II SA/Łd 678/12

Dnia 8 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant pomocnik sekretarza sądowego Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 roku sprawy ze skargi A. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu zażalenia A. S., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...], znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak ustalono w toku postepowania administracyjnego postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił A. S. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr ewid. 207/7 (obr. [...]) w miejscowości W., gmina T., argumentując, że wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania został wniesiony przez podmiot niebędący stroną postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. S. wniósł o stwierdzenie jego nieważności, podnosząc zarzuty naruszenia art. 6-10, art. 61, art. 77, art. 124, art. 28, 73, 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 81 i 81a Prawa budowlanego. Zdaniem A. S. przeprowadzenie przez PINB kontroli na jego wniosek skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego, o którym żalący - jako właściciel działki sąsiedniej - nie został powiadomiony, pomimo tego, iż poprzez samowolną zmianę sposobu użytkowania został naruszony jego interes prawny. Podkreślił, że powołując w piśmie z dnia 20 lutego 2012 r. przepis art. 71a Prawa budowlanego wnosił o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawczy samochodów ciężarowych na działce nr 207/7. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w dniu 28 kwietnia 2012 r. stawił się A. S., który przedłożył dokumentację fotograficzną, obrazującą działkę nr ewid. 207/7 (obr. [...]) w miejscowości W., na której stoją samochody ciężarowe. Następnie w dniu 29 kwietnia 2012 r. wpłynęło pismo P. S., który zaprzeczył jakoby budynek zlokalizowany na działce nr 207/7 został zaprojektowany jako wielostanowiskowy warsztat naprawy samochodów ciężarowych. Wyjaśnił, że nigdy nie miał zamiaru prowadzić tego typu działalności, zajmuje się usługami transportowymi i nie ma czasu na dodatkowe zajęcia. W dniu 11 maja 2012 r. wpłynęło pismo A. S. zawierające wniosek J. S., A. i M. J., M. Ł. i R. T. o wszczęcie postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania działki nr 207/7 położonej we wsi W.. Organ II instancji po zapoznaniu się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie stwierdził, że w dniu 6 marca 2012 r. przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w obecności P. S. przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie stwierdzenia nielegalnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na działce o nr ewid. 207/7. W trakcie kontroli ustalono, że inwestor P. S. wybudował przedmiotowy obiekt na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie z zatwierdzonym w/w decyzją projektem budowlanym obiekt ten miał być przeznaczony do przechowywania narzędzi ogrodniczych oraz jachtu i łódki żeglarskiej. Inwestor przedłożył decyzję z dnia [...], wydaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego. W dniu kontroli w budynku gospodarczym znajdowały się dwie łódki żeglarskie, kosiarka do trawy, rekultywator, rusztowanie warszawskie oraz wiele innych narzędzi gospodarczych. Inwestor oświadczył, że nie prowadzi w przedmiotowym budynku żadnych usług typu naprawa samochodów ciężarowych ani innego sprzętu mechanicznego. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego WINB, przywołując brzmienie art. 61a § 1 k.p.a., wywiódł, że w niniejszej sprawie zaistniały inne uzasadnione przyczyny, o których traktuje przepis, sprowadzające się do uznania, że nie miała miejsca samowolna zmiana sposobu użytkowania, a zatem nie było podstaw do wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. S. wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając naruszenie przepisów art. 6-10, 11, 73, 77, 78, 80, 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 81 i 81a Prawa budowlanego. Skarżący powtórzył argumenty z zażalenia od postanowienia organu I instancji, dodając, że jeszcze przed dniem 29 marca 2012 r. P. S. wystąpił do Wójta Gminy T. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na dwa stanowiska na samochody osobowe i ciężarowe wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz budową parkingu na sześć stanowisk. Do skargi załączył zdjęcie, na którym widać, że w przedmiotowym budynku gospodarczym znajduje się przyczepa ciężarowa i samochód ciężarowy. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, dodając, iż kopię skargi wraz z dokumentacją fotograficzną przekazano organowi I instancji celem podjęcia stosownych działań. W dniu 5 marca 2013 r. do tutejszego Sądu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 1 marca 2013 r. zatytułowane "uzupełnienie skargi", w którym podniesiono następujące zarzuty wobec zaskarżonego postanowienia: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niesłusznym uznaniu, iż skarżący nie jest stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku gospodarczego na działce o nr ewid. 207/7 z dnia [...] jest skutkiem legalizacji samowoli budowlanej oraz odstępstw od warunków i wymagań dotyczących nowej zabudowy zakończonych pozwoleniem na użytkowanie powyższego obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego w dniu [...], b) art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na nietrafnym i całkowicie niesłusznym uznaniu, że obiekt budowlany na działce o nr 207/7 w m. W., będący własnością inwestora P. S., nie stanowi istotnego odstąpienia przez tegoż inwestora od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę w obrębie [...], podczas gdy wielkość, kubatura, wysokie wrota garażowe budynku naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 164, poz. 1588), a zlokalizowane miejsca postojowe zajęte pod pas zieleni wykluczają kontynuację dotychczas istniejących warunków zabudowy na tym terenie, c) § 19 ust. 1 i § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie i w istocie przeznaczenie terenu zajętego pod pas zielni w projekcie budowlanym na powyższej nieruchomości na miejsca parkingowe dla pojazdów ciężarowych, d) § 3 pkt 8 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach tej sprawy i nieuzasadnione uznanie, że obiekt budowlany wraz z konieczną infrastrukturą techniczną na działce o nr ewid. 207/7, obręb [...], gmina T. spełnia w istocie cechy budynku gospodarczego i stanowi kontynuację dotychczasowej zastanej funkcji terenu, podczas gdy zlokalizowany na powyższej nieruchomości obiekt budowlany, biorąc pod uwagę jego kształt, gabaryty, powierzchnię - w tym wrota garażowe przez które możliwy jest wjazd i wyjazd pojazdów ciężarowych oraz zlokalizowane miejsca postojowe dla pojazdów ciężarowych w miejscu przeznaczonym na pas zieleni odbiegają w istocie od cech i właściwości budynku gospodarczego i uniemożliwiają na tejże działce lokalizację budynku mieszkalnego, e) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), polegającej na pominięciu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-6 p.z.p. i całkowitym nieuwzględnieniu przez organ I instancji rzeczywistych cech i funkcji, jakie ma spełniać budynek gospodarczy na działce o nr ewid. 207/7, f) § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), poprzez nieprawidłowe określenie granic obszaru objętego analizą urbanistyczną przy całkowitym pominięciu wskazanych w tymże przepisie parametrów i w konsekwencji wytyczenie granic obszaru analizowanego w odległości niestanowiącej trzykrotności szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, g) § 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...), poprzez nieprawidłowe określenie linii nowej zabudowy budynku gospodarczego na działce o nr ewid. 207/7 przy całkowitym pominięciu linii dotychczas istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, bez jednoczesnego określenia przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy na tejże działce, podstaw do wyznaczenia linii nowej zabudowy z pominięciem linii dotychczas istniejącej na działkach sąsiednich, h) § 2 pkt. 1 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez niesłuszne i całkowite pominięcie w analizie urbanistycznej danych dotyczących wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu i uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego będącego podstawą do ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, i) § 5 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez bezpodstawne przyjęcie w analizie urbanistycznej innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, niż wynika to analizy urbanistycznej, a będącego podstawą do ustalenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, j) przepisu § 2 pkt. 3 w zw. § 6 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) przez bezpodstawne zaniechanie przez organ I instancji ustalenia i wskazania w analizie urbanistycznej średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, a która stanowi podstawę do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy i w konsekwencji wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowych nie wynikającej z powyższej analizy urbanistycznej funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-6 p.z.p. 2. obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie: a) art. 124 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 126 k.p.a. poprzez wadliwą i nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia skarżonego postanowienia wyrażającą się w braku prawno - relewantnej argumentacji organu II instancji bez przedstawienia pełnego i wyczerpującego pisemnego uzasadnienia, z którego jednoznacznie oraz wyraźnie wynikałoby, w oparciu o jakie kryteria organ II instancji niesłusznie przyjmuje, że zrealizowana inwestycja na działce nr 207/07 obręb [...] spełnia cechy i właściwości budynku gospodarczego wraz z kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, podczas gdy kształt, gabaryty, powierzchnia powyższego obiektu budowlanego, w tym wrota garażowe przez które możliwy jest wjazd i wyjazd pojazdów ciężarowych oraz zlokalizowane miejsca postojowe dla pojazdów ciężarowych w miejscu przeznaczonym na pas zieleni, odbiegają w istocie od cech, właściwości i przeznaczenia budynku gospodarczego stanowiąc bazę transportową dla pojazdów ciężarowych, b) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zachowania tożsamości przedmiotowej sprawy w zakresie powołania innej podstawy prawnej w osnowie postanowienia organu I instancji z dnia 12 marca 2012 r. oraz w osnowie postanowienia organu II instancji z dnia 24 maja 2012 r., podczas gdy granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza rozstrzygnięcie pierwszej instancji, c) art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w tej sprawie i w konsekwencji uznanie przez organ II instancji, że planowana inwestycja spełnia w istocie cechy budynku gospodarczego z § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), podczas gdy wielkość, kształt, gabaryty oraz wysokie i szerokie wrota garażowe świadczą w sposób jednoznaczny o tym, iż powyższy budynek nie spełnia cech budynku gospodarczego, a w istocie stanowi bazę transportową dla pojazdów ciężarowych i warsztat samochodowy, co w konsekwencji powoduje oddziaływanie na nieruchomość skarżącego i stanowi podstawę do poszerzenia obszaru oddziaływania obiektu poza granice działki inwestora P. S., d) art. 7 i 8 k.p.a. statuujących zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz interesu obywateli, a także zasadę budzenia zaufania do organów administracji publicznej poprzez nie uwzględnienie w okolicznościach tej sprawy rzeczywistego i faktycznego przeznaczenia obiektu budowlanego na działce o nr 207/7 w W., w sytuacji gdy decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie powyższego budynku była skutkiem legalizacji samowoli budowlanej i odstępstw od warunków pozwolenia zakończonych pozwoleniem na użytkowanie obiektu wydanego w wyniku postępowania legalizacyjnego. Wobec podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany przez P. S. sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawczy samochodów ciężarowych na działce nr 207/7 w miejscowości W., stwierdził, iż odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że pismem z dnia 20 lutego 2012 r. A. S. zwrócił się do organu nadzoru budowlanego I instancji o przeprowadzenie niezapowiedzianej kontroli na działce nr 207/7 położonej we wsi W., celem potwierdzenia lub wykluczenia wykorzystywania wspomnianej działki sprzecznie z przeznaczeniem określonym w ogólnych warunkach zabudowy. W przypadku potwierdzenia się podnoszonych zarzutów skarżący wnosił na podstawie art. 71a Prawa budowlanego o wstrzymanie użytkowania przedmiotowej nieruchomości do chwili zakończenia postępowania wyjaśniającego. W motywach wniosku skarżący argumentował, że budynek gospodarczy na działce nr 207/7 wykorzystywany jest niezgodnie z przeznaczeniem jako warsztat naprawczy samochodów ciężarowych firmy "A", natomiast sama działka wykorzystywana jest jako baza tej firmy. W rezultacie PINB w dniu 6 marca 2012 r. w trybie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) przeprowadził czynności kontrolne na działce nr 207/7, zawiadamiając o tym fakcie wyłącznie właściciela nieruchomości P. S., które - co istotne - nie potwierdziły zarzutów skarżącego o samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Kolejnym pismem z dnia 5 marca 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu następnym, skarżący ponowił wniosek o wszczęcie postępowania. Udzielenie odpowiedzi na sformułowane na wstępie rozważań pytanie wymaga w pierwszej kolejności przeanalizowania charakteru pisma A. S. z dnia 20 lutego 2012 r. skierowanego do organu nadzoru budowlanego oraz charakteru działań podejmowanych przez te organy w kontekście regulacji art. 81 i 81a Prawa budowlanego, które to przepisy precyzują obowiązki organów nadzoru budowlanego, wskazując w pierwszej kolejności na konieczność sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego oraz normują uprawniania tychże organów w ramach podejmowanych czynności kontrolnych. Zdaniem Sądu o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. W zakresie działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego leży, co do zasady, ocena legalności wykonywanych robót budowlanych, czy też użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jednak z faktu tego, że organ nadzoru budowlanego podejmuje czynności kontrolne, nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. Natomiast decyzja administracyjna wydawana jest w przypadku, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taką formę rozstrzygnięcia, a więc dla wywołania skutku w sferze praw i obowiązków adresata decyzji musi istnieć norma prawna, która pozwala uczynić tegoż adresata podmiotem tychże praw i obowiązków. Jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego, nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego (Komentarz do ustawy - Prawo budowlane, pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 r., str. 701; por. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 1108/09, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, że jedynie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego winna współtworzyć materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i być podstawą rozstrzygnięcia (art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Nie można natomiast z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W judykaturze jednolicie przyjmie się, że czynności organów nadzoru budowlanego mają charakter policyjny. Podejmowane są zatem dla ochrony interesu publicznego, co oznacza, że postępowanie tych organów - co do zasady - wszczynane jest z urzędu (por: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 maja 2012 r. sygn. akt II SA/OP 64/12 – Lex nr 1163187, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1500/09 – Lex nr 743275). Odpowiadając zatem na pytanie postawione na wstępie należy stwierdzić, że pismo A. S. z dnia 20 lutego 2012 r., w którym zawarto żądanie podjęcia czynności kontrolnych mających na celu zweryfikowanie wykorzystywania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem, w rzeczy samej ma charakter interwencyjny (skargowy). Dla organu nadzoru budowlanego stanowiło bowiem z jednej strony skargę obywatela na niezgodny z prawem - jego zdaniem - sposób użytkowania obiektu budowlanego, z drugiej zaś - informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi, które to czynności nie świadczą jeszcze o prowadzeniu jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zatem rzeczone pismo - wbrew przekonaniu skarżącego - nie wszczynało automatycznie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych, które skład orzekający w tej sprawie w pełni aprobuje, przyjmuje się, że przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. W przypadku, gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, należy przyjąć, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10 Lex nr 1138117 oraz z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt II OSK 1257/05 – Lex nr 289253). Reasumując - w sytuacji, gdy czynności kontrolne przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie potwierdziły samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawczy samochodów ciężarowych, organy obu instancji prawidłowo odmówiły A. S. wszczęcia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W rozpoznawanej sprawie ziściły się w istocie dwie przesłanki, które uzasadniały zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., a mianowicie - brak było podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a nadto - jak trafnie wywodził PINB - żądanie wszczęcia tegoż postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że niezależnie od tego, kto dokona samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, odpowiedzialność za takie działanie ponosi właściciel obiektu (lub ewentualnie jego zarządca). Z tego też powodu stroną tego postępowania, a co za tym idzie - adresatem rozstrzygnięć podejmowanych w trakcie tego postępowania - jest wyłącznie właściciel (ewentualnie zarządca obiektu). Stroną postępowania nie jest zatem każdy, kto samowolnie dokona zmiany sposobu użytkowania obiektu, czy też zgłosi taką samowolną zmianę właściwym organom nadzoru budowlanego. Podsumowując, zaskarżone postanowienie [...]WINB z dnia [...] odpowiada prawu. Wbrew zarzutom skargi nie jest ono dotknięte kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani też żadną inną wadą przewidzianą w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania poprzedzającego jego wydanie organy nadzoru budowanego obu instancji nie naruszyły w sposób istotny przepisów art. 6-10, art. 11, art. 73, art. 78, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 81 i 81a Prawa budowlanego. Wręcz przeciwnie, zgodnie z ciążącymi na nich obowiązkami podjęły czynności kontrolne, które nie potwierdziły zasadności zarzutów skarżącego. Wystąpienie przez P. S. do właściwego organu z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na dwa stanowiska na samochody osobowe i ciężarowe oraz budowie parkingu na sześć stanowisk pozostaje bez wpływu na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podobnie, bez znaczenia dla sprawy pozostaje fakt, iż do skargi załączono fotografie, dokumentujące znajdujące się w budynku gospodarczym samochód ciężarowy oraz przyczepę ciężarową. Ocena legalności zaskarżonego postanowienia odbywała się wyłącznie w kontekście przepisów prawa materialnego i formalnego obowiązujących w dacie jego podjęcia. Chybione w przekonaniu Sądu są również zarzuty pełnomocnika skarżącego podniesione w piśmie zatytułowanym "uzupełnienie skargi", które świadczą o nikłym zrozumieniu istoty sprawy, będącej przedmiotem kontroli tutejszego Sądu. W niniejszej sprawie poza zakresem zainteresowania składu orzekającego była ocena legalności decyzji o warunkach zabudowy dla spornego budynku gospodarczego, decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie, czy też decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego na garaż dla samochodów ciężarowych i budowie parkingu, o ile taka została podjęta. Wobec tego zarzut naruszenia art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest zupełnie błędny, podobnie jak chybione są zarzuty dotyczące naruszenia § 3 ust. 1, § 3 ust. 2, § 2 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2, § 2 pkt 1 w zw. z § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 w zw. z § 9 ust. 1 i 2, § 2 pkt 3 w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Błędne są ponadto zarzuty naruszenia art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, czy też § 19 ust. 1 i 2 oraz § 21, § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które mogłyby być przedmiotem ewentualnego postępowania w sprawie legalności budynku gospodarczego, gdyby oczywiście zachodziły uzasadnione podstawy do jego wszczęcia. Również zarzuty natury procesowej nie mogły skutkować uwzględnieniem skargi, bowiem, jak zostało to już wcześniej stwierdzone, postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza norm obowiązującego prawa. Z tych wszystkich powodów skarga A. S. podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. a.tp.