II OSK 1833/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] oraz Z. F. i A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2337/12 w sprawie ze skargi Z. F. i A. F. na czynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w Warszawie z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy dokonania zwrotu opłaty postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, 3. zwrócić Z. F. i A. F. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Wyrokiem z 19 lutego 2013 r., IV SA/Wa 2337/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę Z. F. i A. F. na czynność Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: NFOŚiGW) z 14 czerwca 2012 r. w przedmiocie odmowy dokonania zwrotu opłaty. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z 29 sierpnia 2012 r. pełnomocnik działający w imieniu Z. F. i A. F. wniósł do WSA w Warszawie skargę na "czynność NFOŚiGW" polegającą na odmowie dokonania zwrotu kwoty w wysokości 500 zł z tytułu nienależnie uiszczonej opłaty na konto NFOŚiGW od pojazdu wprowadzonego na terytorium kraju oraz nierozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty w formie indywidualnego aktu administracyjnego, w którym organ określiłby wysokość nadpłaty lub odmówił jej stwierdzenia. "Zaskarżonym czynnościom" skarżący zarzucili naruszenie: 1) art. 12 ust. 2 ustawy 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2005 r., Nr 25, poz. 202 ze zm., dalej Urp) w zw. z punktem 7 preambuły Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/53/E z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (w skardze powołano oczywiście nieaktualny tekst Kodeksu – uwaga Sądu) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że może on stanowić podstawę nałożenia na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty, mimo jego niezgodności z powołanym wyżej przepisem prawa unijnego; 2) art. 12 ust. 2 Urp w zw. z art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE z 2008 r., C 115, s. 47) w zw. z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że może on stanowić podstawę nałożenia na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty, mimo, że przepis ten narusza zakaz dyskryminacji na obszarze wspólnego rynku; 3) art. 12 ust. 2 Urp w zw. z art. 91 Konstytucji RP, w zw. z art. 2 aktu dotyczącego warunków przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczpospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz. U. z 2003 r., L 236, s. 33) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że może on stanowić podstawę nałożenia na skarżących obowiązku uiszczenia opłaty, mimo, że zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa unijnego oraz zasadą bezpośredniego skutku przepis ten wobec skarżących nie może mieć zastosowania; 4) art. 75 § 2 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 75 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 60 – 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.) poprzez nierozpatrzenie wniosku skarżących o stwierdzenie nadpłaty w formie indywidualnego aktu administracyjnego, w którym organ stwierdziłby wysokość nadpłaty lub odmówił jej stwierdzenia. Wskazując na powyższe naruszenie prawa skarżący zaskarżyli "wymienioną czynność w całości" oraz w tym zakresie wnieśli o stwierdzenie uprawnienia do zwrotu żądanej kwoty w wysokości 500 zł z tytułu nienależnie uiszczonej opłaty na konto NFOŚiGW od pojazdu wprowadzonego na terytorium kraju oraz o zasądzenie od NFOŚiGW na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 4 lipca 2012 r. skarżący wezwali NFOŚiGW do usunięcia stanu naruszenia prawa, jednakże na dzień wniesienia skargi nie udzielono na powyższe wezwanie odpowiedzi. Ponadto skarżący rozwinęli szczegółowo wskazane zarzuty. W odpowiedzi na skargę NFOŚiGW wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), wobec faktu, że NFOŚiGW jako państwowa osoba prawna nie jest organem administracji publicznej, w związku z czym nie jest upoważniony do podejmowania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez umocowania ustawowego jakichkolwiek działań, związanych ze zwrotem kwoty 500 zł uiszczonej na podstawie art. 12 ust. 2 Urp, ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem skarżonego podmiotu tzw. opłata recyklingowa nie jest czynnikiem, który powodowałby powstanie barier w swobodzie przepływu towarów, z uwagi na okoliczność, że opłaty tej nie można uznać jako cło przywozowe, gdyż nie jest nakładana na pojazd w związku z przekroczeniem granicy, lecz jest powiązana z pierwszą rejestracją pojazdu. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie w pierwszej kolejności stwierdził, że nie jest zasadny wniosek NFOŚiGW o odrzucenie skargi ze względu na to, że Fundusz nie jest właściwy do orzekania w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwym do rozpoznania wniosku w sprawie zwrotu opłaty recyklingowej jest pełniący w tym zakresie funkcję podmiotu publiczno-prawnego NFOŚiGW. NFOŚiGW nie jest co prawda ze względu na swoje kompetencje co do zasady organem administracji publicznej, jednakże powierzono mu ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, że jest dysponentem środków kierowanych na ten Fundusz, a skoro tak, to tylko do tego podmiotu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym mogą być adresowane wnioski o zwrot opłaty recyklingowej. Przechodząc do oceny merytorycznej tego aktu, przywołane normy Traktatu – art. 110 w wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C Nr 83 z dnia 30 marca 2010 r. s. 47), nie sprzeciwiają się, w ocenie sądu I instancji, wprowadzeniu stosownych opłat związanych z rejestracją pojazdu na terenie państwa członkowskiego, co potwierdzają stosowne tezy orzecznictwa ETS (por. sprawy połączone sygn. C-290/05 i C-330/05 i sprawa o sygn. C-138/04). Ustanowiona opłata uiszczana jest na etapie rejestracji pojazdu – art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), jest więc związana technicznie z tą czynnością. Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 2 Urp w zw. z punktem 7 preambuły Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 2000/53/E z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, stwierdził że regulacja w tym zakresie wyklucza wyłącznie możliwość ustanowienia przez krajowego prawodawcę unormowań wiążących określone opłaty o charakterze publicznoprawnym, bezpośrednio z osobą przekazującą pojazd do unieszkodliwienia (wprowadza równocześnie obowiązek pozytywny, takiego zorganizowania systemu zbiórki, aby żadne opłaty o innym charakterze nie były faktycznie ponoszone). Norma ta nie pozostaje w sprzeczności z pobieraniem określonych opłat związanych z zarejestrowaniem pojazdu na terenie Polski. Zdaniem tegoż sądu zarejestrowanie pojazdu używanego nie jest jednoznaczne z przekazaniem go do unieszkodliwienia, gdyż w takim przypadku, przywieziony z zagranicy pojazd należałoby zakwalifikować, jako odpad, którego przemieszczanie transgraniczne podlega odrębnym procedurom. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli NFOŚiGW oraz Z. F. i A. F. W skardze kasacyjnej NFOŚiGW zaskarżono ww. wyrok w całości i zarzucono mu: I. w granicach zakreślonych treścią art. 174 pkt 1 Ppsa dotyczących naruszenia przez sąd orzekający przepisów prawa materialnego: 1. art. 400 ust. 1 w zw. z art. 386, art. 376, art. 400 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. − Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz.150 z późn. zm., dalej uPoś) w zw. z § 1 ust. 1 Statutu NFOŚiGW stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie nadania statutu NFOŚiGW (Dz. U. z 2010, Nr 240, poz. 1609) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zrównaniu NFOŚiGW z organami administracji publicznej, podczas gdy organami administracji publicznej zgodnie z tytułem VII Prawa ochrony środowiska są organy wskazane w art. 376 tejże ustawy, NFOŚiGW jest natomiast Instytucją Ochrony Środowiska (art. 386 uPoś); II. w granicach zakreślonych treścią art. 174 pkt 2 Ppsa dotyczących naruszenia przez sąd orzekający przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 1 i art. 3 § 2 i 3 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), w zw. z art. 184 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez objęcie kontrolą sądowoadministracyjną sprawy o zwrot opłaty, o której mowa w art. 12 ust. 2 Urp oraz o zaniechanie wydania aktu indywidualnego, skierowanej przeciwko NFOŚiGW, w sytuacji, gdy działań NFOŚiGW nie można uznać za działania administracji publicznej, przez co przedmiotowa sprawa nie mogła podlegać kontroli sądowoadministracyjnej (w konsekwencji doszło do przekroczenia zakresu kognicji sądów administracyjnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy); art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 1 i art. 3 § 2 Ppsa oraz w zw. z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych − poprzez jego niezastosowanie, w wyniku błędnej wykładni art. 400 ust. 1 uPoś, w zw. z art. 386 wskazanej ustawy, przez co sąd orzekający nie odrzucił skargi, lecz rozpoznał sprawę merytorycznie, mimo że sprawa ta nie podlegała jego kognicji. Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w trybie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz NFOŚiGW kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej NFOŚiGW reprezentuje pogląd, że tylko starosta jest uprawniony do rozstrzygnięcia w drodze decyzji o obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej, bądź też jego braku (art. 73 ust. 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt. 9 ustawy − Prawo o ruchu drogowym), bowiem organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a brak jest wyraźnej podstawy prawnej do podjęcia przez NFOŚiGW czynności lub aktów stanowiących podstawę do działań władczych jako organ administracji w przedmiocie zwrotu opłaty recyklingowej. Ewentualny zwrot opłaty recyklingowej powinien być poprzedzony stwierdzeniem istnienia bądź nie istnienia obowiązku uiszczenia opłaty 500 zł. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu to starosta dokonuje rejestracji pojazdu m. in. na podstawie dowodu wpłaty, o którym mowa w art. 12 ust. 2 Urp lub oświadczenia o podleganiu obowiązkowi zapewnienia sieci zbierania pojazdów, o którym mowa w art. 11 ust. 4 tej ustawy, albo faktury, zawierającej takie oświadczenie, jeżeli pojazd jest rejestrowany po raz pierwszy (art. 72 ust. 1 pkt 9 ustawy − Prawo o ruchu drogowym) i bada, który ze wskazanych dokumentów stanowi podstawę wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zarejestrowania pojazdu. Tym samym, gdyby skarżący nie wnieśli ww. opłaty i brak jej byłby podstawą wydania decyzji o odmowie rejestracji pojazdu to taka decyzja podlegałaby kontroli administracyjnej, a następnie służyłaby skarga do sądu administracyjnego. Natomiast w skardze kasacyjnej skarżących zaskarżono w całości powyższy wyrok zarzucając: - naruszenie prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.: 1) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 oraz art. 151 Ppsa w zw. z art. 90 zd. pierwsze Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz.U. WE C 224 z 31 sierpnia 1992, s. 1—79 ze zm., aktualnie zastąpionego przez art. 110 zd. pierwsze Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - wersja skonsolidowana (Dz.U. UE C 83 z 30 marca 2008, s. 47 ze zm.) w zw. z art. 12 ust. 2 Urp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu zarzutu naruszenia powyższego przepisu Urp za nieuprawniony i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy przepis ten, jako naruszający zakaz dyskryminacji na obszarze wspólnego rynku nie znajduje wobec skarżących zastosowania i tym samym nie może stanowić podstawy nałożenia na nich obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej, 2) art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 146 § 1 oraz art. 151 Ppsa w zw. z punktem 7 preambuły oraz art. 5 ust. 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. WE L 269 z 21 października 2000 r., s. 34 ze zm., dalej jako "Dyrektywa 2000/53/WE") w zw. z art. 12 ust. 2 Urp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że powyższy przepis Urp nie obciąża skarżących kosztami przetwarzania pojazdu wycofanego z eksploatacji i w konsekwencji jako zgodny z punktem 7 preambuły oraz art. 5 ust. 4 Dyrektywy 2000/53/WE może stanowić podstawę nałożenia na nich obowiązku uiszczenia opłaty recyklingowej, co przesądziło o oddaleniu skargi, podczas gdy środki na utrzymanie systemu recyklingu pochodzą m. in. z opłaty recyklingowej uiszczonej przez skarżących, co w sposób oczywisty prowadzi do przeniesienia na nich, jako użytkowników pojazdu ciężaru utrzymania systemu unieszkodliwiania pojazdów wycofanych z eksploatacji, który to zgodnie z powołaną Dyrektywą 2000/53/WE powinni ponieść producenci pojazdów, co świadczy o niezgodności zaskarżonego przepisu Urp z ww. Dyrektywą. Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie od NFOŚiGW na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, wraz z kosztami zastępstwa procesowego przez radcę prawnego oraz opłatą skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 34 zł. Ponadto w imieniu skarżących wniesiono o skierowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego, dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: "czy art. 90 akapit pierwszy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, aktualnie zastąpiony przez art. 110 akapit pierwszy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej-wersja skonsolidowana oraz art. 5 ust 4 Dyrektywy 2000/53/WE stanowią przeszkodę w stosowaniu art. 12 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zakresie, w jakim przepis ten uzależnia zarejestrowanie pojazdu sprowadzonego spoza terytorium RP, z innego państwa członkowskiego, od uiszczenia opłaty w kwocie 500 PLN?". W odpowiedzi NFOŚiGW na skargę kasacyjną skarżących wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz NFOŚiGW kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej za pełnomocnictwo wg norm prawem przepisanych. Zdaniem NFOŚiGW powołane przez skarżących w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują w całości na uwzględnienie. Podczas rozprawy strony w istocie podzieliły uprzednio prezentowane stanowiska w swych skargach kasacyjnych. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie Z. F. oraz A. F. w załączniku do protokołu rozprawy sprecyzował treść pytań prejudycjalnych, o których skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wniesiono. W nawiązaniu do oświadczeń złożonych podczas rozprawy pełnomocnik wywodzi, że przepis art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa dopuszcza skargę na inne akty lub czynności nie będące decyzjami lub postanowieniami, z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, bez względu na to, czy czynność ta została dokonana przez podmiot uprawniony do reprezentacji organu administracji publicznej. Prezentując ten wywód wskazano na różne orzeczenia sądów administracyjnych. Przywołując te orzeczenia, w których uznawano za dopuszczalną skargę na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa wywodzono, że ratio legis cyt. przepisu jest umożliwienia sądowej kontroli takich aktów lub czynności, bez względu na fakt istnienia szczególnego upoważnienia po stronie pracownika organu do jej dokonania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Problem formy rozstrzygania w kwestii zwrotu tzw. opłaty recyklingowej był już przedmiotem uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 19 kwietnia 2012 r., II OSK 321/12 (LEX nr 1219133) wskazano, że NFOŚiGW (dalej także: Narodowy Fundusz) nie jest co prawda ze względu na jego kompetencje co do zasady organem administracji publicznej, jednakże powierzono mu ustawowo niektóre zadania o charakterze publicznoprawnym, które dotyczą tego, że jest dysponentem środków kierowanych na ten Fundusz, a skoro tak, to tylko do tego podmiotu jako organu w znaczeniu funkcjonalnym mogą być adresowane wnioski o zwrot opłaty recyklingowej. Zwrot wpłaty na rachunek Funduszu, jako wynikającej ze zobowiązania o charakterze publicznoprawnym (art. 12 ust. 2 Urp) stanowi sprawę z zakresu administracji publicznej podlegającej załatwieniu w formie aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Podobne stanowisko prezentowano uprzednio w wyrokach z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1608/09 (LEX nr 597334), z 6 lipca 2011 r., II OSK 766/11 (LEX nr (LEX nr 1083629) oraz z 8 lipca 2011 r., II OSK 2030/10 (LEX nr 1083629). W wyroku II OSK 766/11 wskazując, że NFOŚiGW nie jest wprawdzie jednostką ochrony środowiska, jest to bowiem wyodrębniony fundusz celowy gromadzący środki i dysponujący środkami na cele ochrony środowiska, jednakże pełni w Państwie ważną funkcję podmiotu publicznego (a nie prywatnego), opowiedziano się za dopuszczalnością załatwienia żądania zwrotu opłaty recyklingowej w drodze administracyjnej. Podzielając co do zasady stanowiska prezentowane w powyższych wyrokach, za nietrafne uznać przyjdzie zawarte w skardze kasacyjnej NFOŚiGW żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi, aczkolwiek tylko z powodu tam zawartej argumentacji. Zgodnie z art. 400 ust. 1 uPoś NFOŚiGW jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przy czym wedle art. 386 pkt 3 uPoś traktowany jest jako "instytucja ochrony środowiska" w odróżnieniu od "organów ochrony środowiska" wymienionych w art. 376 cyt. ustawy. W myśl art. 401 ust. 7 pkt 9 uPoś przychodami Narodowego Funduszu są m. in. wpływy z opłat, o których mowa w art. 12 ust. 2, art. 14 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i 2 Urp. Z przepisu art. 400b ust. 1 uPoś wynika, że celem działania Narodowego Funduszu jest finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 oraz art. 410a ust. 1 i 4-6, przy czym ten ostatni przepis odnosi się do udzielania dopłat do demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Działalność NFOŚiGW jest zatem niewątpliwie wykonywaniem administracji publicznej, przeto w oznaczonym stopniu podlegać będzie kontroli sądów administracyjnych, których wszak konstytucyjnym zadaniem jest sprawowanie kontroli działalności tej administracji (art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Ppsa). Nie jest zatem uzasadniony zarzut błędnej wykładni przepisów art. 400 ust. 1 w zw. z art. 386, art. 376 oraz art. 400o uPoś. Ten ostatni przepis stanowi zresztą wyłącznie delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw środowiska do nadania, w drodze rozporządzenia, statutu Narodowemu Funduszowi. Nie są w konsekwencji także zasadne zarzuty naruszenia przepisów o postępowaniu, a to art. 1 i art. 3 § 2 i 3 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa. Zwrot opłaty recyklingowej przez NFOŚiGW następowałby w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, przeto w tym zakresie dopuszczalna byłaby skarga sądowoadministracyjna. Zgodnie z art. 189 Ppsa jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do odrzucenia skargi przez sąd I instancji. Nie można w szczególności podzielić stanowiska prezentowanego przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie Z. F. oraz A. F., a wyrażonego w załączniku do protokołu rozprawy, jakoby skarga wnoszona na akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, była dopuszczalna bez względu na to, czy czynność ta została dokonana przez podmiot uprawniony do reprezentacji organu administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m. in. na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wedle art. 32 Ppsa w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie (podkr. Sądu), bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Jednym z obligatoryjnych wymogów, jakiemu musi odpowiadać skarga sądowoadministracyjna jest oznaczenie organu, którego działania (podkr. Sądu), bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy (art. 57 § 1 pkt 2 Ppsa). Z kolei wedle art. 54 § 3 zd. 1 Ppsa organ, którego działanie (podkr. Sądu), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika jednoznacznie, że przedmiotem skargi można uczynić "działanie organu". Z treści wniesionej w sprawie skargi wynika, że jej przedmiotem skarżący czynią "czynność NFOŚiGW" oraz "nierozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty w formie indywidualnego aktu administracyjnego". Sama skarga nie zawiera precyzyjnego wskazania owej czynności, z motywów skargi można było wnioskować, że skarżącym chodzi o czynność z 14 czerwca 2012 r. Taki też przedmiot skargi został przyjęty przez WSA w Warszawie, który zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na czynność NFOŚiGW z 14 czerwca 2012 r. Z akt sprawy wynika, że pismem z 14 czerwca 2012 r. nr NF/DKT/12881/2012 Starszy Specjalista Departamentu Księgowości i Rozliczeń Wydziału Opłat i Kar Środowiskowych w NFOŚiGW skierowanym do Kancelarii Radcy Prawnego E. P. w odpowiedzi na wniosek zawierający żądanie zwrotu kwoty 500 zł z tytułu uiszczonej tzw. opłaty recyklingowej poinformował, że w aktualnym stanie prawnym brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Wskazując na podstawy prawne pobierania tej opłaty wywiedziono dalej w w/w piśmie, że NFOŚiGW nie ma legitymacji do samodzielnego decydowania w sprawie zaniechania przyjmowania na swój rachunek wpływów z tego tytułu, wskazanych w art. 41 ust. 7 pkt 9 uPoś, zaś dokonywanie zwrotów opłat byłoby uszczupleniem przychodu przeznaczonego na cel publiczny i stanowiłoby naruszenie zasad gospodarowania środkami publicznymi. Byłoby także działaniem polegającym na niezastosowaniu się do przepisów ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 14, poz. 114 ze zm.). Zdaniem Sądu w tym składzie orzekającym czynności wyrażonej w piśmie z 14 czerwca 2012 r. nr NF/DKT/12891/2012, wbrew przyjętej przez sąd I instancji, nie można kwantyfikować jako czynności samego NFOŚiGW, zaskarżalnej do sądu administracyjnego na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Jak to uprzednio wskazano wedle cyt. przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3, t. j. nie będące decyzjami lub postanowieniami, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Musi to być jednak akt lub czynność będące efektem działania "organu". W realiach kontrolowanej sprawy skarga Z. F. i A. F. powinna zostać odrzucona z innego powodu, niż niewłaściwości sądu administracyjnego. WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że skoro Narodowy Fundusz jest państwową osobą prawną, to dla przyjęcia, że doszło do podjęcia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, czynność ta musi być podjęta formalnie skutecznie przez osobę prawną. Nie ulega wątpliwości chociażby na gruncie przepisów prawa cywilnego, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 Kodeksu cywilnego – ustawa z 23 kwietnia 1964 r., Dz. U. z 2014 r., poz. 121). Działanie organu (tj. osób pełniących stosowną funkcję - zazwyczaj osób fizycznych) traktuje się jako działanie osoby prawnej. Jednakże o działaniu takiej osoby można mówić jedynie wówczas, gdy osoba pełniąca stosowną funkcję występuje w konkretnej sprawie, w sposób wyraźny lub choćby domniemany, właśnie jako organ, i działa w granicach jego kompetencji wynikającej z przepisów o ustroju konkretnej osoby prawnej. Organ nie jest jedynie reprezentantem osoby prawnej, gdyż jego działanie nie ogranicza się tylko do dokonywania czynności prawnych, ale obejmuje również działania o charakterze czynności faktycznych (por. A. Kidyba, [w:] A. Kidyba (red.), Z. Gawlik, A. Janiak, A. Jedliński, K. Kopaczyńska-Pieczniak, E. Niezbecka, T. Sokołowski, Kodeks cywilny, Tom I, Część ogólna, LEX 2012). Również w prawie administracyjnym należy wziąć pod uwagę kwestię skuteczności formalnej działania osoby prawnej, przy ustawowo unormowanym zagadnieniu sposobu jej reprezentacji. W odniesieniu do NFOŚiGW zagadnienie to zostało uregulowane nie tyle w statucie Narodowego Funduszu, ile w przepisach uPoś. Zgodnie z art. 400i ust. 16 "Prezes Zarządu Narodowego Funduszu reprezentuje Narodowy Fundusz na zewnątrz, dokonując wszystkich czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych Narodowego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 400k ust. 4". Wedle tego ostatniego przepisu "Do dokonywania czynności prawnych w zakresie praw i obowiązków majątkowych Narodowego Funduszu, oprócz Prezesa Zarządu Narodowego Funduszu, są upoważnione dwie osoby, działające łącznie, spośród: 1) pozostałych członków Zarządu Narodowego Funduszu; 2) pełnomocników powołanych przez Prezesa Zarządu Narodowego Funduszu, działających w granicach ich umocowania". Niewątpliwie sprawa zwrotu kwoty 500 zł tytułem opłaty recyklingowej odnosi się do praw i obowiązków majątkowych Narodowego Funduszu, przeto dokonanie czynności prawnej w tym zakresie wymaga oznaczonej reprezentacji NFOŚiGW. Bezspornie czynność, którą sąd wojewódzki uznał za czynność NFOŚiGW, a wyrażona w piśmie z 14 czerwca 2012 r. sygnowanym przez Starszego Specjalistę Departamentu Księgowości i Rozliczeń Wydziału Opłat i Kar Środowiskowych w Narodowym Funduszu, nie może być uznawana za czynność państwowej osoby prawnej, jaką jest ten Fundusz. Pismo to ma w istocie charakter informacyjny. Skoro skarga sądowoadministracyjna za swój przedmiot ma mieć działanie "organu", to tym działaniem NFOŚiGW nie mogła być czynność wyrażona w piśmie z 14 czerwca 2012 r. Przedwczesne byłoby zatem rozważanie trafności zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej Z. F. oraz A. F. Z tych powodów zaskarżony wyrok należało uchylić, a skargę odrzucić na podstawie przepisu art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa, jako "niedopuszczalną z innych przyczyn". O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na zasadzie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa. Biorąc pod uwagę okoliczności, z powodu których Sąd orzekł, jak w pkt. 1 sentencji postanowienia, na zasadzie art. 207 § 2 Ppsa należało odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając że zachodzi przypadek "szczególnie uzasadniony". Powyższe względy skutkują także i tym, że brak jest uzasadnionych przesłanek do kierowania wnioskowanego przez pełnomocnika skarżących pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.