III SA/Gd 799/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędziowie WSA Dorota Jadwiszczok,, WSA Bartłomiej Adamczak (spr.),, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi L. Ż. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nieważności zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2012 r. nr[...], 2) orzeka, że wymienione w punkcie pierwszym wyroku postanowienia nie mogą być wykonane, 3) zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. Ż. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 27 września 2012 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2012 r. (nr [...]) orzekające o zawieszeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]) utrzymującej w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2010 r. (nr [...]) stwierdzającą nieważność udzielonego skarżącemu – L. Ż. zezwolenia nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r. na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 9 maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję (nr [...]), którą utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 stycznia 2010 r. (nr [...]) w przedmiocie stwierdzenia nieważności udzielonego L. Ż. przez Burmistrza Miasta w dniu 26 czerwca 2009 r. zezwolenia nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że z ksiąg wieczystych wynika, iż w budynku położonym w Ł. przy ul. [...] znajdują się dwa lokale mieszkalne należące do K. P. oraz lokal użytkowy należący do L. Ż. Taki budynek, w świetle przepisów prawa budowlanego, należy uznać za budynek mieszkalny wielorodzinny, co na podstawie art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.) powodowało konieczność dołączenia przez L. Ż. do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu pisemnej zgody współwłaściciela tego budynku (K. P.). Brak uzyskania i przedstawienia takiej zgody powodował, że zezwolenie nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r. na sprzedaż alkoholu zostało wydane z rażącym naruszeniem ww. przepisu prawa, co stanowiło podstawę do stwierdzenia przez Kolegium nieważności tej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), dalej zwanej K.p.a. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]) L. Ż. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, która została oddalona wyrokiem z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Gd 336/11). Od tego wyroku L. Ż. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W takim stanie faktycznym, pismem z dnia 16 lipca 2012 r. (uzupełnionym pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r.) L. Ż. – reprezentowany przez radcę prawnego-A. P. – wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]). W uzasadnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji skarżący powołał się na zgromadzone i uzyskane dokumenty, które w jego ocenie podważają podstawę do "unieważnienia" decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu. W ocenie skarżącego przedłożona przez niego dokumentacja przesądza, że XIX-wiecznemu budynkowi położonemu w Ł. przy ul. [...] może być nadany wyłącznie charakter budynku jednorodzinnego i odrębnego od zabudowy w podwórzu posesji, nie mającej nic wspólnego z XIX-wiecznym budynkiem. Skoro budynek, w którym zlokalizowano sprzedaż alkoholu, to budynek jednorodzinny (bowiem składający się z 2 a nie 3 wyodrębnionych lokali), to wymóg uzyskania od współwłaściciela – K. P. zgody na prowadzenie punktu sprzedaży alkoholu w tym budynku był zbędny, a zatem udzielone w dniu 26 czerwca 2009 r. zezwolenie nie zostało wydane z naruszeniem art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W konsekwencji, pismem z dnia 24 sierpnia 2012 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło o wszczęciu na wniosek L. Ż. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]) i w tym samym dniu wydało postanowienie (nr [...]) orzekające o zawieszeniu tego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że prowadzenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności zobowiązuje organ do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie organu za przedwczesne należy uznać orzekanie w sprawie wniosku strony w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 maja 2011 r. przed rozpatrzeniem przez Sąd skargi kasacyjnej strony. Zgłoszone bowiem we wniosku okoliczności dotyczące charakteru budynku w Ł. przy ul. [...] w dacie wydania unieważnionego zezwolenia będą stanowiły przedmiot rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze złożoną skargą kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2011 r., a wynik tamtego postępowania może mieć znaczenie dla wnioskowanego postępowania. Na powyższe postanowienie skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucił w nim brak odniesienia się przez Kolegium do dowodów zgłoszonych w sprawie oraz to, że zamiast rozpoznać wniosek o stwierdzenie nieważności, Kolegium zawiesiło postępowanie. W ocenie skarżącego było to błędne, ponieważ orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia sprawy, a wystarczające dla rozstrzygnięcia są zgromadzone dowody. W ocenie skarżącego organ winien nie zawieszać postępowania lecz orzec w przedmiocie złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 9 maja 2011 r. Dnia 27 września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało postanowienie (nr [...]), którym utrzymało w mocy swoje postanowienie wydane w I instancji. Kolegium nie zgodziło się z podniesioną w zażaleniu argumentacją i powtórzyło swoje stanowisko zawarte w postanowieniu pierwszoinstancyjnym dodając, że nie jest władne dokonać rozpoznania wniosku skarżącego przed zakończeniem postępowania kasacyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ponieważ, z jednej strony od orzeczenia tego Sądu zależeć będzie istnienie kwestionowanej decyzji Kolegium z dnia 9 maja 2011 r., a tym samym istnienie przedmiotu postępowania, a z drugiej strony wyrok ten dotyczyć też będzie oceny dowodów wniesionych przez stronę w tym postępowaniu i właśnie ta ocena sądów obu instancji będzie wiążąca dla Kolegium. Na powyższe postanowienie, pismem z dnia 2 listopada 2012 r. (uzupełnionym pismem z dnia 27 listopada 2012 r. i z dnia 27 grudnia 2012 r.) L. Ż. – reprezentowany przez radcę prawnego-A. P. – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę, zarzucając organowi naruszenie: art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 2 i art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.). Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i nakazanie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności w trybie pilnym oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w jego ocenie zawieszenie przez organ postępowania czyni bezskutecznym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r., u podstaw którego leży konieczność ustalenia charakteru budynku położonego przy froncie ul. [...] w Ł., jako jednorodzinnego lub wielorodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia 9 maja 2011 r. i ustalając charakter budynku jako wielorodzinny naruszyło podstawowe obowiązki nałożone na Kolegium wymienione w art. 19 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, a w konsekwencji naruszyło przepisy art. 3 ust. 2 i 2a Prawa budowlanego. Zarzucono Kolegium, że nie zażądało od właściwych organów danych o budynku położonym przy ul. [...] w Ł., a wskutek wydania zaskarżonych postanowień uchyliło się od rozpoznania żądania o stwierdzenie nieważności własnych decyzji. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ przedłożone przez niego dokumenty są wystarczające do merytorycznego rozpoznania przez Kolegium sprawy i zakończenia postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – K. P., radca prawny – E. N., złożyła pismo, w którym wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2). W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie natomiast art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględnił skargę, jednakże z innych powodów i z uwagi na inną podstawę prawną aniżeli przedstawione przez skarżącego. Przedmiotem kontroli Sądu na skutek złożonej skargi, poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 27 września 2012 r. (nr [...]) i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 sierpnia 2012 r. (nr [...]), wydane w przedmiocie zawieszenia - wszczętego na wniosek skarżącego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]) orzekającej o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 26 czerwca 2009 r. udzielającej skarżącemu zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W konsekwencji, kontrola Sądu w niniejszej sprawie ograniczona została wyłącznie do oceny zgodności z prawem (legalności) podjętego przez organ rozstrzygnięcia kwestii procesowej, tj. zawieszenia postępowania. Podjęte rozstrzygnięcie o zawieszeniu przedmiotowego postępowania zostało dokonane przez organ na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. z uwagi na toczące się w sprawie decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowanie sądowoadministracyjne (zawisłe w dniu wydania postanowienia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) i wpływ jego wyniku (zagadnienie wstępne) na merytoryczne rozpoznanie złożonego wniosku. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że kluczową okolicznością dla oceny prawidłowości dokonanego przez organ w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia musi być uwzględnienie faktu, iż wnioskowana do weryfikacji w trybie nieważności decyzja Kolegium z dnia 9 maja 2011 r. stała się przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem bowiem z dnia 14 grudnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Gd 336/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę złożoną na tę decyzję, natomiast od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która do dnia wydania przez Kolegium drugoinstancyjnego postanowienia nie została rozpoznana. W ocenie Sądu, zaistniały w sprawie stan faktyczny, z którego wynika, że wnioskowana do weryfikacji decyzja ostateczna została poddana kontroli sądowoadministracyjnej, musi