II OSK 1955/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. i W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 184/11 w sprawie ze skargi J. D. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 184/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. D. i W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej: "Kolegium") z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy Krokowa (dalej: "Wójt") z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-rekreacyjnego oraz budynku rekreacyjnego na działce nr [...], położonej w miejscowości A., Gmina Krokowa. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. W dniu 7 października 2009 r. W. D. wystąpił do Wójta Gminy Krokowa o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Wniosek złożył w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym dotyczącym budowy obiektów. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] Wójt, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt. 2, art. 53, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej: "u.p.z.p.") odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wskazał, że stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.") w odległości 90 m od granic działki. Po przeprowadzeniu wizji lokalnej i analizy urbanistycznej organ stwierdził, że wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. nie zostały spełnione. Jak wynika z analizy, sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej są niezabudowane (grunty rolne, drogi, użytki leśne). W analizowanym obszarze nie ma terenów z legalną zabudową rekreacyjną i gospodarczą, dostępną z drogi wewnętrznej nr [...] i drogi powiatowej nr [...]. W ocenie organu, tylko taka zabudowa, spełniająca jednocześnie warunek dostępności z tej samej drogi publicznej, mogłaby stanowić "dobre sąsiedztwo" dla wnioskowanego zamierzenia. W sąsiedztwie działki występuje zabudowa gospodarcza i letniskowa o zróżnicowanych formach (na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Z informacji uzyskanych od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku w piśmie z dnia 13 maja 2008 r. wynika, że odnośnie tych działek oraz dla działki objętej wnioskiem W. D. prowadzone jest postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnej zabudowy. W związku z powyższym, w ocenie organu, zabudowa ta nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" dla działki nr [...] w myśl art. 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p. Zlokalizowana w analizowanym obszarze zabudowa - obiekty wzniesione nielegalnie, bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego - nie mogą bowiem posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Budynki wzniesione nielegalnie nie mają zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem nie można wiarygodnie ustalić jak kształtują się ich parametry. W związku z powyższym Wójt stwierdził, iż nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działce nr [...]. Ponadto, w ocenie organu, działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Najbliższą drogą publiczną jest droga powiatowa publiczna o nr [...]. Dostęp do niej możliwy jest poprzez teren działki drogowej nr [...] stanowiącej własność B. w J.. Wnioskodawca został wezwany do przedłożenia notarialnej zgody na przejazd i przechód lub innego tytułu prawnego, na podstawie którego może on korzystać z przejazdu przez teren działki nr [...] dla potrzeb korzystania z terenu działki nr [...]. Nie przedłożył jednak umów służebności przejazdu i przechodu lub innego tytułu prawnego, na podstawie którego może korzystać z terenu działki nr [...]. W odwołaniach W. D. i J. D. wystąpili o uchylenie decyzji i ustalenie warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 i pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez uchybienie obowiązkowi prawidłowego wyjaśnienia sprawy i wydania decyzji odmownej, pomimo braku rzeczywistych podstaw ku temu. Ponadto, w ocenie odwołujących się, organ dopuścił się również naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz żądań przed wydaniem decyzji. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i § 3, § 4 i § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Kolegium wskazało, że według "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy", działka nr [...] o obszarze 1000 m2 jest zabudowana dwoma budynkami letniskowymi (samowola budowlana). W obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z przepisami prawa, na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] - występuje zabudowa letniskowa i gospodarcza, jednak zabudowa ta powstała bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym nie jest możliwe określenie warunków nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działce nr [...]. Wymagania dotyczące nowej zabudowy mogą być bowiem ustalane w oparciu o parametry i funkcje jedynie legalnej zabudowy. Odmienna praktyka – zdaniem Kolegium – prowadziłaby do obejścia przepisów prawa dotyczących obowiązku realizacji zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi, dostęp przez drogę wewnętrzną, bądź dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W aktach sprawy znajduje się umowa użyczenia zawarta w dniu 15 stycznia 2010 r. pomiędzy B., Gminą Krokowa, a W. D. - biorącym w użyczenie. Umowa ta nie stanowi jednak ustanowienia służebności, a nadto, może być w każdym czasie odwołana. Służebność przechodu i przejazdu jest ograniczonym prawem rzeczowym. Ustanowienie służebności powinno nastąpić zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego i podlegać ujawnieniu w dziale III księgi wieczystej. Podsumowując, Kolegium wyjaśniło, że wydanie warunków zabudowy jest możliwe tylko przy łącznym spełnieniu przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W skardze W. D. i J. D. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji. Ich zdaniem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowana na etapie warunków zabudowy inwestycja nie spełnia wymogów odnośnie możliwości ustalenia funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy z uwagi na rzekome istnienie w sąsiedztwie nieruchomości wyłącznie zabudowy nielegalnej, co nie zostało stwierdzone na podstawie decyzji administracyjnych, albowiem postępowania prowadzone odnośnie nieruchomości sąsiednich są nadal w toku. Skarżący zarzucili, iż organy wydające decyzje o warunkach zabudowy nie są właściwe do stwierdzenia samowoli budowlanej. Skarżący podnieśli też zarzut naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez nieprzeprowadzenie analizy w celu ustalenia, czy zachodzi możliwość ustalenia linii zabudowy w inny sposób niż określony w § 4 rozporządzenia. Nadto zarzucili naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 K.p.a. w zw. z art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że zawarcie przez skarżących w zakresie dostępu do drogi publicznej - działki nr [...] poprzez działkę nr [...] - umowy użyczenia nie spełnia wymogu dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 184/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przedstawił regulacje zawarte w art. 59 ust. 1 i nast. u.p.z.p. Zauważył, że w wyznaczonym w sprawie na podstawie § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. obszarze analizowanym brak jest legalnie wzniesionych obiektów budowlanych. Opierając się na informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku wskazał, że znajdująca się w analizowanym obszarze zabudowa na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] powstała bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Następnie stwierdził, że przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej. Przy sporządzaniu analizy i ocenie spełnienia warunków art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, organy administracji nie powinny uwzględniać obiektów wzniesionych niezgodnie z prawem. Sąd zwrócił uwagę, że co prawda, zakaz taki nie wynika bezpośrednio z treści przepisu, niemniej interpretacja taka wynika z celu uregulowania. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.z.p., celem art. 61 jest zapewnienie ładu przestrzennego. Nowoprojektowane budynki i ich funkcja muszą więc nawiązywać do takich obiektów, które pozostaną na obszarze analizowanym i wobec których nie został orzeczony nakaz rozbiórki. Wprowadzona przez ustawodawcę konieczność dostosowania funkcji nowego obiektu do funkcji obiektów już istniejących, powinna stanowić kontynuację nie tylko zastanego stanu zabudowy, lecz także kontynuację uprzedniej woli organów gminy odnośnie przeznaczenia danych terenów na określone cele, jej istnienie wskazuje na uprzednią akceptację przeznaczenia danego terenu na określony cel przez organy gminy w uprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego lub wydanych decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sam fakt wybudowania obiektu na danym terenie nie świadczy o jego powstaniu zgodnie z prawem i możliwość uwzględnienia w analizie. Organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w analizie uwzględnić legalnie istniejące obiekty, tj. obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących Sąd nie zakwestionował ich stanowiska, że organy wydające decyzje o warunkach zabudowy nie są właściwe do stwierdzenia samowoli budowlanej. Zaznaczył jednak, iż niniejszej sprawie organ nie orzekał jednak w tym zakresie. Zdaniem Sądu nie zachodziła też potrzeba zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowań dotyczących nakazu rozbiórki obiektów w obszarze otaczającym z działką inwestycyjną. Wyjaśnił, iż w świetle art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zależy od wyniku postępowania dotyczącego samowoli budowlanej. Jeżeli na danym terenie nie występują obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, to brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na niespełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu toczące się postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej nie uniemożliwiały wydania orzeczenia w sprawie. Na dzień wydawania decyzji ustalenie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy (w tym istnienia na obszarze analizowanym obiektów, o których była mowa wyżej), było bowiem możliwe. Natomiast w sytuacji, gdy okoliczności sprawy ulegną zmianie i na terenie analizowanym będą istnieć obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, strona będzie mogła zgłosić nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z powyższych względów Sąd uznał też, że nie było podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia § 4 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wobec braku na obszarze analizowanym legalnie wzniesionych obiektów, nie ma bowiem możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Sąd nie podzielił też stanowiska skarżących w odniesieniu do zakresu wyznaczonego obszaru analizowanego. Stwierdził, że nie było podstaw do objęcia analizą obszaru większego niż przyjęty przez organ. Zauważył też, iż w A. na znacznym obszarze doszło do niekontrolowanej samowolnej budowy całego kompleksu domków letniskowych. Sąd powołał się na posiadaną z urzędu wiedzę, że organy nadzoru budowlanego prowadziły i prowadzą kilkaset postępowań w sprawie samowoli budowlanej na tym terenie, a kilkaset postępowań zostało już zakończonych wydaniem nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zagadnienia dostępu działki skarżących do drogi publicznej Sąd stwierdził, że kwestia ta nie ma znaczenia w tej sytuacji, gdy samo niespełnienie warunku przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy skutkować musiało oddaleniem wniosku. Pomimo to Sąd kwestię tę szeroko przeanalizował i zwrócił uwagę, iż inwestor posiadający nieruchomość położoną przy drodze wewnętrznej, co do zasady powinien wywodzić swój tytuł do korzystania z drogi wewnętrznej z prawa współwłasności tej drogi lub z ustanowionej na niej służebności drogowej. Nieruchomość skarżących położona jest przy drodze wewnętrznej, organ powinien zatem wyjaśnić, w jakich okolicznościach doszło do jej wydzielenia i dlaczego wymogi art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie zostały spełnione. W takiej sytuacji uznać należałoby, że skoro dokonujący podziału nieruchomości wydzielił drogę wewnętrzną dla obsługi powstałych w wyniku podziału nieruchomości działek, droga ta została wydzielona właśnie w celu zapewnienia dojazdu z tych nieruchomości do drogi publicznej. Jako zbywca nieruchomości powstałych w wyniku podziału, nie powinien on zatem sprzeciwiać się korzystaniu z drogi przez właścicieli nieruchomości. W takim przypadku złożenie umowy użyczenia czy też oświadczenia właściciela drogi wewnętrznej o zgodzie na przejazd, może być uznane za wystarczające. W skardze kasacyjnej W. D. i J. D. zarzucili naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 136 i 15 K.p.a. polegające na przeprowadzeniu przez Sąd niewłaściwej kontroli postępowania administracyjnego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku. Sąd ustalił, że nie doszło do uchybienia przepisom postępowania. Tymczasem zaskarżona decyzja naruszała art. 136 i 15 K.p.a., poprzez zaniechanie dokonania ustaleń w zakresie weryfikacji - przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego - legalności wzniesionych obiektów budowlanych na obszarze analizowanym. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że ustalenia organu odnoszące się do legalności zabudowy na obszarze analizowanym oparte zostały jedynie na podstawie pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku z dnia 13 maja 2008 r. Kwestii tej Kolegium nie wyjaśniło, i to pomimo, że W. D. i J. D. już w odwołaniu kwestionowali prawidłowość postępowania w powyższym zakresie. Obowiązkiem organu odwoławczego zgodnie z art. 136 K.p.a. było zweryfikowanie czy na obszarze analizowanym w chwili wydania decyzji odwoławczej istniała legalna zabudowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W zarzucie skargi kasacyjnej W. D. i J. D. wskazują na naruszenie przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 136 i 15 K.p.a. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tę decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ostatni z wymienionych przez skarżących w zarzucie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 15) ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Argumentacja skarżących zawarta w skardze kasacyjnej na poparcie przedstawionych zarzutów naruszenia wymienionych wyżej przepisów sprowadza się w istocie do wskazania, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w zaistniałych okolicznościach sprawy, obowiązane było przed wydaniem orzeczenia uzupełnić materiał dowodowy i zweryfikować czy na datę wydania decyzji, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], istniała legalna zabudowa. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wyprowadzić wniosek, że zdaniem skarżących oparcie się przez Kolegium wyłącznie na informacji otrzymanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 13 maja 2008 r. było niewystarczające wobec obowiązku organu odwoławczego całościowego ponownego rozpoznania sprawy (art. 15 K.p.a.). Według skarżących Kolegium obowiązane było zatem skorzystać z przysługującego mu uprawnienia do uzupełnienia materiału dowodowego (art. 136 K.p.a.). Następnie skarżący wywiedli, że powyższe uchybienie powinien dostrzec Sąd pierwszej instancji, co w konsekwencji powinno do uchylenia zaskarżonej decyzji (naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zwraca uwagę, że nieprawidłowo w skardze kasacyjnej powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Treść tego przepisu, odnosząca się do zaistnienia w postępowaniu administracyjnym przesłanek wznowienionych, w ogóle nie koresponduje z przedstawionymi przez skarżących wyjaśnieniami, zwłaszcza dotyczącymi wskazywanego przez nich naruszenia przepisów proceduralnych art. 136 i 15 K.p.a., którego miało się dopuścić Kolegium. Mając to na uwadze oraz zważając na całość argumentacji skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że powołanie przez skarżących art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" P.p.s.a. nastąpiło oczywiście omyłkowo, a kierowany przez nich pod adresem Sądu pierwszej instancji zarzut dotyczył nieuwzględnienia przez ten Sąd naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a więc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. Przechodząc do zasadniczego zagadnienia, a więc oceny czy Kolegium miało obowiązek ponowienia wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku w celu upewnienia się czy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie istnieje legalna zabudowa, a w konsekwencji, czy Kolegium naruszyło art. 136 i 15 K.p.a. – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut W. D. i J. D. jest niezasadny. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, że sformułowanie "zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy" dotyczy jedynie zabudowy legalnej. Następnie doprecyzował, że organ orzekając o warunkach zabudowy powinien w analizie uwzględnić tylko legalnie istniejące obiekty, to jest obiekty, odnośnie których wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w trybie art. 35 ust. 1-4 Prawa budowlanego oraz obiekty odnośnie których przeprowadzono legalizację i wydano decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego w trybie art. 49 ust. 4 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego. Dodał też, że pomimo prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowań naprawczych, nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Ustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych dla wydania decyzji o warunkach zabudowy było bowiem możliwe. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji. W doktrynie, akceptowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmuje się, że "istniejąca zabudowa powinna być zgodna z porządkiem prawnym, tj. nie można za nią uznać np. samowoli budowlanej" (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2006, s. 498). Oczywiście, uznanie takiej tezy rodzi pytania o w jakim trybie należy badać zgodność zabudowy z prawem budowlanym, zważając, że organ właściwy do wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy nie ma ku temu kompetencji. W piśmiennictwie (Z. Niewiadomski, jw.), jak zresztą także w orzecznictwie (wyrok z dnia 16 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 172/06, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl), przyjmuje się, że organ prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie ma obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami prawa budowlanego, a