II SA/Wr 16/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant Daria Burdzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kobierzyce z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr XXI/258/12 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Nowiny w zakresie § 6 ust. 1 pkt 3 we fragmencie " w której dla inwestycji związanych z pracami ziemnymi wymagane jest przeprowadzenie badań archeologicznych w zakresie określonym przez organ konserwatorski", § 10 pkt 2 we fragmencie " na warunkach i za zgodą zarządcy drogi", § 14 ust. 6 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", oraz § 10 pkt 3 I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 6 ust. 1 pkt 3 we fragmencie " w której dla inwestycji związanych z pracami ziemnymi wymagane jest przeprowadzenie badań archeologicznych w zakresie określonym przez organ konserwatorski", § 10 pkt 2 we fragmencie " na warunkach i za zgodą zarządcy drogi", § 14 ust. 6 we fragmencie "za Sygn. akt II SA/Wr 16/13 zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi", oraz § 10 pkt 3 zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I nie podlega wykonaniu; III. Zasądza od Rady Gminy Kobierzyce na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną uchwałą z dnia 31 sierpnia 2012 r. nr XXI/258/12 Rada Gminy Kobierzyce uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania wsi Nowiny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na tę uchwałę wniósł Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. W skardze zakwestionowano § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały we fragmencie "w której dla inwestycji związanych z pracami ziemnymi wymagane jest przeprowadzenie badań archeologicznych w zakresie określonym przez organ konserwatorski", zarzucając podjęcie skarżonego fragmentu uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 31 i art. 32 ust. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Dalej zarzucono, że § 10 pkt 2 uchwały we fragmencie "na warunkach i za zgodą zarządcy drogi", § 14 ust.6 we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi" oraz § 10 pkt 3 zostały podjęte z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych przepisów zaskarżonej uchwały we wskazanych fragmentach oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na uzasadnienie skargi podano, że w § 6 ust. 1 pkt 3 uchwały postanowiono: ".ustala się strefę "OW" obserwacji archeologicznej obejmującej obszar objęty planem w której dla inwestycji związanych z pracami ziemnymi wymagane jest przeprowadzenie badań archeologicznych w zakresie określonym przez organ konserwatorski". Wskazano, że w myśl z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Kompetencja ta ściśle koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także Rady Gminy Kobierzyce, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowanie uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Powyższe upoważnienie nie obejmuje możliwości umieszczania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uregulowań kwestii związanych z koniecznością przeprowadzania badań archeologicznych. Kwestia obowiązku przeprowadzenia badań archeologicznych uregulowana została w art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z tego przepisu wynika, że obowiązek przeprowadzenia prac archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego i o ile przeprowadzenie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków. Natomiast jeśli chodzi o obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych w związku z faktem odkrycia zabytku w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, to materia ta została uregulowana w art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami Wojewoda podkreślił, że tego rodzaju regulacja w zaskarżonej uchwale wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Odnośnie do § 10 pkt 2 i 3 zaskarżonej uchwały wskazano, że w przepisach tych postanowiono: "2) obsługa komunikacyjna terenów poprzez niewyznaczone na rysunku planu drogi wewnętrzne włączone do dróg gminnych, w uzasadnionych przypadkach do drogi powiatowej nr 1950D na warunkach i za zgodą zarządcy drogi, 3) przebieg drogi, o której mowa w pkt.2, należy wyznaczyć przed przystąpieniem do realizacji zabudowy, w uzgodnieniu z wszystkimi właścicielami terenów, przez które będzie przebiegała droga". W § 14 ust. 6 uchwały postanowiono zaś, że : "obowiązują następujące ustalenia dotyczące systemu komunikacyjnego: wjazdy od drogi powiatowej nr 1950D - za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi". Zdaniem skarżącego wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przepisach ustawy i rozporządzenia wskazano jednoznacznie materię przekazaną do uregulowania mieszczącą się w granicach władztwa planistycznego gminy. Nakładanie obowiązków w postaci konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi czy też uzgodnienia z wszystkimi właścicielami terenów, stanowi wykroczenie poza kompetencję przyznaną mocą art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy. Ponadto przepis § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100 poz. 908) stanowi, że: "Akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach". Działania jednostek samorządu terytorialnego muszą być zatem oparte na podstawie prawnej, przy czym zakres tych działań i kompetencji organów jednostek samorządowych wyznaczają ustawy. W rozporządzeniu (tu: akcie prawa miejscowego) zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważaniającym (upoważnieniu ustawowym) - § 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zdaniem skarżącego, skoro Rada Gminy Kobierzyce nie ustaliła w przedmiotowej uchwale przeznaczenia terenu w zakresie przebiegu dróg wewnętrznych (za wyjątkiem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1 KDW) to nie oznacza to, że może uregulować sposób określenia przebiegu tych dróg poprzez inne podmioty w przyszłości. Dodatkowo kompetencja przewidziana w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje możliwości regulowania w planie miejscowym zakresu spraw podlegających procedurze uzyskiwania zgody zarządcy drogi publicznej, czyli jego ustawowych kompetencji. Zgodnie z art. 20 pkt. 8 ustawy o drogach publicznych do kompetencji zarządcy drogi należy: wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych. Należy zatem zauważyć, że przywołane przepisy zaskarżonej uchwały dotyczące uzyskania zgody zarządcy drogi nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale prowadzą także do powtórzenia określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców dróg. Zadania zarządców dróg, związane z administrowaniem drogami są określone w aktach rangi ustawy i nie mogą być powtarzane bądź modyfikowane w akcie prawa miejscowego. Odpowiadając na skargę skarżony organ wniósł o jej uwzględnienie, podzielając w całości argumentację Wojewody Dolnośląskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Rozpoczynając omówienie motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia legalności była zaskarżona uchwała podjęta przez Radę Gminy Kobierzyce. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi, co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego we wskazanym w sentencji wyroku zakresie. Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Odnosząc się do § 6 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały w brzmieniu "ustala się strefę "OW" obserwacji archeologicznej obejmującej cały obszar objęty planem, w której dla inwestycji związanych z pracami ziemnymi wymagane jest przeprowadzenie badań archeologicznych w zakresie określonym przez organ konserwatorski", zdaniem Sądu należało stwierdzić nieważność tego przepisu we fragmencie "w której dla inwestycji związanych z pracami ziemnymi wymagane jest przeprowadzenie badań archeologicznych w zakresie określonym przez organ konserwatorski". Wskazany przepis uchwały został bowiem podjęty z istotnym naruszeniem art. 31 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 1a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.; dalej: u.o.z.) oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 31 ust. 1a u.o.z. osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego, jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1 u.o.z., pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków. Zgodnie z przepisem art. 31 ust. 2 u.o.z. zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa powyżej, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny. Na mocy przepisu art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Trzeba mieć jednak na uwadze, że zasady te nie mogą stanowić modyfikacji zasad ustanowionych w aktach prawnych rangi ustawowej, ani stanowić ich powtórzenia czy adaptacji. Wobec tego Sąd stwierdził, że przepis § 6 ust. 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały we wskazanym fragmencie stanowi wykroczenie poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów, obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Skoro bowiem przepisy ustawy przyznają konserwatorowi zabytków określone kompetencje do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych, to powtarzanie czy modyfikowanie tych kompetencji (sugerowanie, że kompetencje te mają swe źródło w uchwale) stanowi naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jeśli bowiem ustawodawca w przepisach rangi ustawowej określił zamknięty katalog działań wymagających uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, to ani z przepisów ustawy o ochronie zabytków, ani też w szczególności z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., nie można domniemywać kompetencji rady gminy do określania dodatkowych sytuacji, w których wymagane jest pozwolenie lub współdziałanie z organem nadzoru konserwatorskiego, czy stosowanie innych specjalnych reżimów administracyjnych (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 479/11, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc dalej należy powiedzieć, że Sąd dostrzegł istotne naruszenie prawa w przepisie § 10 pkt 2 zaskarżonej uchwały we fragmencie "na warunkach i za zgodą zarządcy drogi" i § 14 ust. 6 uchwały we fragmencie "za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi" i z tego względu stwierdził nieważność tych przepisów we wskazanym zakresie. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym decyzja o lokalizacji zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy, a podstawowym kryterium, które warunkuje uzyskanie zgody na taką inwestycję jest spełnianie wymogów bezpieczeństwa ruchu drogowego (zob. np. wyroki NSA: z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 276/11, z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1068/10, z dnia 20 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/09 – opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego należy powiedzieć, że gmina w ramach władztwa planistycznego nie może w uchwale podejmować rozstrzygnięć, które zastrzeżone są dla zarządców dróg. Tym bardziej, że jak wynika z przepisu art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie można by jednak przyjąć, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może być owym "wymogiem technicznym", którym ma się kierować zarządca drogi rozpatrując wniosek o lokalizację zjazdu z drogi. Trzeba było zatem powiedzieć, że § 10 pkt 2 i § 14 ust. 6 zaskarżonej uchwały we wskazanych fragmentach nie mają podstawy prawnej i nie mogą funkcjonować w obrocie prawnym, albowiem nie stanowią one przejawu władztwa planistycznego gminy co do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej i wykraczają poza sferę, którą rada gminy może regulować w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście Sąd zważył, że umieszczenie kwestionowanych fragmentów zaskarżonej uchwały nastąpiło w projekcie planu miejscowego na skutek uzgodnienia z zarządcą dróg powiatowych, co jednak nie oznacza, iż po pierwsze uzgodnienia o sprzecznej z prawem treści nie można było kwestionować w toku instancji, a po drugie nie oznacza to, iż treść planu miejscowego uzgodniona z zarządcą drogi nie może być poddana kontroli z puntu widzenia legalności przez sąd administracyjny. Jeśli zaś chodzi o przepis § 10 pkt 3 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "przebieg drogi, o której mowa w pkt 2 [drogi wewnętrznej – przyp. Sądu], należy wyznaczyć przed przystąpieniem do realizacji zabudowy, w uzgodnieniu z wszystkimi właścicielami terenów, przez które będzie przebiegała droga", to zdaniem Sądu przepis ten podjęty został bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu przepisy prawa nie dają radzie gminy kompetencji do regulowania, kiedy konkretnie mają powstawać drogi wewnętrzne (przed, po czy równolegle z realizacją jakichś inwestycji). Natomiast kwestia dokonywania uzgodnień z właścicielami nieruchomości, przez które ma przebiegać droga pozostają w zakresie innej procedury, albowiem realizacja inwestycji tego typu wymaga co do zasady pozwolenia na budowę, a postępowanie w tym przedmiocie prowadzi starosta, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej. W tym stanie rzeczy należało uznać, że kwestionowany przepis narusza kompetencję przyznaną Radzie Gminy Kobierzyce do kształtowania ładu przestrzennego na obszarze wsi Nowiny. W zakresie władztwa planistycznego gminy nie mieści się kompetencja do kształtowania kwestii uregulowanych już kompleksowo w przepisach rangi ustawowej (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 256/11, opubl. CBOSA). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pkt II sentencji wyroku stosownie do art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu poniesionych kosztów postępowania (pkt III sentencji wyroku) ma podstawę w art. 200 p.p.s.a.