IV SA/Po 1242/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. sprawy ze skargi E. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r.) Burmistrz K. (dalej Burmistrz albo organ I instancji) działając na podstawie art. 71 ust. 1, ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 ust. 1, art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. 2008 r., nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej udiś) określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie biogazowi rolniczej o mocy [...] MW – D. G., dz. nr [...]. Podaniem z dnia [...] lipca 2012 r. E. Sz. (wnioskodawczyni) zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu (dalej SKO albo Kolegium) o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2012 r. wnioskodawczyni doprecyzowała, że naruszenie prawa w niniejszej sprawie polegało na wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. bez udziału społeczeństwa. Rażąco zostały naruszone m.in. art. 3 pkt 11a-c, art. 33, art. 38, art. 39 ust. 1, art. 42, art. 43, art. 59, art. 72 ust. 6 udiś. Ponadto Burmistrz nie wyjaśnił, czy w niniejszej sprawie powinna zostać dokonana ocena przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2012 r.) Kolegium działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 156 §1 pkt 2, art. 157 §1 i 2 oraz art. 158 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Opisując w uzasadnieniu przebieg postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Kolegium wskazało, że toczyło się ono z udziałem społeczeństwa. SKO podzieliło zarzut, że naruszono regulację zawartą w art. 3 pkt 11 lit. c udiś bowiem nie umieszczono informacji w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Informacje związane z inwestycją umieszczone były na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy K. Obwieszczenia wywieszone zostały również w siedzibie Urzędu. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest trwałość decyzji przejawiająca się w tym, że eliminacja rozstrzygnięć z obrotu prawnego może nastąpić w ściśle określonych przypadkach. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło rażące naruszenie udiś bowiem wszelkie wymagane informacje zostały podane do publicznej wiadomości. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2011 r. zawiera informacje mówiące o tym, że przedsięwzięcie nie będzie oddziaływać na obszary Natura 2000, a ustalenia w tych kwestiach znajdują się w raporcie oddziaływania, jak też zostały omówione w postanowieniu opiniującym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. Podaniem z dnia [...] września 2012 r. wnioskodawczyni zwróciła się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. bez udziału społeczeństwa. Wnioskodawczyni podkreśliła, że informacja o prowadzonym postępowaniu nie została zamieszczona w miejscu inwestycji, w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. na wiejskiej tablicy ogłoszeń, w wiejskim sklepie, przy remizie strażackiej, w lokalnej prasie. W sprawie nie odbyła się rozprawa administracyjna. Jest to pierwsza tego typu inwestycja w powiecie krotoszyńskim. SKO nie wyjaśniło przy tym, jaka była treść informacji zamieszczonej w internecie, w jakim czasie była ona dostępna i jaką dokładnie treść zawierała. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] listopada 2012 r.) Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2012 r. Kolegium opierając się na analizie akt sprawy wskazało, że organ I instancji zapewnił udział społeczności lokalnej w prowadzonym postępowaniu przez zamieszczanie na tablicy informacyjnej Urzędu Gminy w K. następujących obwieszczeń: - zawiadomienia o wydanym postanowieniu Burmistrza dotyczącym nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia "Budowa biogazowni rolniczej o mocy 0,5 MW - D. G., dz. nr [...]" (wywieszono na tablicy ogłoszeń w dniach od [...] lipca 2012 r. do [...] grudnia 2010 r. zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia "Budowa biogazowni rolniczej o mocy 0,5 MW - D. G., dz. nr [...]" (wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w K. w dniach od [...] marca 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r. zawiadomienia o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia "Budowa biogazowni rolniczej o mocy [...] MW -D. G., dz. nr [...]" (wywieszono na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w K. w dniach [...] kwietnia 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r.). Informacje związane z przedmiotową inwestycją umieszczane były również na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy K. Co więcej, wnioskodawczyni była osobiście informowana o treści tych zawiadomień (dowody nadania znajdujące się w aktach sprawy), jak również o każdym etapie postępowania poczynając od złożenia samego wniosku o wydanie przedmiotowej decyzji aż do jej wydania przez organ I instancji w dniu 11 kwietnia 2011 r. Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, miejscowa społeczność uzyskała wymagane informacje dotyczące spornej inwestycji. Zostały one zawarte na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy K. oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu w takim czasie, który umożliwiał podjęcie stosownych działań przez osoby, które wyrażały wolę zgłoszenia jakichkolwiek zastrzeżeń bądź uwag, czego jednak nie uczyniły. Co prawda faktem jest, że organ zaniechał umieszczenia przedmiotowych informacji w miejscu planowanego przedsięwzięcia, czym naruszył przepis art. 3 pkt 11 lit udiś, to jednak zdaniem Kolegium jest to naruszenie prawa procesowego nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Uchybienie to nie wykazuje cech rażącego naruszenia prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia [...] listopada 2012 r. wnioskodawczyni (dalej skarżąca) reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego wniosła o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2012 r. oraz o zasądzenie od SKO kosztów postępowania w kwocie [...] zł. Skarżąca sformułowała następujące zarzuty naruszenia prawa w stosunku do decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r.: 1) art. 3 ust. 1 pkt 11c udiś polegające na nie podaniu do publicznej wiadomości informacji, o których mowa jest w art. 33 ust. 1 udiś przez ogłoszenie ich za pomocą obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, 2) art. 21 ust. 2 pkt. 16 udiś polegające na nie umieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie (bip) danych o raporcie o oddziaływaniu na środowisko "Budowa biogazowni (...)", 3) art. 33 ust. 1 udiś polegające braku oddzielnego powiadomienia o podjęciu każdej z czynności procesowych wskazanych w tym przepisie, 4) art. 33 ust. 1 pkt 4, 5, 7 udiś polegające na nie podaniu do publicznej wiadomości informacji o: a) organach właściwych do wydania opinii i dokonania uzgodnień (pkt 4) b) możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy, w tym i raportem (pkt 5), c) sposobie i miejscu składaniu uwag i wniosków (pkt 7), d) terminie (21-dniowym) do składania uwag i wniosków (pkt 7), e) organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków (pkt 8). 5) art. 33 ust. 1 pkt 7 udiś polegające w istocie na nie zapewnieniu społeczeństwu możliwości wniesienia uwag i wniosków w ustawowym 21-dniowym terminie. Zainteresowani mieli fizyczną możliwość zapoznania się z dokumentacją sprawy tylko w ciągu czterech dni, tj. od poniedziałku (4 kwietnia 2011 r.) do czwartku (7 kwietnia 2011 r.), co wydaje się okresem zbyt krótkim. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana w dniu 11 kwietnia 2011 r. (poniedziałek) co oznacza, że na wniesienie uwag i wniosków zainteresowanym pozostał jeden dzień - piątek 8 kwietnia 2011 r. 6) art. 7-9, 77, 80, 107 § 3 kpa polegające na błędnym ustaleniu i przedstawieniu stanu faktycznego np. przez stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, "że wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony miejscowa społeczność uzyskała wymagane informacje dotyczące spornej inwestycji. Zostały one bowiem zawarte na stronie internetowej BIP Urzędu Gminy K. oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu w takim czasie, który umożliwiał podjęcie działań przez osoby, które wyrażały wolę zgłoszenia jakichkolwiek zastrzeżeń bądź uwag, czego jednak nie uczyniły" (k. 4-7 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2012 r., [...], Kolegium wniosło o jej oddalenie jako nieuzasadnionej (k. 15-27 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem oceny zgodności z prawem w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2012 r. oraz poprzedzające jej wydanie czynności procesowe Kolegium zainicjowane podaniem skarżącej z dnia [...] lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów jej badania pod kątem zaistnienia podstaw wskazanych w art. 156 §1 kpa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca sformułowała zarzut wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa, o której to przesłance stanowi art. 156 §1 pkt 2 kpa. Przepisy nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa, zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Znaczenia tego terminu należy szukać w orzecznictwie i doktrynie. Orzecznictwo wskazuje, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (przykładowo: wyroki NSA z: 21.8.2001 r., II SA 1726/00, lex 51233; 26.9.2000 r., V SA 2998/99, lex 51249; 5.10.2000 r., III SA 2244/99, lex 47084; wyrok WSA w Warszawie z 9.11.2005 r., III SA/Wa 2210/05, lex 192628). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 21.12.2005 r., VII SA/Wa 706/05, Lex 196278). W części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Ten pogląd należy uznać za przestarzały i odwołujący się do nieaktualnej koncepcji stosowania przepisów prawa, nie zaś norm prawnych. W doktrynie wskazuje się, że koncepcja rozumienia bezpośredniego przepisów prawnych (J. Wróblewski, Wykładnia prawa a poglądy na strukturę normy prawnej, PiP 1960, z. 1, s. 118), jest nieadekwatna (J. Woleński, Logiczne problemy wykładni prawa, Kraków 1972 s. 72-73). Z wyróżnieniem rozumienia bezpośredniego i jego braku, łączono paremię clara non sunt interpretanda (J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Ossolineum 1990 s. 55-59). W orzecznictwie Sądu Najwyższego w okresie 1990-2000 odstąpiono od takiego rozumienia zasady clara non sunt interpretanda, nadając jej znaczenie właściwe dla paremii interpretatio cessat in claris, a Sąd Najwyższy w tym okresie, w przytłaczającej większości przypadków, nawet w sytuacji uzyskania jednoznaczności językowej przepisu, poddawał go również wykładni systemowej i funkcjonalnej - zwykle po to, by sprawdzić, czy jednoznaczność uzyskana nie prowadzi do sprzeczności w systemie prawa (np. z normami hierarchicznie wyższymi albo z zasadami prawa), bądź czy nie burzy powszechnie akceptowanych społecznie wartości (A. Municzewski, "Reguły interpretacyjne w działalności orzeczniczej Sądu Najwyższego", Szczecin 2004 s. 103-104, 151-152, 217). Takie stanowisko odnośnie interpretacji przepisów prawa administracyjnego prezentują E. Smoktunowicz, Orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego – kpa, Białystok 1994 s. 18-51; J.P. Tarno, Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, W-wa 1999, s. 52-53). Poglądy te trafnie akceptuje doktryna (M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, LexisNexis 2010 s. 56-62). Tym samym za niewystarczające dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa byłoby proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu. O rażącym naruszeniu prawa decydują zatem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z: 9.02.2005 r., OSK 1134/04; 2.3.2006 r., II GSK 398/05; 30.11. 1999 r., V SA 876/99; 29.7.1999 r., IV SA 1381/97; 30.11.1999 r., V SA 876/96; 29. 7.1999 r., IV SA 1381/97; 21.6.1999 r., IV SA 935/96; 13.5.1999 r., IV SA 881/97; 29.4.1999 r., II SA 505/99; 15.11.2007 r., II OSK 1512/06). Tego rodzaju skutki nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. Jak trafnie zauważyło Kolegium w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., postępowanie poprzedzające wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. obarczone było uchybieniami prawu procesowemu, które jednak nie wykazały cech rażącego naruszenia prawa i nie uzasadniały w związku z tym wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego i dopuszczenia tym samym do wyłomu od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Sformułowane przez skarżącą zarzuty odnosiły się do niezapełnienia przez organ I instancji należytego udziału społeczeństwa w procedurze wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], działając zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11, art. 21 ust. 2 pkt 8 udiś oraz art. 49 kpa podał do publicznej wiadomości informację o wydanym postanowieniu dotyczącym nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia w zakresie przewidzianym w art. 66 udiś. Zawiadomienie to wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w K. w dniach od [...] lipca 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. Z kolei zawiadomieniem nr [...], organ I instancji podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Począwszy od dnia [...] marca 2011 r. do dnia [...] kwietnia 2011 r. można było zapoznać się w Wydziale Gospodarki Komunalnej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w K. z zamierzeniami inwestycyjnymi wnioskodawcy oraz zgłosić uwagi i wnioski. Zawiadomieniem nr [...], organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zawiadomienie to wywieszone zostało na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w K. w dniach od [...] kwietnia 2011 r. do [...] kwietnia 2011 r. Strona skarżąca zasadnie zarzuciła naruszenie przez organ I instancji art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c udiś, ponieważ informacje o przedsięwzięciu nie zostały zamieszczone w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje również, że organ I instancji nie zamieścił w publicznie dostępnym wykazie danych o raporcie oddziaływania na środowisko. Przedstawione powyżej oraz wymienione w pisemnej skardze do sądu administracyjnego zarzuty dotyczące nieprawidłowości w zapewnieniu społeczeństwu czynnego udziału w postępowaniu nie miały jednak charakteru rażącego. Skarżąca opisując w sposób dokładny zaistniałe w tym zakresie uchybienia nie wskazała, w jaki konkretnie sposób została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu, jakich uwag i zastrzeżeń nie mogła w nim zgłosić. W niniejszym postępowaniu nie wskazane zostały również inne osoby, które akcentowałyby konkretne uchybienia w wydaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., których nie mogły zostać przedstawione organowi I instancji na skutek niedoinformowania w sposób zgodny z udiś o planowanym przedsięwzięciu. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał równocześnie na uwadze, że skarżącej doręczona została opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej PPIS) z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej RDOŚ) z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o potrzebie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia wraz z określeniem zakresu raportu, postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pisma Burmistrza z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] kierowane do PPIS i RDOŚ z wnioskami o wyrażenie opinii w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, postanowienie RDOŚ z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] o uzgodnieniu w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz określeniu warunków jego realizacji, a przede wszystkim decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. W odniesieniu do skarżącej sformułowane w skardze zarzuty braku zapewnienia udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nie znajdowały uzasadnienia. Przesądzającym dla zaistnienia rażącego naruszenia prawa nie mogły być abstrakcyjne w swojej treści zarzuty, które nie znalazły przełożenia dla sytuacji prawnej konkretnych podmiotów, które rzeczywiście zostałyby pozbawione możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. We wniesionej skardze nie zostało zatem wykazane ani rażące naruszenie wymagań praworządności przez organ I instancji, ani konkretne skutki gospodarcze lub społeczne zaistniałych uchybień. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę.