I OSK 299/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2523/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] października 2001 r. nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora Departamentu Kolejnictwa w Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2523/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] października [...] r. nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora Departamentu Kolejnictwa w Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący nie spełnił wymogu wynikającego z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym skargę wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia i złożył skargę na decyzję Szefa Służby Cywilnej, nie korzystając z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taki środek prawny przysługiwał skarżącemu na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.). Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wyczerpał przewidzianego prawem administracyjnego toku instancji, w związku z powyższym jego skarga jest niedopuszczalna w znaczeniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i jako taka podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A. S., reprezentowany przez radcę prawnego T. K., na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów postępowania: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 127 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarżący nie wyczerpał wszystkich środków odwoławczych, jakie miał do swej dyspozycji przed organem administracji publicznej, a stąd zachodziła podstawa do odrzucenia skargi, podczas gdy skarżona przez skarżącego decyzja Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] października [...] r. została poprzedzona wniesieniem odwołania, co zgodnie z utrwalonym orzecznictwem spowodowało wyczerpanie wszystkich środków odwoławczych. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, i o rozpoznanie skargi na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia, a mianowicie uchwała Zespołu Konkursowego powołanego przez Szefa Służby Cywilnej i wydana w następstwie wniesienia odwołania decyzja Szefa Służby Cywilnej. W przedmiotowej sprawie ma istotne znaczenie, czy uchwała Zespołu Konkursowego stanowiła decyzję wydaną w I instancji i czy odwołanie składane do Szefa Służby Cywilnej stanowi normalny środek zaskarżenia skutkujący ponowną kontrolą rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego odwołanie wniesione do Szefa Służby Cywilnej spowodowało kolejną merytoryczną kontrolę wyników postępowania konkursowego. Pierwszej kontroli dokonał Zespół Konkursowy, który uchwałą przedstawił swoje ustalenia faktyczne i prawne. Skutkiem wniesienia odwołania ponownej kontroli merytorycznej i prawnej dokonał Szef Służby Cywilnej, wydając zaskarżoną decyzję. Skarżący nie otrzymał pouczenia od Szefa Służby Cywilnej, by złożyć wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Był przekonany, że decyzja Szefa Służby Cywilnej wydana na skutek rozpatrzenia odwołania od uchwały Zespołu Konkursowego podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (k. 126-129 akt IV SA/Wa 2523/12). Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej (k. 133 akt IV SA/Wa 2523/12). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie nie zachodziły przesłanki rozpoznania sprawy na rozprawie (art. 182 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przez co należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Środkiem zaskarżenia, zdaniem Sądu I instancji, przysługującym od decyzji Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] października [...] r. nr [...] jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Zaskarżona decyzja wydana została na skutek rozpatrzenia odwołania od wyniku konkursu ustalonego uchwałą Zespołu Konkursowego z dnia [...] września [...] r. nr [...]. Mocą tej uchwały powołany przez Szefa Służby Cywilnej Zespół Konkursowy rozstrzygnął, który spośród kandydatów został wskazany jako najlepszy na wolne stanowisko urzędnicze w służbie cywilnej i może zostać zatrudniony jako dyrektor Departamentu Kolejnictwa w Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej. Stosownie do art. 45 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r., nr 49, poz. 483 ze zm., dalej u.s.c.) i § 16 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz. U. nr 91, poz. 1028, dalej rozporządzenie), osoby uczestniczące w konkursie mogą kwestionować ustalony przez Zespół Konkursowy wynik konkursu w drodze odwołania, kierowanego do Szefa Służby Cywilnej. Uwzględniając odwołanie Szef Służby Cywilnej stwierdza naruszenie zasad przeprowadzonego konkursu i zarządza przeprowadzenie ponownego konkursu; nie uwzględniając go - odmawia stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania konkursu, co jest równoznaczne z akceptacją wyniku konkursu uchwalonego przez Zespół Konkursowy. Sąd I instancji wskazał, że akt wydany przez Szefa Służby Cywilnej na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącego jest decyzją administracyjną. Organ ten we władczy sposób wypowiedział się w zakresie prawidłowości przeprowadzonego konkursu. Rozstrzygnął, czy będąca kandydatem strona zostaje pozbawiona możliwości zatrudnienia jako członek korpusu służby cywilnej, czy też jego kandydatura będzie ponownie podlegała badaniu przez Zespół Konkursowy. Utrwalonym w orzecznictwie Sądów administracyjnych jest pogląd, że mimo użytego w art. 45 u.s.c. i w § 16 ust. 1 rozporządzenia terminu "odwołanie", nie można twierdzić, że jest to środek odwoławczy określony w art. 127 § 1 k.p.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14.3.2007 r., I OSK 260/07; 14.3.2007 r., I OSK 259/07; 14.3.2007 r., I OSK 258/07; 23.11.2005 r., I OSK 1131/05, cbosa; prawomocne postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 6.9.2007 r., IV SA/Wa 979/07, Lex nr 437793; 20.6.2006 r., IV SA/Wa 1294/05, Lex nr 219339; 28.9.2005 r., IV SA/Wa 708/05, Lex nr 192122). Zespół Konkursowy nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a jego uchwała nie jest decyzją administracyjną. Jest on wyłonionym przez Szefa Służby Cywilnej kolegialnym ciałem złożonym z podległych mu służbowo osób, uprawnionych do przeprowadzania w jego imieniu materialno-technicznych czynności konkursowych określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia (rozstrzygania o dopuszczeniu do konkursu, przeprowadzania konkursu i ustalania jego wyniku). Uchwała Zespołu Konkursowego nie jest do nikogo adresowana, ani doręczana żadnemu z kandydatów. W przedmiotowej sprawie dopiero decyzja Szefa Służby Cywilnej rozstrzygająca o naruszeniu lub braku naruszenia zasad przeprowadzania konkursu przesądza o statusie kandydata na stanowisko urzędnicze, który kwestionuje przebieg postępowania konkursowego. Z datą wydania decyzji w tym przedmiocie staje się jasne, czy kandydat kwestionujący prawidłowość konkursu definitywnie został wyłączony z grona osób uprawnionych do ubiegania się o zatrudnienie na stanowisku urzędniczym w służbie cywilnej. To nie Zespół Konkursowy, ale Szef Służby Cywilnej kształtuje materialny stosunek administracyjny kandydata kwestionującego prawidłowość procedury konkursowej (postanowienie NSA z 23.11.2005, I OSK 1131/05). Wskazane przez skarżącego kasacyjnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.1.2006 r. I OSK 1349/05, zapadło na tle konkretnego stanu faktycznego i stanowi przykład dekodowania normy indywidualnej i konkretnej w kontrolowanej sprawie. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. I OSK 268/06, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu I instancji, który uznał, że w wyniku złożenia odwołania (w rozumieniu art. 45 u.s.c. i § 16 ust. 1 rozporządzenia) Szef Służby Cywilnej ocenia prawidłowość przeprowadzenia konkursu, a w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu, zarządza ponowne przeprowadzenie konkursu (art. 47 ust. 1 u.s.c.). W żaden sposób Szef Służby Cywilnej nie był władny orzec jak organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1-3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą skargę kasacyjną podziela wykładnię zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu i przywołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Należy wskazać, że zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Departamentu Kolejnictwa w Ministerstwie Transportu i Gospodarki Morskiej jest decyzją administracyjną wydaną w I instancji. Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że skoro żaden z przepisów ustawy o służbie cywilnej nie reguluje sposobu kwestionowania tego rodzaju decyzji Szefa Służby Cywilnej, zastosowanie znajdują ogólne unormowania art. 127 § 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i art. 8 ust. 1 i 2 u.s.c., zgodnie z którymi od decyzji wydanej w I instancji przez kierownika centralnego urzędu administracji rządowej podległego Prezesowi Rady Ministrów, strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po wydaniu przez Szefa Służby Cywilnej decyzji z [...] października [...] r. jako wydanej w pierwszej instancji, skarżący był uprawniony do złożenia do tego organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Wyczerpanie tego środka zaskarżenia jest przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z: 14.3.2007 r., I OSK 260/07; 14.3.2007 r., I OSK 259/07; 14.3.2007 r., I OSK 258/07; 23.11.2005 r., I OSK 1131/05, cbosa). W tym stanie rzeczy nie można uznać, ze skarżący spełnił przesłanki wynikające z art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga wniesiona z pominięciem trybu, o którym mowa w tym przepisie jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W związku z tym należy uznać, ze zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem i nie narusza art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 127 k.p.a.. Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.