skutkować przyjęciem stanowiska o braku możliwości (niedopuszczalności) prowadzenia przez organy administracji publicznej jakiegokolwiek z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych w tej - zawisłej przed sądem administracyjnym - sprawie. Zakaz wszczęcia przez organy administracji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności) w stosunku do decyzji lub postanowienia, na które uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego - zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie - wywodzony jest na podstawie art. 56 p.p.s.a. Przyjmuje się, że ratio legis tego przepisu wskazuje, iż zmierza on do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadminstracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Zakaz prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego uzasadniają zatem zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. W konsekwencji, powszechnie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o.o., Warszawa 2011, s.210-211; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., I SA/Bk 207/11, LEX nr 1084080; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2010 r., I SA/Ke 587/10, LEX nr 749041; por. także: postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2011 r., II OSK 185/11, LEX nr 1071192; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010 r., I SA/Wr 844/10, LEX nr 751308; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2010 r., I SA/Ol 354/10, LEX nr 673417; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2010 r., II SA/Gl 794/09, LEX nr 554128). Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Należy zatem uznać, że – z uwagi na poddanie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]) kontroli sądowej – nie zaistniały podstawy do prowadzenia przez Kolegium wnioskowanego przez skarżącego nadzwyczajnego postępowania w trybie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ostatecznej objętej już kontrolą sądowoadministracyjną. W tym zakresie należy zgodzić się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do niemożności rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia 9 maja 2011 r. z powodu zawisłości sprawy przed sądem administracyjnym. Nie można się jednak zgodzić, co do prawidłowości zastosowanego w tej sprawie przez Kolegium rozstrzygnięcia procesowego. Należy zwrócić uwagę, iż zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Kolegium – rozstrzygające "w przedmiocie zawieszenia postępowania" – sugerują de facto dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie złożonego przez skarżącego wniosku o weryfikację ww. decyzji z dnia 9 maja 2011 r. w trybie stwierdzenia jej nieważności, odkładając jedynie w czasie – wskutek zawieszenia postępowania - podjęcie rozpoznania tego wniosku. Jak wynika natomiast ze wskazanych powyżej poglądów doktryny i orzecznictwa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez organ administracji, w sytuacji gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego, nie jest w ogóle dopuszczalne. Innymi słowy, poddanie kontroli sądu administracyjnego określonej decyzji stanowi przeszkodę uniemożliwiającą skuteczne zainicjowanie administracyjnego postępowania nadzwyczajnego w tej sprawie. Należy zatem przyjąć, że w zaistniałej w sprawie sytuacji faktycznej Kolegium winno było zastosować instytucję prawną skutkującą uniemożliwieniem wszczęcia wnioskowanego przez skarżącego postępowania a nie instytucję prawną polegającą na tamowaniu biegu tego postępowania. Właściwym w sprawie było zatem zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., który stanowi, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ przepis art. 61a § 1 został zamieszczony w Dziale II Rozdziale 1. K.p.a., to co do zasady znajduje zastosowanie we wszystkich rodzajach postępowań uregulowanych w K.p.a., a zatem – wobec braku szczególnych uregulowań w tym zakresie w Rozdziale 13. – ma także zastosowanie w sprawach dotyczących oceny dopuszczalności żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że w opisanej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno było dokonać rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. i orzec o odmowie wszczęcia postępowania w odniesieniu do złożonego przez skarżącego wniosku o weryfikację w trybie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 9 maja 2011 r. (nr [...]), a nie – uznając niejako zasadność wszczęcia i prowadzenia tego postępowania - orzec na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. o zawieszeniu postępowania. Reasumując, opisane w sprawie działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, co w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c/ p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., dało podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia. Kolegium przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosuje się do przedstawionej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia znajduje oparcie w przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.