II SAB/Bd 161/12

Dnia 20 lutego 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w I. na przewlekłe prowadzenie postępowania Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania objętego wnioskiem z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia warunków rozbiórki miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. wymierza Burmistrzowi [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych. Przedsiębiorstwo [...] "A." Sp. z o.o. w I. złożyło skargę na przewlekłość postępowania Burmistrza S., przedstawiając przebieg podejmowanych czynności, wnosząc o wyznaczenie Burmistrzowi terminu załatwienia sprawy prowadzonej pod numerem [...] na podstawie art. 149 § 1, zd. 1 p.p.s.a., zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, zarządzenie podjęcia środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw przez Burmistrza Miasta S. w przyszłości, stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1, zd. 2 p.p.s.a., wymierzenie Burmistrzowi grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., wskazując, że wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (rozbiórki) i zagospodarowania terenu wystąpiło [...] lutego 2011 r. Odpowiadając na skargę organ potwierdzając złożenie [...] lutego 2011 r. wniosku, po przedstawieniu dokonanych czynności wniósł o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Bd 22/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił ww. skargę spółki "A." Uzasadniając przyczyny oddalenia przedmiotowej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z akt postępowania administracyjnego wynika, że co prawda wniosek strony skarżącej wpłynął do organu w lutym 2011 r., ale był to wniosek niekompletny i został uzupełniony dopiero w dniu [...] maja 2011 r. Wskazano, że z akt sprawy wynika także, że Burmistrz S. po tej dacie podejmował różne, wymagane przepisami prawa czynności. Z akt wynika także, że strona skarżąca również podejmowała różne czynności m.in. składając w dniu [...] grudnia 2011 r. zażalenie do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, co również, zdaniem Sądu, wydłużyło tok postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygnął sprawę dopiero w dniu [...] stycznia 2012 r. Zdaniem Sądu analiza akt sprawy i podejmowanych czynności prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przewlekłość postępowania i przez organ podejmowane były czynności nakazane prawem. Obowiązkiem organu było jednak zawiadomienie strony o niemożliwości zakończenia sprawy i wskazanie nowego terminu jej załatwienia, stosownie do 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej jako k.p.a. W ocenie Sądu niewykonanie tego obowiązku nie mogło jednak skutkować uwzględnieniem skargi. Skargą kasacyjną Przedsiębiorstwo [...] "A." Sp. z o.o. w I. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu oraz że postępowanie administracyjne nie było prowadzone przewlekle; - art. 6 k.p.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na uznaniu, że czynności polegające na wezwaniu Spółki przez organ w toku postępowania administracyjnego do przedłożenia ekspertyzy technicznej oraz wystąpienia przez organ o opinię do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków były nieodzowne, miały umocowanie w prawie, co uzasadniało bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania; - art. 97 § 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, co polegało na uznaniu, że dwukrotne zawieszenie przez organ postępowania administracyjnego było zgodne z prawem; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia przesłanek, którymi kierował się Sąd przy wydaniu skarżonego wyroku, w tym pominięcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku istotnych dla sprawy okoliczności, których uwzględnienie musiało prowadzić do uwzględnienia skargi; - art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji, gdy należało ją uwzględnić. 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej jako u.p.z.p. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co polegało na uznaniu, że organ miał obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy prawne wystąpienia o takie uzgodnienie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 października 2012 r. II OSK 1956/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. W motywach rozstrzygnięcia Sąd odwoławczy wskazał, że analiza przeprowadzona przez Sąd I instancji odnośnie czynności wykonywanych przez organ w kontekście przewlekłości ich prowadzenia nie znalazła swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd odwoławczy podniósł, że uzasadnienie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd II instancji podkreślił, że sąd administracyjny ma obowiązek – w każdym przypadku – szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie podziela argumentów strony skarżącej. Dalej wskazano, że w związku ze sporządzeniem przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający ocenę i kontrolę toku rozumowania tego Sądu, pozostałe wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania uznano za przedwczesne. Ponadto, Sąd II instancji odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie zawarł stwierdzenia, że organ miał obowiązek wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Obowiązek ten wynika zaś z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji Sąd odwoławczy wskazał, że po stronie Burmistrza istniał obowiązek uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy z organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy (konserwatorem zabytków). Zarządzeniem z dnia [...] lutego 2013 r. Sąd wezwał Burmistrza S. do wyjaśnienia, czy w sprawie [...], w której postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. zawiesił postępowanie, podjął dalsze czynności. Pismem procesowym z [...] lutego 2013 r. Burmistrz S. w odpowiedzi na wezwanie Sądu wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. [...] ustalił Spółce "A.'" warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynków gospodarczych na działce o nr ewid. [...] położonej w S. Organ wskazał też, że ww. decyzja została przez stronę zaskarżona do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w całości. W załączeniu do ww. pisma organ przesłał wskazane wyżej decyzje: Burmistrza S. z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. o warunkach zabudowy wynika m.in., że Burmistrz S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków domu przy ul. C. w S. uzasadniając to tym, że w dniu [...] lutego 2012 r. K.-P. Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków domu przy ul. C. w S. Na skutek wniesionego przez stronę zażalenia na ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania, SKO w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i nakazało prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku Przedsiębiorstwa [...] "A." Sp. z o. o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest przewlekłość postępowania w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2011 r. złożonego do Burmistrza S. o ustalenie warunków rozbiórki, który został zakończony decyzją tego organu o ustaleniu warunków rozbiórki obiektu budowlanego w dniu [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Skarga jest dopuszczalna, ponieważ strona skarżąca działając w oparciu o przepis art. 37 § 1 kpa złożyła zażalenie do organu wyższego stopnia. Zachowanie wymogów dopuszczalności skargi nie zostało zakwestionowane również przez sądy orzekające wcześniej w przedmiotowej sprawie. Szczegółowa analiza czynności podejmowanych przez organ dowodzi, że w przedmiotowej sprawie organ dopuścił się przewlekłości postępowania pomimo wydania decyzji administracyjnej. Ponadto w ocenie Sądu przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wyprowadził powyższe twierdzenie opierając się na analizie akt sprawy i czynności podejmowanych przez organ, organy uzgadniające oraz stronę postępowania w trakcie przebiegu całego postępowania. O przewlekłości postępowania świadczą skrajne daty złożonego wniosku o wszczęcie postępowania oraz decyzji kończącej to postępowanie o ustaleniu warunków. Postępowanie w przedmiotowej sprawie było prowadzone 16 miesięcy i 3 tygodnie. Instytucja przewlekłości postępowania została wprowadzona w postępowaniu administracyjnym z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011, Nr 6, poz.18). Na mocy powyższej nowelizacji wprowadzono przewlekłość postępowania do art. 37 § 1 kpa, który to przepis otrzymał brzmienie: "Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". Przewlekłość postępowania została również wprowadzona do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zmiany wprowadzono m.in. w art. 3 w § 2 pkt 8, art. 54, art. 149 tej ustawy, które to przepisy wiążą się z przedmiotową sprawą z uwagi na zakres żądania zawarty we wniesionej skardze. Z uwagi na przedmiot zaskarżenia- przewlekłość postępowania, ocenie Sądu podlegają czynności podejmowane przez organ po dniu [...] kwietnia 2011r., tj. po dniu kiedy przewlekłość postępowania została uregulowana w przepisach prawa. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego precyzyjnie określa czasowe granice załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Przedmiotowa sprawa niewątpliwie zalicza się do kategorii spraw uregulowanych w art. 35 § 3 k.p.a., a więc wymagających postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym powinna zostać załatwiona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania z uwzględnieniem terminów, których nie wlicza się stosownie do art. 35 § 5 kpa. Dokonując analizy poszczególnych czynności podejmowanych przez organ, organy opiniujące i stronę skarżącą należy stwierdzić, że: W dniu [...] lutego 2011 r. do Burmistrza Miasto S. wpłynął wniosek skarżącej strony o ustalenie warunków rozbiórki (k- 27). W tej dacie nie obowiązywały jeszcze przepisy regulujące przewlekłość postępowania. Z akt sprawy wynika, że organ w dniu [...] marca 2011 r. (k-32) wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie braków wniosku poprzez przedłożenie: aktualnego wypisu z rejestru gruntów działki; wypis uproszczony z rejestru gruntów działek sąsiednich; ekspertyzę techniczną- ocenę stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budynków gospodarczych sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego, posiadającego uprawnienia budowlane o specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej. W powyższym wezwaniu, nie określono terminu uzupełnienia wniosku. Nadmieniono jedynie, że działka nr [...] położona w obrębie n. S., gm. S. znajduje się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej, obejmującej zespół zabytkowej zabudowy miejskiej. Poinformowano również wnioskodawcę, że budynek wielorodzinny, murowany z okresu początku XX wieku jest ujęty w katalogu architektury i budownictwa w województwie b. W dniu [...] maja 2011 r. wpłynęły uzupełnione przez inwestora dokumenty (k-41 akt administracyjnych). W świetle powyższego ocenę przewlekłości postępowania należy ocenić od dnia [...] maja 2011 r. W tym miejscu należy podkreślić, że z dniem [...] maja 2011 r. miała miejsce kolejna zmiana art. 149 p.p.s.a. Przepis ten został rozszerzony przez art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r., Nr 34, poz.173). Powyższą nowelizacją nałożono na sądy obowiązek orzekania przy bezczynności i przewlekłości postępowania w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając dalszy przebieg sprawy należy stwierdzić, że w ramach podejmowanych czynności Burmistrz S. w dniu [...] czerwca 2011 r. wezwał o opinię Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przedmiocie planowanej inwestycji ([...] maja – [...] czerwca 2011 r.= 14 dni, tj. 2 tygodnie). Nastąpiło przerwanie biegu terminu do dnia [...] czerwca 2011 r., kiedy to Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. (k-47) zaopiniował negatywnie rozbiórkę obiektu, poprzez podtrzymanie swojego stanowiska zawartego w opinii nr [...] z dnia [...] marca 2007 r. oraz opinii z dnia [...] marca 2007 r. Organ podjął kolejną czynność, mianowicie w dniu [...] sierpnia 2011 r. wnioskodawca otrzymał pismo Burmistrza S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. informujące o negatywnej opinii Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. Przerwa w czynnościach organu miała miejsce pomiędzy dniem [...] czerwca 2011 r., a [...] sierpnia 2011 r. (33 dni , tj. 1 miesiąc i 3 dni). W związku z powyższym skarżący uznał ww. działania organu za bezczynne i w dniu [...] sierpnia 2011 r., działając na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie, w którym wniósł o wyznaczenie Burmistrzowi Miasta S. terminu załatwienia sprawy, zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, stwierdzenia, że do niezałatwienia sprawy w terminie doszło z rażącym naruszeniem prawa. W okresie od [...] sierpnia 2011 r. do [...] września 2011 r. organ nie podjął żadnej czynności i nie zawiadomił o przedłużeniu postępowania. Okres bezczynności wyniósł 7 tygodni. Bezczynność została uznana przez SKO w B., które postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. (wpływ do skarżonego organu [...] września 2011 r.) uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi S. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2011 r. W ocenie Sądu wyznaczenie terminu przez SKO było wadliwe. Termin winien być wyznaczony w terminach określonych w art. 35 k.p.a. począwszy od dnia doręczenia postanowienia wydanego na podstawie art. 37 k.p.a. Postanowienie SKO jest niezaskarżalne, niemniej zwrócenie uwagi przez Sąd na powyższe może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od daty wpływu do organu powyższego postanowienia, tj. od [...] września 2011 r. rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy z poszanowaniem art. 35 k.p.a. Organ w dniu [...] września 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie w związku z wnioskiem inwestora z dnia [...] lutego 2011 r. oraz postanowieniem SKO w B. z dnia [...] września 2011 r. (k-63). W dniu [...] września 2011 r. zawiadomienie odebrał wnioskodawca. Analiza terminów podejmowanych czynności dowodzi o braku bezczynności organu i przewlekłości. W dniu [...] października 2011 r. organ działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wniósł o uzgodnienie na podstawie art. 106 § 1, 2, 3 k.p.a. projektu decyzji o warunkach zabudowy, przesyłając projekt do Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B, Zarządu Dróg Powiatowych w M, a do wiadomości stronom postępowania. W dniu [...] października 2011 r. Burmistrz S. w formie postanowienia zawiesił postępowanie administracyjne do czasu otrzymania uzgodnień (okres od [...] września do [...] października wyniósł jeden tydzień i 1 dzień – zawieszenie postępowania nawet wadliwe przerwało bieg terminów. Przyczyniło się jednak do przewlekłości postępowania). W dniu [...] października 2011 r. Burmistrz S. przesłał do SKO w B. zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania i w dniu [...] listopada 2011 r. do organu wpłynęło postanowienie SKO z dnia [...] listopada 2011 r. uchylające postanowienie o zawieszeniu postępowania. Następnie w dniu [...] listopada 2011 r. wpłynęło do organu postanowienie K.-P. Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku. W dniu [...] listopada 2011 r. nastąpiło przerwanie biegu terminu do dnia [...] listopada 2011 r., (w tym dniu strona odebrała ww. zawiadomienie z [...] listopada 2011 r.), ponieważ organ zawiadomił wnioskodawcę o zakończeniu postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. W dniu [...] listopada 2011 r. wnioskodawca poinformował organ, że skoro uzgodnienie konserwatora nie zostało udzielone w terminie 2 tygodni, to toczące się przed konserwatorem postępowanie stało się bezprzedmiotowe i nie ma przeszkód do pozytywnego załatwienia sprawy. Na poparcie słuszności stanowiska strona skarżąca powołała przepis art. 53 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku nie zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. W tym miejscu Sąd podziela stanowisko organu, że mógł on mieć wątpliwości co do zastosowania art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w aktach sprawy dysponował negatywnym stanowiskiem tego organu z dnia [...] czerwca 2011 r. (k- 47) akt administracyjnych. Analizując poszczególne czynności w sprawie podejmowane przez organ, a zależne od organów opiniujących i skarżącego, należy uznać, że w postanowieniu z dnia [...] września 2011 r., które wpłynęło do skarżonego organu [...] września 2011 r. SKO w B., uznając zażalenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. za uzasadnione i wyznaczając Burmistrzowi S. dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] października 2011 r., wyznaczyło zbyt krótki termin licząc od daty wpływu orzeczenia (niecały miesiąc) na zakończenie postępowania decyzją administracyjną, w sytuacji, gdy wydanie decyzji o uzgodnieniu warunków rozbiórki uzależnione było od uzgodnień organów opiniujących (art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Z akt sprawy wynika, że działanie organu było niezwłoczne, ponieważ jeszcze przed wpływem postanowienia SKO, tj. przed [...] września 2011 r. Burmistrz S. w dniu [...] września 2011 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie w związku z wnioskiem inwestora z dnia [...] lutego 2011 r. oraz postanowieniem SKO w B. z dnia [...] września 2011 r. (k-63). W dniu [...] września 2011 r. zawiadomienie odebrał wnioskodawca. Już w dniu [...] października 2011 r. organ działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) wniósł o uzgodnienie na podstawie art. 106 § 1, 2, 3 kpa projektu decyzji o warunkach zabudowy, przesyłają projekt do Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad, Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B., Zarządu Dróg Powiatowych w M., a do wiadomości stronom postępowania. W dniu [...] października 2011 r. nastąpiło uzgodnienie projektu przez Generalnego Dyrektora Dróg i Autostrad oraz pozytywna opinia Zarządu Dróg Powiatowych w M. W dniu [...] października 2011 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków przedłużył na podstawie art. 36 kpa termin załatwienia sprawy do [...] listopada 2011 r. W tym miejscu należy nadmienić, że okres zawieszenia postępowania trwał w przedmiotowej sprawie od dnia [...] października 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r. ([...] listopada 2011 r. wpływ do organu I instancji postanowienia SKO o uchyleniu postanowienia Burmistrza S. o zawieszeniu postępowania), lecz tak naprawdę wadliwie zawieszone postępowanie przedłużyło prowadzenie sprawy od [...] października 2011 r. (patrz uzgodnienia organów opiniujących) do [...] listopada 2011 r. (patrz wpływ do organu I instancji postanowienia SKO o uchyleniu zawieszonego postępowania. Biorąc pod uwagę, że postępowanie w przedmiotowej sprawie było uzależnione od uzyskania opinii organów uzgadniających wyznaczony miesięczny termin na załatwienie sprawy był zbyt krótki. O tym, że niemożliwe było zakończenie postępowania wg wskazań SKO dowodzi chociażby to, że w dacie wpływu do organu uzgodnienia– Zarządu Dróg Powiatowych w M. tj. [...] października 2011 r. (k-96 akt administracyjnych) przekroczony został ustalony na dzień [...] października 2011 r. termin narzucony w postanowieniu SKO. Ponadto pomijając wpływ uzgodnień należy pamiętać, że na organie ciążyły kolejne czynności do wykonania, jak zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania i możliwość skorzystania z uprawnień stron wynikająca z art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji w dniu [...] listopada 2011 r. (wpływ do organu postanowienia K.-P. Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynku) był związany tym orzeczeniem, które dodatkowo zostało zaskarżone przez stronę skarżącą w drodze zażalenia. Nie można przy ocenie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy o przewlekłe prowadzenie postępowania pominąć okoliczności, że w trakcie prowadzonego postępowania wpłynęła jednak negatywna opinia, której oceny merytorycznej nie mógł dokonać Burmistrz S. z uwagi na właściwość rzeczową. W ocenie Sądu związanie organu powyższym postanowieniem ustało dopiero w dniu [...] lutego 2012 r., kiedy to do organu I instancji wpłynęło postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r. o uchyleniu postanowienia Kierownika Delegatury w B. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków. Należy zwrócić uwagę, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy wystąpiły dwa sprzeczne ze sobą uzgodnienia, tj. milczące uzgodnienie organu na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które jest niezaskarżalne i może jako niezaskarżalne na podstawie art. 142 k.p.a. podlegać ocenie jedynie w odwołaniu od decyzji oraz postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. K. P. Konserwatora Zabytków o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach rozbiórki. Na to, że po stronie Burmistrza S. istniał w niniejszej sprawie obowiązek uzgodnienia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy z organem, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrócił uwagę NSA w wyroku z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12. Stanowisko Sądu II instancji jest wiążące, ponieważ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W tych okolicznościach sprawy w sytuacji, gdy postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji zostało zaskarżone w drodze zażalenia do organu II instancji, właściwe było zaczekanie przez organ I instancji na wynik postępowania zażaleniowego prowadzonego przed organami konserwatorskimi, ponieważ zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zachodziła zatem konieczność obalenia domniemania milczącej zgody albo postanowienia o odmowie uzgodnienia. Od rozważenia powyższej kwestii zależał wynik sprawy. Uchybieniem organu było jedynie to, że w okresie, gdy przed organami ochrony zabytków toczyło się postępowanie w przedmiocie uzgodnienia nie skorzystał on z rozwiązań prawnych wynikających z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. W świetle powyższego przepisu o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wynik postępowania potwierdził słuszność stanowiska strony, że terminem wiążącym na dokonanie uzgodnienia na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków był okres 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie. Brak stanowiska organu uzgadniającego w terminie 2 tygodni skutkowało tym, że uzgodnienie należało uważać za dokonane. Okoliczność powyższą zresztą potwierdziło późniejsze postępowanie wynikiem czego było wydane w dniu [...] stycznia 2012 r. (wpływ [...] lutego 2012 r.) postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, którym uchylono postanowienie Kierownika Delegatury w B Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. odmawiające uzgodnienia projektu i umorzono postępowanie organu I instancji w tej sprawie. Należy również mieć na uwadze, że mimo, iż w ocenie strony skarżącej organ w przedmiotowej sprawie niepotrzebnie oczekiwał, na wynik postępowania przed organami ochrony zabytków, to ocena prawidłowości postępowania objętego postanowieniem o odmowie uzgodnienia projektu decyzji nie należała do właściwości Burmistrza S. W tym stanie rzeczy istniała przewlekłość postępowania do czasu wpływu do organu w dniu [...] lutego 2012 r. postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2012 r. o uchyleniu postanowienia Kierownika Delegatury w B. Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. odmawiającego uzgodnienia projektu i umorzeniu postępowania organu I instancji w tej sprawie. Stwierdzić jednak należy, że ta przewlekłość postępowania, z uwagi na brak zawiadomień stron o przedłużeniu postępowania miała miejsce z naruszeniem przepisów postępowania. Przewlekłość do dnia [...] lutego 2012 r. nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Dalej z akt sprawy wynika, że w dniu [...] lutego 2012 r. skarżący ponowił żądanie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. W dniu [...] lutego 2012 r. Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków Burmistrza S. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wpisania do rejestru zabytków domu przy ul. C. w S. Powyższe zawiadomienie spowodowało w dniu [...] lutego 2012 r. zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego w nawiązaniu do art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawieszenie okazało się nieuzasadnione, ponieważ SKO w B. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i zakazało prowadzić postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z wniosku wnioskodawcy. Powyższy stan faktyczny wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji wydanej w dniu [...] czerwca 2012 r., a przesłanej za pismem procesowym w dniu [...] lutego 2013 r. do Sądu. W tym miejscu warto przytoczyć stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1935/08, od którego skarga kasacyjna została oddalona II OSK 1612/09 - Wyrok NSA z 2010-10-15, a które skład rozpoznający przedmiotową sprawę podziela, że kwestia wpisania do rejestru zabytków spornego obiektu na terenie działki objętej wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu wszczętym tym wnioskiem. W konsekwencji rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji sprawy wpisania obiektu do rejestru zabytków, nie uzasadnia zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. sytuacja polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji "od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Chodzi zatem o uzupełnienie okoliczności sprawy elementem, którego przed zawieszeniem postępowania jeszcze w ogóle nie było (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 1993 r. sygn. akt II SA 1678/92. ONSA z 1994 r. nr 2, poz. 55). W związku z powyższym od dnia [...] lutego 2012 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. wydania decyzji o warunkach zabudowy organ pozostawał w przewlekłości postępowania, a przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni art. 149 p.p.s.a utrwalony został pogląd, że "1. Nie można podzielić stanowiska, według którego w przypadku gdy akt został przez organ wydany przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. 2. Uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. 3. W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a., jeżeli nie ma podstaw do odrzucenia albo oddalenia skargi, bądź umorzenia postępowania sądowego"- postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. II OSK 1360/12 - LEX nr 1219576. W powyższym postanowieniu NSA dokonał wykładni art. 149 p.p.s.a, którą skład rozpoznający przedmiotową sprawę podziela. Wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r.), 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r.) oraz 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r.). Ratio legis tych zmian jest rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian. Przede wszystkim należy podnieść, że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny. W powyższym wyroku NSA nie podzielił stanowiska wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1291/12, według którego, w przypadku, gdy akt został przez organ wydany przed dniem orzekania przez sąd w kwestii przewlekłości, nie jest możliwe uwzględnienie skargi na przewlekłość, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę również nie opowiada się za powyższym stanowiskiem. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że prawidłowe rozpoznanie skargi w tej sprawie wymagało rozstrzygnięcia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uznał za zasadne wymierzenie organowi grzywny. O przewlekłości postępowania można mówić wówczas, gdy czas (okres) jego trwania przekroczył rozsądne i dające się usprawiedliwić granice. Niezależnie bowiem od treści art. 35 k.p.a. zakreślającego okres maksymalnie 2 miesięcy na prowadzenie sprawy szczególnie skomplikowanej, zawsze organ administracyjny może przedłużyć okres prowadzenia takiego postępowania. Przedłużanie jednak prowadzonego postępowania musi mieć charakter wyjątkowy i szczególny i być w należyty sposób uzasadnione. Przedłużanie postępowania ponad zakreślony maksymalnie (i to ustawowo) limit czasu zawsze winno być oceniane z uwagi na prawidłowość podejmowania czynności dowodowych bądź skomplikowany charakter ustalania stanu faktycznego sprawy. Podobnie przewlekłość postępowania rozumie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10. Kolejne zawieszenie przez organ postepowania świadczy o tym, że postępowanie było w tej sprawie prowadzone w sposób oczywiście przewlekły. Tym samym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza czynności podejmowanych w toku postępowania administracyjnego dokonuje oceny, czy miało miejsce przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że w tej sprawie przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a to dlatego, że niczym nie było uzasadnionym prowadzenie postępowania od dnia [...] lutego 2012 r. do [...] czerwca 2012 r. w sytuacji gdy organ dysponował pełnym materiałem dowodowym w sprawie, w tym milczącą zgodą organu konserwatorskiego. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może orzec na wniosek (lub z urzędu) o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wniosek takiej treści zawarty został w skardze. Artykuł 154 § 6 P.p.s.a. stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd na dzień [...] stycznia 2013 r. nie dysponuje jeszcze danymi określającymi przeciętne miesięczne wynagrodzenie w gospodarce narodowej za 2012 r., ale zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2011 r. (M. P. z 2012 r., poz. 63), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2011 r. wyniosło 3.399,52 zł. W ocenie Sądu grzywna w kwocie 500 zł jest adekwatna do stopnia przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie.