II SA/Gl 1324/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi "A" s.j. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2) orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej Spółki kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz 1623 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nakazał obecnie skarżącej "A" Sp. j. wykonanie w określonym terminie przesunięcia ogrodzenia działki nr 1 wykonanego od strony ul. [...] w K. do granicy pasa drogowego. Decyzja ta została doręczona na adres skarżącej w dniu [...] r. z adnotacją "na ręce: adwokat P. A.". Adwokat P. A. reprezentował skarżącą w postępowaniu administracyjnym zgłaszając swój udział wraz z odpisem pełnomocnictwa przy piśmie z dnia [...] r. W piśmie tym wskazał adres swojej Kancelarii, który jest innym adresem aniżeli adres skarżącej. Pismem z dnia [...]r. (nadanym w tym samym dniu w placówce pocztowej K. [...]) pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu tym zarzucił m.in. naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony. Rozpoznając to odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji nie została skutecznie doręczona pełnomocnikowi, a zatem z pominięciem strony. Dalej podniesiono, że strona pominięta przy doręczaniu decyzji może wnieść od niej odwołanie w terminie otwartym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję skutecznie doręczono. Decyzja organu pierwszej instancji została skutecznie doręczona Miejskiemu Zarządowi Ulic i Mostów w K. w dniu [...] r., a zatem termin do wniesienia odwołania - również dla skarżącej jako pominiętej przy doręczaniu decyzji - upływał w dniu [...] r. Zauważono też, że stronie pominiętej, która nie wniosła w terminie odwołania od decyzji, służy prawo złożenia podania o wznowienie postępowania. Pismem z dnia [...] r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] r. powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei na postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, skarżąca w dniu [...] r. wniosła skargę do tut. Sądu. Sąd postanowieniem z dnia 28 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 481/12, zawiesił postępowanie zainicjowane tą skargą do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...]r. Rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną (jak stwierdził organ) decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że strona brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a decyzja pomimo błędnego zaadresowania, została doręczona pełnomocnikowi skarżącej, o czym świadczy fakt wniesienia przez niego odwołania. Tym samym nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na skutek wniesionego przez skarżącą zażalenia na powyższe postanowienie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania odpowiada prawu, jednakże z innych przyczyn aniżeli te, które zostały wskazane przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu. Skoro bowiem pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w dniu [...] r., to najpóźniej w tym dniu dowiedział się o decyzji. Tymczasem podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione w dniu [...] r. (data nadania na poczcie), a zatem z uchybieniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił również, z jakich powodów nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, odwołując się w tym zakresie do swojej argumentacji zawartej w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] r. Zaskarżając postanowienie organu odwoławczego w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, skarżąca zarzuciła naruszenie art. 148 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że nastąpiło uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że organy unikają merytorycznego rozpoznania sprawy. Ich działania zmierzają w kierunku ograniczenia stronie możliwości obrony swoich praw, a także naruszają zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej. Jako naruszenie zasad postępowania skarżąca uznała również okoliczność, że organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] r. poinformował ją o konieczności złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a następnie w zaskarżonym postanowieniu uznał, że termin do złożenia tego wniosku upłynął w dniu [...]r. Ponadto skarżąca nie mogła wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją, która nie była ostateczna przed otrzymaniem postanowienia doręczonego w dniu [...]r. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi organ wskazał, że trudno przyjąć, iż profesjonalny pełnomocnik dopiero z dniem doręczenia postanowienia z dnia [...]r. został poinformowany o tym, że zamiast spóźnionego odwołania przysługuje mu wniosek o wznowienie postępowania. Pełnomocnik skarżącej sam przecież wskazywał w odwołaniu na wadliwy sposób doręczenia decyzji skutkujący pominięciem strony Na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzygając w granicach sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niewłaściwym zastosowaniu art. 149 § 3 k.p.a., a ponadto na błędnej wykładni art. 148 k.p.a. (zaskarżone postanowienie) i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (postanowienie organu pierwszej instancji). Ponadto, na co słusznie zwraca uwagę skarżąca, do wydania kontrolowanych postanowień doszło z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i 9 k.p.a., co w efekcie doprowadziło do naruszenia konstytucyjnego prawa skarżącej do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Na wstępie wskazać przyjdzie, że pomimo, iż przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są postanowienia wydane w przedmiocie wznowienia postępowania, to nie sposób nie odnieść się do przyczyny, która spowodowała zainicjowanie przez skarżącą tego postępowania. Ta przyczyna wskazana została przez organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] r., którym to postanowieniem organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. Organ odwoławczy uznał bowiem, że doręczenie decyzji na adres strony zamiast na adres jej pełnomocnika spowodowało skutek w postaci niedoręczenia decyzji, a tym samym pominięcia strony w postępowaniu. Tego rodzaju konkluzja organu odwoławczego jest w okolicznościach niniejszej sprawy nie do pogodzenia z zagwarantowanym w art. 78 Konstytucji RP prawem do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Wbrew bowiem stanowisku organu odwoławczego, decyzję organu pierwszej instancji uznać należy za skutecznie doręczoną stronie w dniu [...]r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że normy zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego, a dotyczące doręczania pism (w tym także decyzji administracyjnej) mają chronić uczestników postępowania przed nadużyciami ze strony organów administracji i już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony, w sytuacji gdy ta podejmie wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji (odpowiednio postanowienia) stronie powinna być oceniania indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji (odpowiednio postanowienia), które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2007 r., II GSK 268/07; wyrok z 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08). Dokonana przez organ odwoławczy wykładnia art. 40 § 2 k.p.a. wskazująca, że doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne, ma na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić strony prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się bowiem ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie (odpowiednio zażalenie) do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, sądy administracyjne stają w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu (por. wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. Skarżąca nie poniosła negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z nieprawidłowego doręczenia decyzji. Przyjmując bowiem, że decyzja została jakkolwiek wadliwie lecz jednak doręczona w dniu [...] r., to odwołanie wniesione przez pełnomocnika skarżącej w dniu [...]r. uznać należy za wniesione w terminie (ostatni dzień terminu przypadał na dzień [...] r., który był dniem ustawowo wolnym od pracy). Stosownie do przepisu art. 40 § 2 k.p.a. strona postępowania działająca przez ustanowionego pełnomocnika nie powinna w ogóle otrzymywać żadnych pism od organu administracji, w szczególności decyzji i postanowień, dopóki pełnomocnictwo nie zostanie cofnięte. Jeżeli jednak ze względów znanych tylko organowi, skierował on decyzje bezpośrednio do strony, a ta złożyła odwołanie w terminie (osobiście lub przez pełnomocnika), to nie sposób zaakceptować stanowiska, że wadliwe doręczenie decyzji nie wywołało żadnych skutków prawnych. Błędne jest zatem przekonanie organu odwoławczego, że strona została pominięta w postępowaniu w sytuacji, jeśli decyzja została doręczona samej stronie, a strona ta skorzystała ze swoich praw. W orzecznictwie przyjmuje się, że fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągało to za sobą negatywnych dla strony skutków, stanowi naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a., które jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy (por. np.: wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, wyrok z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK 463/08, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 639/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1648/09). Powyższe rozważania muszą zatem prowadzić do wniosku, że skarżąca składając podanie o wznowienie postępowania nie uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Rozważając kwestię początku biegu jednomiesięcznego terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., należy pamiętać, że w myśl art. 145 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić wyłącznie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. To oznacza, że podanie o wznowienie postępowania może być skutecznie wniesione najwcześniej w pierwszym dniu po dniu, w którym decyzja stała się ostateczna. W żadnym więc wypadku bieg terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. nie może się rozpocząć przed ostatecznym zakończeniem zwykłego postępowania administracyjnego. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 1191/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 227/08, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1113/10). Tym samym przez decyzję, o której mowa w art. 148 § 2 k.p.a. należy rozumieć decyzję ostateczną, a zatem termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji ostatecznej. O przymiocie ostateczności w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji skarżąca dowiedziała się dopiero z chwilą doręczenia jej przez organ odwoławczy postanowienia z dnia [...] r. stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania, tj. w dniu [...] r. Do tego czasu skarżąca pozostawała w słusznym przekonaniu, że decyzja organu pierwszej instancji nie jest decyzją ostateczną, w szczególności wobec faktu terminowego wniesienia odwołania od tej decyzji. Zatem miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania rozpoczął swój bieg w dniu [...] r. i upłynął z dniem [...] r. Tymczasem podanie złożone zostało przez skarżącą w dniu [...] r. (data nadania), czyli w przewidzianym przepisami terminie. Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia i motywów zawartych w postanowieniu organu pierwszej instancji, stwierdzić przyjdzie, że jakkolwiek w świetle powyższych rozważań mogłyby one zostać uznane za prawidłowe, to jednak na dzień wydawania tego postanowienia były zdecydowanie przedwczesne. Organ pierwszej instancji wydał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w dniu [...] r. W tej dacie w obrocie prawnym pozostawało ostateczne postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r., z którego wynikało m.in., że skarżąca została pominięta w postępowaniu na skutek wadliwego doręczenia decyzji oraz, że w takiej sytuacji służy jej prawo do żądania wznowienia postępowania. Jakkolwiek z treści art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. wynika, że postanowienie jest wiążące dla organu, który je wydał, to nie sposób nie zauważyć, iż organem tym jest organ właściwy również do rozpoznania środków zaskarżenia w sprawie wznowieniowej. To oznacza, że odmienne rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji musiało się spotkać z negatywną oceną organu odwoławczego. W ocenie Sądu postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] r. miało w niniejszej sprawie charakter wiążący również dla organu pierwszej instancji. To oznacza, że na dzień wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji istniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmienne stanowisko prowadzić musiałoby do wniosku, że strona została wprowadzona w błąd przez organ odwoławczy, a z tego powodu nie może ponosić negatywnych skutków (art. 8 i 9 k.p.a.). Niezależnie od powyższego zauważyć należy, jak to wcześniej podniesiono, że w przypadku wadliwego doręczenia decyzji i negatywnych dla strony skutków takiego doręczenia, przepisy postępowania zapewniają jej możliwość skorzystania ze środków prawnych, w tym z prawa do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Skoro zatem skarżąca dowiedziała się z treści ostatecznego postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] r., że została pominięta w toku postępowania z uwagi na wadliwe doręczenie decyzji, to nie sposób było w dacie wydawania postanowienia przez organ pierwszej instancji przyjąć, że nie zachodziła sytuacja, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie w takich okolicznościach postanowienia o odmowie wznowienia postępowania prowadziło w istocie do zamknięcia skarżącej administracyjnego trybu wzruszenia decyzji, a tym samym naruszało gwarancje wynikające z art. 78 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe, postanowienia organów obu instancji podlegały uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oparto na przepisie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w kwocie 200,00 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 240,00 zł, wynikającej z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.). Wynik dalszego postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z dnia [...] r. zależeć będzie od prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie organu odwoławczego z dnia [...]r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania (sygn. akt II SA/Gl 481/12). O ile bowiem postanowienie to pozostanie w obrocie prawnym, wówczas organ pierwszej instancji z naprowadzonych wyżej przyczyn wznowi postępowanie i po jego przeprowadzeniu wyda jedno z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. Jeżeli natomiast postanowienie z dnia [...]r. zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego, to nie będzie mogło dojść do wznowienia postępowania, albowiem postępowanie może być wznowione jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.). Zatem do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie zawisłej przed tut. Sądem pod sygn. akt II SA/Gl 481/12, organ pierwszej instancji zawiesi postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącej z dnia [...]r. o wznowienie postępowania zakończonego swoją decyzją z dnia [...]r. – na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazać jeszcze przyjdzie, że treść powołanych w uzasadnieniu orzeczeń sądów administracyjnych dostępna jest w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl