marszałek Województwa jest organem ochrony przyrody, zgodnie z art. 91 ustawy o ochronie przyrody. Skoro Zarząd Województwa udzielił pełnomocnictwa do podejmowania wszelkich działań dotyczących przedmiotu działalności DZPK, a przedmiot ten to m.in. ochrona przyrody (co wynika ze statutu DZPK), Dyrektor ma interes prawny do podejmowania czynności zmierzających do wykonania nałożonych obowiązków. Uchwała Rady Miejskiej naruszająca przepisy związane z ochroną przyrody, narusza ten interes w sposób realny. Ponadto Marszałek Województwa wskazał, iż organem właściwym dla określenia zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony przyrodniczej terenu objętego wnioskiem w granicach parku krajobrazowego jest Dyrektor D. Zespołu Parków Krajobrazowych. Wskazanie tych kompetencji w tak jednoznaczny sposób nastąpiło wprawdzie w innym postępowaniu, jednakże nie można ograniczyć tego prawa do jednego tylko postępowania, a należy interpretować to jako zasadę wynikającą z przysługującego marszałkowi statusu organu nadanego przez z art. 91 ustawy o ochronie przyrody i przekazania kompetencji w tym zakresie na rzecz dyrektora DZPK. Dyrektor ma legitymacje prawną do występowania we wszystkich sprawach w celu zapobieżenia wszelkim negatywnym zjawiskom na obszarze oddziaływania inwestycji, jeżeli inwestycja ta ma być realizowana na terenie parku krajobrazowego. Interes prawny wynika z przepisów ustawy o ochronie przyrody a także Konstytucji RP- art. 5 i 74, uzasadniony przepisami Prawa budowlanego jest oczywisty. W związku z tym, a także działając na podstawie art. 107 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j. Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zrn.), w którym ustawodawca nakłada na Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych, obowiązek ochrony przyrody parku krajobrazowego oraz jego walorów krajobrazowych strona skarżąca stwierdza, że wymienione zapisy uchwały naruszają jej interes prawny, jako osoby kierującej parkiem. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o jej oddalenie. Na uzasadnienie wskazano, że skarga poprzedzona była wezwaniem do usunięcia naruszeń z treści którego wynika żądanie usunięcia wprowadzonych do przywołanej uchwały konkretnych zapisów - przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze z możliwością realizacji usług komercyjnych z zakresu turystyki i rekreacji z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej o charakterze rezydencjonalnym, wprowadzenie zabudowy na terenach oznaczonych jako Lz- Ps. Na wezwanie do usunięcia naruszeń nie udzielono odpowiedzi. W wyniku analizy treści złożonego wezwania do usunięcia naruszeń oraz skargi na powołaną uchwałę stwierdzono, że podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz skargi jest wykazanie przez stronę, że uchwała narusza jego interes lub uprawnienie. Oznacza to, że strona musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a kwestionowaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia, ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. "Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" ( Mariusz Bogusz - "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 r., z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września1998 r., sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296), obszar objęty omawianym planem miejscowym w całości należy do osób fizycznych, bezpośrednio zainteresowanych przeznaczeniem w planie terenu na cele zabudowy o charakterze rozproszonym i rezydencjonalnym- zgodnie z przyjętymi ustaleniami. Według podstawowych uregulowań prawnych - poczynając od aktu zasadniczego ij. Konstytucji, kodeksu cywilnego, ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - każdy ma prawo do zagospodarowania swojego terenu, co do którego posiada tytuł prawny - zgodnie ze swoimi zamierzeniami - jeśli nie narusza to porządku publicznego oraz interesu osób trzecich - zatem żądanie skarżącego odstąpienia od podstawowych ustaleń planu nie znajduje żadnego uzasadnienia - ani prawnego, ani faktycznego. Na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan przedłożony radzie gminy do uchwalenia jest przedmiotem oceny jego zgodności z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Naruszenie tego warunku w konsekwencji stałoby się podstawą do uchylenia podjętej uchwały. Studium stanowi o kierunku kształtowania i zagospodarowania poszczególnych terenów, co w procedurze sporządzania planu miejscowego jest uszczegółowione i poddane kolejnym uzgodnieniom i opiniowaniu; ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponadto reguluje w art. 26 i 28 zasady współpracy organów w trakcie sporządzania studium oraz konsekwencji, jakie niesie za sobą zmiana stanowiska organu, bądź zmiana uregulowań, łącznie z poniesieniem kosztów tych zmian, wynikających z konieczności zmiany studium, procedura sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, bardzo ściśle określona w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wraz z aktami wykonawczymi powiązanymi) została przeprowadzona stosownie do rzeczonych regulacji, sama zaś uchwala została podjęta po wyczerpaniu wymagalnego trybu na podstawie obowiązującego studium przedmiotowego kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy S.. Rada Miejska nie była uprawniona do badania i wypowiadania się ani co do tego, czy kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ani co do stopnia ewentualnego naruszenia prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżących, iż postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają ich interes prawny lub uprawnienie, otworzyłoby drogę do merytorycznej oceny uchwały. Wynika to z faktu, iż "uprawnienie wynikające z art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego." (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt" SA 2503/01, Baza Orzeczeń LEX nr 11964). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwana dalej w skrócie "u.p.p.s.a." - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Gmina jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego ma osobowość prawną; przysługuje jej prawo własności i inne prawa majątkowe (art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Ustawodawca wyposażył gminę również we władztwo planistyczne, co oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy (plan szczegółowy), bądź też postanowienia ogólne (plan ogólny) dla poszczególnych terenów. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2012 .647), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta i Gminy S. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w zakresie terenu położonego w obrębie S. (dot. działek 416/2, 560 oraz część działek 559 i 557/1). Zaskarżenie uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej jest możliwe w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści tego unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji skarżącej. Tak też Sąd postąpił w rozpoznawanej sprawie. Według komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Wydawnictwo C.H.Beck Warszawa 2004, s.196 i n.), "Konstrukcja przepisów art. 101 istotnie rzutuje na legitymacje skarżącego. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami KPA, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnień dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 SamGminU może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Innymi słowy – przymiot strony w postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami KPA. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie przepisów KPA, wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotowość uczestnika tego postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmując nie tylko istnienie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił (między innymi) w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r. (II OSK 2451/11) że "jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (porównaj: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (porównaj: wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004 ). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (porównaj: wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. W ślad za tym radzie gminy nie można zarzucić, iż nie uwzględniła wezwania do usunięcia zarzucanego naruszeniem prawa. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, nieuwzględnienie wezwania nie może później skutkować stwierdzeniem przez sąd nieważności uchwały rady gminy. W efekcie podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny, rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie muszą być naruszone taką uchwałą. Dokonując pod tym kątem analizy sytuacji prawnej strony sąd uznał, że strona skarżąca (określona w skardze jako D. Zespól Parków Krajobrazowych) ma interes prawny w sprawie dotyczącej obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie miał również wątpliwości, iż D. Zespół Parków Krajobrazowych we W. jako wojewódzka samorządowa jednostka organizacyjna ma zdolność sądową, jak również, że Dyrektor Zespołu Parków na mocy zapisu § 7 ust. 3 Statutu D. Zespołu Parków Krajobrazowych i uchwały nr 3341/III/09 Zarządu Województwa D. z dnia [...] r. jest upoważniony do reprezentowania tej jednostki na zewnątrz, w tym do występowania przed wszystkimi sądami i organami administracji publicznej we wszystkich sprawach dotyczących przedmiotu jej działalności. W dalszej kolejności Sąd winien był zbadać naruszenie zakwestionowaną uchwałą interesu prawnego skarżącego, gdyż dla skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały negatywnie na sytuację skarżącego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżąc uchwałę organu gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK1437/04, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. II SA/Wa 1928/04). W orzecznictwie dominuje pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje przywołany art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Zauważa się przy tym, że interes prawny musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej (por. np. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/BK 763/05. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08, "przymiot strony w postępowaniu sądowym mającym na celu ocenę zgodności z prawem danej uchwały organu gminy przysługuje wyłącznie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały tym aktem prawa miejscowego naruszone przed wniesieniem skargi. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przyznaje bowiem takiej legitymacji podmiotom, których interesy prawne lub uprawnienia są dopiero zagrożone naruszeniem (...). związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi więc w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków." Przechodząc do oceny czy interes prawny strony skarżącej został kwestionowaną uchwałą naruszony, sąd doszedł do negatywnych wniosków. Niesporne w sprawie jest, co przyznają obie strony, że spełniony został warunek uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych wynika, że rada nie wypowiedziała się w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, termin wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc przedstawione rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Rada Miejska w S., jako organ wyłącznie właściwy, nie zajęła stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, co oznacza, że w tej sprawie ma zastosowanie 60-dniowy termin wniesienia skargi, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, to jest od dnia 29 sierpnia 2012 r. (data prezentaty Urzędu Miasta i Gminy S.), który upłynął z dniem 29 października 2012 r. Skarga w tej sprawie wpłynęła do organu gminy w dniu 19 października 2012 r., a zatem przed upływem terminu do jej wniesienia. Rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego strony skarżącej można przypomnieć (zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę) bardzo trafny pogląd ukształtowany w orzecznictwie NSA na tle wykładni art. 101 u.s.g., iż "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (tak szczególnie w wyroku NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 255/07). Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy warto przypomnieć, iż skarżący podnosił, że kwestionowana przez niego uchwała narusza jego interes prawny, jako osoby kierującej parkiem, gdyż ustawodawca w art. 107 u.o.p. nakłada na Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych obowiązek ochrony przyrody parku krajobrazowego oraz jego walorów krajobrazowych, gdy tymczasem zabudowanie wskazanych w planie obszarów jest sprzeczne z celem szczególnym ochrony parku jakim jest zachowanie krajobrazu Masywu Ś., w tym zachowanie lokalnego charakteru i skali zabudowy w historycznie ukształtowanych jednostkach osadniczych oraz niezabudowanych przestrzeni w otwartym krajobrazie leśno-polno-łąkowym. Skarżący uważa, iż już samo uchwalenie sprzecznej z prawem uchwały narusza jego interes prawny, jako osoby zarządzającej terenem parku, poprzez wprowadzenie przepisów niezgodnych z obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Zagrożenie interesu strony poprzez podjęty akt upatruje w naruszeniu przepisów wskazanych w wezwaniu oraz w skardze. Skarżący uważa, iż sama treść uchwały rodzi konsekwencje w postaci możliwości podjęcia przez gminę decyzji zezwalających na budowę na obszarze objętym szczególną ochroną z mocy przepisów wskazanych w skardze, a w szczególności aktów prawa miejscowego: odnośnego rozporządzenia Wojewody D. i uchwały sejmiku. W ocenie sądu, takie argumenty, stanowiące podstawy skargi, nie mogą zostać uznane za wykazanie, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją strony skarżącej i na czym to naruszenie polega. Powoływane przez skarżącego regulacje prawne w żadnej mierze nie dowodzą, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną strony, pozbawiając skarżącą przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Trudno bowiem przyjąć, iż kwestionowane przez skarżącego zapisy uchwały planistycznej eliminują lub co najmniej ograniczają przysługujące mu prawa kierowania parkiem krajobrazowym, czy też wężej ujmując, uprawnienia, a raczej obowiązki ochrony przyrody, walorów krajobrazowych oraz wartości historycznych i kulturowych Ś. Parku Krajobrazowego. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż to sam ustawodawca w art. 105 ust. 4 pkt 5 u.o.p. ograniczył zakres ingerencji dyrektora parku krajobrazowego w procesie planistycznym jedynie do możliwości składania wniosków do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczących zagospodarowania przestrzennego obszarów wchodzących w skład parku krajobrazowego oraz na zasadach ogólnych do wnoszenia uwag do projektu planu miejscowego, nie wymieniając go w art.17 u.p.z.p. wśród instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Nie można również doszukać się wpływu uchwalonego planu na realizację wymienionych w art. 107 ust. 2 u.o.p. zadań służby parku krajobrazowego z zakresu ochrony przyrody, walorów krajobrazowych, wartości historycznych i kulturowych, w tym zwłaszcza możliwości identyfikacji i oceny istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych parku krajobrazowego oraz możliwości wnioskowania o podejmowanie działań mających na celu eliminowanie lub ograniczanie tych zagrożeń i ich skutków, a także innych działań w celu poprawy funkcjonowania i ochrony parku krajobrazowego. Pejoratywnych skutków uchwalenia kwestionowanej uchwały dla skarżącego nie sposób odnaleźć również w unormowaniach zawartych w rozporządzeniu Wojewody D. w aspekcie realizacji szczególnych celów ochrony parku i wprowadzonych w § 3 rozporządzenia zakazów i w szczegółowych zaleceniach zawartych w "Planie ochrony dla Ś. Parku Krajobrazowego" przyjętym wskazaną we wstępnej części uzasadnienia uchwałą sejmiku. Wskazując na istotę skargi można podsumować, że strona skarżąca jako podstawowy zarzut wobec uchwalonego planu wskazuje okoliczność, że na terenie, obejmującym Ś. Park Krajobrazowy i teren objęty uchwałą podnosi kwestię zamiany przeznaczenia terenu uprzednio na cele rolnicze, na cele nierolnicze z możliwością zabudowy o charakterze rezydencjonalnym wraz z usługami komercyjnymi z zakresu turystki i rekreacji. Inaczej mówiąc, strona skarżąca dowodzi, że dopuszczenie zabudowy nie da się pogodzić z celami parku krajobrazowego i jego ochrony. W związku z tym, poza wcześniejszymi argumentami, dotyczącymi władztwa planistycznego, przynależnego gminie jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, trzeba jeszcze dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozważał kwestię zależności między utworzeniem na danym terenie parku krajobrazowego, a możliwością zabudowy na tym terenie i doszedł do wniosku, który sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela, że " z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie bądź ograniczenia wynikać muszą z innych przepisów. W rozpoznawanej sprawie z postanowień rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko - Mazurskiego Nr 20, poz. 506). W treści § 2 tego aktu prawnego wskazano, iż celem ochrony w Parku jest ochrona wybitnych wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych w celu zachowania i popularyzacji tych wartości. Realizacji tej ochrony służyć mają m. in. zakazy wprowadzone na obszarze parku krajobrazowego, przy czym warto zwrócić szczególną uwagę na fakt, że rozporządzenie nie wprowadza zupełnego zakazu gospodarowania przez człowieka i wprowadzania nowej zabudowy"(por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2009 r. - II OSK 1239/08). Przenosząc ostatnie rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy jednoznacznie wskazać, że także i w tej skardze nie wskazuje się, aby przywoływane w niej akty prawne taki zakaz wprowadzały. W konsekwencji niewykazania istnienia po stronie skarżącego legitymacji skargowej sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi (podobnie w wyroku NSA z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07) i zobowiązany był do jej oddalenia, nie zaś do odrzucenia skargi z przyczyn wskazanych w art. 58 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a. (tak w wyrokach NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, z dnia 17 lutego 2005 r., sygn. akt GSK 1342/04, i z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05). Wskazywane przez Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych obowiązki i uprawnienia określają kompetencje tego organu i nie jest to tożsame z posiadaniem przez ten organ interesu prawnego, który mógłby zostać naruszony. Wśród wskazywanych kompetencji brak jest unormowań które wskazywałyby na posiadanie przez Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych uprawnień do zaskarżenia uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba jednak wyraźnie wskazać, że realizując obowiązki nałożone na Dyrektora D. Zespołu Parków Krajobrazowych m.in. wskazywanymi w toku postępowania przepisami ma on możliwość sygnalizowania właściwemu miejscowo wojewodzie – jako organowi nadzorczemu nad działalnością gminy – zastrzeżeń oraz dostrzeżonych naruszeń prawa, w toku uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w ten sposób realizować nałożone na niego obowiązki. Wojewoda jako organ nadzorczy posiada bowiem uprawnienia do kontrolowania takich uchwał w trybie nadzorczym, co wynika wprost z treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Po upływie 30 dniowego terminu od otrzymania uchwały Wojewoda posiada natomiast uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 r., II OSK 2237/12). Reasumując, zdaniem sądu, skarżący nie wykazał zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości, a nadto powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01). Skoro zatem skarżący nie wykazał, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego w chwili zaskarżenia tej uchwały to należało uznać, że z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie mógł on skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego, co w ostateczności doprowadziło do oddalenia skargi, stosownie do treści art. 151 ppsa. Ze wskazanych względów należało orzec jak na wstępie.