IV SA/Po 1172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy [...] postanowił 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu G. S. wpis w kwocie 200 (dwieście) złotych. Uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2012 r. (dalej: "Uchwała") Rada Gminy [...] (dalej: "Rada Gminy") - z powołaniem się na art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191 z późn. zm.; dalej: "ustawa o bezpośrednim wyborze wójta", w skrócie: "u.b.w.w.") w związku z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 05 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 z późn. zm.; dalej: "Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy", w skrócie "p.w.kod.wyb.") oraz wyrok Sądu Okręgowego w [...] . - stwierdziła wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt"), M. H., wskutek utraty prawa wybieralności, z dniem [...] września 2012 r. (§ 1 Uchwały). W uzasadnieniu do Uchwały wyjaśniono, że według art. 26 ust. 1 pkt 3 u.b.w.w. przesłanką wygaśnięcia mandatu wójta jest m.in. utrata prawa wybieralności. Zgodnie z art. 3 ust. 2 u.b.w.w. prawo wybieralności wójta, czyli bierne prawo wyborcze, ma każdy obywatel polski posiadający prawo wybieralności do rady gminy, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 25 lat. Bierne prawo wyborcze do rady gminy określają z kolei przepisy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 z późn. zm.; dalej: "Ordynacja wyborcza", w skrócie "ord.wyb."). Z przywołanych regulacji prawnych wynika, że o wybór na stanowisko wójta może ubiegać się osoba, która m.in. nie została ukarana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia do Uchwały, Sąd Okręgowy w [...] na skutek apelacji M. H. od wyroku Sądu Rejonowego w [...] skazującego ww. oskarżonego o czyny z art. 270 § 1 Kodeksu karnego, wyrokiem z [...] września 2012 r. [sygn. akt [...]] zmienił zaskarżony wyrok, ale tylko w zakresie rodzaju wymierzonej kary [zamiast kary pozbawienia wolności orzeczono karę grzywny – uw. Sądu]. Powyższe, w ocenie autora uzasadnienia do Uchwały, oznacza utratę mandatu Wójta z dniem utraty prawa wybieralności, tj. z dniem [...] września 2012 r. Jednocześnie z tym rozwiązaniu ulega jego stosunek pracy. Na opisaną Uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł G. S. (dalej: "Skarżący"), zatrudniony w okresie kadencji Wójta na stanowisku Zastępcy Wójta Gminy [...] (dalej: "Zastępca Wójta"). Zaskarżonej Uchwale zarzucił naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego – w szczególności: – art. 26 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.b.w.w. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, iż przepisy te stanowią podstawę do stwierdzenia wygaśnięcie mandatu Wójta na skutek utraty przez niego prawa wybieralności; – art. 16 ust. 4 p.w.kod.wyb. - poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę podjęcia Uchwały w przedmiocie "wygaszenia" mandatu Wójta, – art. 7 ust. 1 ord.wyb. - poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że przepis ten stanowi podstawę do stwierdzenia utraty prawa wybieralności przez Wójta na skutek uprawomocnienia się wyroku skazującego na karę grzywny; 2) przepisów postępowania - w szczególności: – art. 6 oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U., Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: Konstytucja RP"). Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o: (1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały, (2) stwierdzenie wygaśnięcia mandatu Wójta "za niebyłe" oraz (3) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że posiada legitymację procesową do jej złożenia, gdyż podstawą i przyczyną wypowiedzenia umowy o pracę Skarżącemu, zatrudnionemu na stanowisku Zastępcy Wójta, była właśnie zaskarżona Uchwała. Stosownie bowiem do art. 28e ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy – a więc kształtuje sytuację prawną strony. Tym samym, po myśli art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), stronie przysługuje prawo do złożenia skargi. Skarżący podkreślił, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, które przepisy – ustawa o bezpośrednim wyborze wójta czy też ustawa z dnia 05 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.; dalej: "Kodeks wyborczy", w skrócie "kod.wyb.") – mają zastosowanie na gruncie tej sprawy. Wątpliwości w tym zakresie pojawiły się wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/12, mocą którego m.in. uznano za niezgodne z Konstytucją RP (jej art. 10) przepisy art. 16 ust. 1 i 2 p.w.kod.wyb. W ocenie Skarżącego, wbrew stanowisku Rady Gminy, właściwą jest w tym przypadku regulacja Kodeksu wyborczego, zaś w świetle art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 tego kodeksu nie było podstaw do stwierdzenia w odniesieniu do M. H. wygaśnięcia mandatu Wójta. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, że skoro wybory wójtów, burmistrzów i prezydentów miast odbyły się jesienią 2010 r., to w świetle art. 16 ust. 3 i 4 p.w.kod.wyb. w sprawie znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej, a nie Kodeksu wyborczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić, jako wniesioną z uchybieniem terminu do jej wniesienia (art. 58 p.p.s.a. w zw. z art. 27 ust. 1 u.b.w.w.). Godzi się wyjaśnić, że przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny jest każdorazowo zobligowany do zbadania, czy skarga jest w danym przypadku dopuszczalna, a więc, w szczególności, czy zostały spełnione formalne przesłanki warunkujące jej skuteczne wniesienie. Kwestie te – w odniesieniu do skargi na uchwałę rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta – reguluje w sposób szczególny art. 27 ust. 1 u.b.w.w. To właśnie przepisy wskazanej ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, a także przepisy Ordynacji wyborczej, powinny, w ocenie Sądu, znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym także w zakresie oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi. Takie stanowisko jest zgodne z niebudzącym wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, w myśl którego do rozpoczętych (zasadniczo w 2010 r.) kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Zatem w szczególności także do spraw wygaśnięcia mandatu wójta oraz stwierdzenia jego wygaśnięcia stosuje się w całej rozciągłości odpowiednie przepisy tych ustaw. Wbrew twierdzeniom skargi, linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie można już obecnie uznać za jednolitą (por. m.in. wyroki NSA: z 25.04.2012 r., II OSK 304/12; z 19.06.2012 r., II OSK 1304/12; z 19.06.2012 r., II OSK 1305/12; z 29.06.2012 r.., II OSK 1363/12; z 17.07.2012 r., II OSK 1501/12; a także wyroki WSA: z 29.02.2012 r., II SA/Po 31/12; z 06.03.2012 r. II SA/Ol 38/12; z 22.03.2012 r., III SA/Kr 172/12; z 12.04.2012 r., II SA/Op 789/11; z 05.06.2012 r., II SA/Op 188/12; z 21.06.2012 r., III SA/Lu 230/12; z 03.07.2012 r., II SA/Ol 297/12; z 09.08.2012 r. II SA/Ol 756/12). Prawidłowość takiej wykładni znalazła dodatkowe potwierdzenie w nowelizacji Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy, dokonanej ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, a polegającej na dodaniu w art. 16 p.w.kod.wyb. przepisu ust. 2a w brzmieniu: "Do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 [tj. Kodeks wyborczy – uw. Sądu] weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe." Jak wynika z treści uzasadnienia do projektu tej noweli (druk nr 603 Sejmu RP VII kadencji), jej celem nie było wprowadzenie nowej regulacji normatywnej, a jedynie usunięcie wątpliwości interpretacyjnych powstałych po ww. wyroku TK o sygn. K 9/11 (dosł.: "«naprawienie» skutków wyroku TK"). W myśl art. 27 ust. 1 u.b.w.w. do uchwały rady gminy o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn, o których mowa m.in. w art. 26 ust. 1 pkt 3 u.b.w.w. – a ten właśnie przepis został wskazany w podstawie prawnej zaskarżonej Uchwały – zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. (Jedynie na marginesie można wskazać, że analogiczną regulację zawiera art. 493 § 1 Kodeksu wyborczego). Ustawodawca nie definiuje terminu "zainteresowany" użytego w cytowanym przepisie, jednakże, w ocenie Sądu, nie powinno budzić wątpliwości, iż chodzi w tym przypadku o każdy podmiot mający interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Taka wykładnia znajduje oparcie w szczególności w "modelowej" konstrukcji skargi administracyjnej przyjętej w art. 50 § 1 p.p.s.a, który to przepis in principio za uprawnionego do wniesienia skargi uznaje każdego, kto ma w tym interes prawny. W tym kontekście Sąd podziela stanowisko Skarżącego, iż jego interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej Uchwały wypływa z art. 28e u.s.g., w myśl którego wygaśnięcie mandatu wójta przed upływem kadencji jest równoznaczne z odwołaniem jego zastępcy lub zastępców. W świetle tego przepisu bowiem podjęcie przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu wójta bezpośrednio wpływa na sytuację prawną także jego zastępcy (zastępców). Pomimo to skarga okazała się niedopuszczalną, gdyż nie został dochowany ustawowy (szczególny) termin do jej wniesienia zakreślony w art. 27 ust. 1 u.b.w.w. – tj. siedem dni od dnia doręczenia uchwały. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała nie została Skarżącemu, jako Zastępcy Wójta, formalnie doręczona (k. 52 akt sądowych) – takiego obowiązku ustawa o bezpośrednim wyborze wójta expressis verbis nie nakłada. Skoro jednak została ona doręczona Wójtowi w dniu 10 października 2012 r. (k. 54 akt sądowych), a zarazem jest niewątpliwe, że w tym samym dniu dowiedział się o jej wydaniu i treści Skarżący (datę 10 października 2012 r. nosi "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" wystosowane przez Skarżącego do Przewodniczącego Rady Gminy; k. 16 akt sądowych) – to należy przyjąć, że ów siedmiodniowy termin do wniesienia skargi upływał z dniem 17 października 2012 r. Tymczasem skarga została wniesiona do tut. Sądu, za pośrednictwem organu, w dniu 19 listopada 2012 r. (data skargi i prezentata organu; k. 4 akt sądowych), a zatem z ponad miesięcznym przekroczenie terminu. Zarazem skarga nie zawierała wniosku o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W myśl art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Skargę odrzuca się postanowieniem (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 §1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a w zw. z art. 27 ust. 1 u.b.w.w., skargę odrzucił (pkt 1 sentencji postanowienia). O zwrocie wpisu (pkt 2 sentencji postanowienia) Sąd orzekł zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.