jedynie z przepisami dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy właściwe do ustalenia warunków zabudowy obowiązane są przede wszystkim ocenić zastały stan zabudowy w terenie i według tej zabudowy określić cechy i parametry zabudowy nowej. Wykonując swe ustawowe zadania nie mogą jednak abstrahować od ogółu reguł obowiązujących w systemie prawa, dlatego w sytuacji powzięcia jakichkolwiek wątpliwości czy istniejąca zabudowa jest zabudową legalną (zwłaszcza, gdy wskazują na to własne zasoby organu – m.in. brak warunków zabudowy dla stwierdzonej, istniejącej zabudowy), organ powinien ustalić czy zabudowa została zrealizowana zgodnie z prawem. Jak trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, dla organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, znaczenie ma przede wszystkim to czy zabudowę zrealizowano z zachowaniem warunków określonych w prawie budowlanym, a nie to czy może być ona w przyszłości zalegalizowana. Nie dochowanie tych warunków pozwala stwierdzić, że istniejąca zabudowa, przynajmniej z punktu widzenia organu ustalającego warunki zabudowy, jest "samowolą budowlaną", a więc obiektem wybudowanym bez pozwolenia budowlanego albo dokonania zgłoszenia, jeżeli takie było wymagane (por. wyrok z dnia 25 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 505/05, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Obiekt pozostaje też samowolą budowlaną do czasu zatwierdzenia projektu budowlanego w postępowaniu naprawczym (jeżeli oczywiście zachodzą przesłanki do przeprowadzenia takiego postępowania). Dopiero bowiem z chwilą zatwierdzenia projektu budowlanego następuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok z dnia 23 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 396/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Wójt i Kolegium oparły swe stanowisko przede wszystkim na informacji uzyskanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku i zawartej w piśmie z dnia 13 maja 2008 r., w którym wskazano, że w odniesieniu do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obszar analizowany) oraz działki skarżących, prowadzone są postępowania w sprawie nielegalnej zabudowy. Biorąc pod uwagę, że powyższe pismo nosi datę ponad 2 lata wcześniejszą aniżeli data decyzji Wójta Gminy Krokowa o odmowie ustalenia warunków zabudowy ([...] maja 2010 r.), prima facie mogą pojawić się pewne wątpliwości, co do tego czy odnotowane w nim okoliczności były nadal aktualne na datę wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak stanowiska skarżących, że nie wystąpienie przez organ odwoławczy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku dyskwalifikuje jego decyzję, jako naruszającą art. 136 i 15 K.p.a. Należy bowiem zauważyć, że w tej konkretnej sprawie możliwość zalegalizowania zabudowy na terenie obszaru analizowanego zależała nie tylko od organu nadzoru budowlanego, ale przede wszystkim od uprzedniego spełnienia warunków w zakresie zagospodarowania przestrzennego, których ocena należy do kompetencji Wójta Gminy Krokowa. Tymczasem z analizy urbanistycznej nie wynika, aby na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] istniała zabudowa, która spełniałaby warunki z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma zatem podstaw, aby przyjmować domniemanie, że po dacie sporządzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego informacji zaszły podstawy do zatwierdzenia projektów budowlanych zabudowy letniskowej na wskazanych wyżej działkach i to bez wiedzy organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy. Legalnych obiektów na obszarze analizowanym nie potrafili wskazać też skarżący. Ponadto, jak wynika z analizy urbanistycznej, teren objęty wnioskiem położony jest na obszarze podlegającym ochronie – w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego ustanowionego nadal obowiązującym aktem prawa miejscowego - rozporządzeniem Nr 55/06 Wojewody Pomorskiego z dnia 15 maja 2006 r. (Dz.Urz. Woj. Pomorskiego, Nr 58, poz. 1192, trzykrotnie zmienianym) - który wprowadza graniczenia w zakresie możliwości lokalizowania obiektów budowlanych na obszarze analizowanym. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie wystąpienie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pucku o udzielenie informacji dotyczących stanu postępowań dotyczących zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie stanowiło naruszenia art. 136 i 15 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nie przeprowadzenie właściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższe, skoro nie zachodziły podstawy do uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.