II SA/Op 75/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla z dnia 30 listopada 2011 r., Nr XV/190/11 w przedmiocie opinii w sprawie wniosku o umieszczenie w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla krzyża jako symbolu religijnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda Opolski, powołując się na art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla Nr XV/190/11 z dnia 30 listopada 2011 r. w sprawie wyrażenia opinii, wobec zgłoszonego przez grupę radnych, wniosku o umieszczenie w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla symbolu religijnego – krzyża, z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wyjaśnił, że Rada Miasta Kędzierzyna-Koźla na sesji w dniu 30 listopada 2011 r. podjęła kwestionowaną uchwałę, jako podstawę prawną swojego działania wskazując § 22 ust. 1 pkt 5 Statutu Gminy Kędzierzyn-Koźle, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miasta Kędzierzyna-Koźla Nr VI/50/2003 z dnia 27 lutego 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Kędzierzyna-Koźla (Dz. Urz. Woj. Opols. Nr 27, poz. 641 ze zm.). W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miasta pozytywnie zaopiniowała wniosek radnych o umieszczenie w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla symbolu religijnego – krzyża. Rada w § 2 ust. 1 postanowiła, że uchwała zostanie przekazana Prezydentowi Miasta Kędzierzyna-Koźla, wykonującemu uprawnienia organu wykonawczego gminy Kędzierzyn-Koźle do gospodarowania budynkami Urzędu Miasta. W § 3 przedmiotowej uchwały zawarto zapis, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega publikacji na stronie podmiotowej Urzędu Miasta Kędzierzyna-Koźla w Biuletynie Informacji Publicznej. Wojewoda Opolski podał, że z protokołu Nr XV/11 z sesji Rady Kędzierzyna-Koźla odbytej 30 listopada 2011 r. wynika, iż przedmiotowa uchwała została podjęta w głosowaniu tajnym, pomimo zastrzeżeń radcy prawnego obecnego na sesji, który zwrócił radnym uwagę, iż przeprowadzenie głosowania tajnego nad ww. uchwałą narusza art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewoda Opolski wywodził, że zgodnie ze wskazanym jako podstawa prawna § 22 ust. 1 pkt 5 Statutu Gminy Kędzierzyna-Koźla Rada oprócz uchwał w sprawach należących do jej kompetencji określonych w ustawach, może podejmować także uchwały zawierające opinię - obejmujące oświadczenia wiedzy oraz oceny. Jednakże art. 14 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Organ dowodził, że w analizowanej sprawie żadna norma rangi ustawowej nie zezwala Radzie Miasta na głosowanie w trybie tajnym, a zatem należało uznać, że Rada podjęła przedmiotową uchwałę z naruszeniem art. 14 ustawy o samorządzie gminnym przesądzającym o wymogu jawnego głosowania nad uchwałami. Strona skarżąca prezentuje stanowisko, że podjęcie przedmiotowej uchwały w trybie głosowania tajnego jest sprzeczne z konstytucyjną i ustawową zasadą jawności działalności organów władzy publicznej. Wojewoda Opolski podniósł, że art. 61 Konstytucji RP stanowi gwarancję do uzyskiwania przez obywateli informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje, zgodnie z ust. 2, dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, a ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Rada gminy jest organem władzy publicznej, zatem wskazane regulacje mają do jej działalności zastosowanie w pełni. Zasada jawności została również sformułowana w art 11 b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw, zaś ust. 2 przywołanego przepisu stanowi, że jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów organów gminy i komisji rady gminy. W uzupełnieniu przedstawionej argumentacji Wojewoda Opolski wskazał na orzecznictwo sądowoadministracyjne, które szeroko ujmuje zasadę jawności i za niezgodne z prawem uznaje podejmowanie uchwał w głosowaniu tajnym bez umocowania ustawowego. W konsekwencji organ nadzoru stwierdził, że brak jest jakiejkolwiek normy ustawowej zezwalającej na podjęcie zaskarżonej uchwały w głosowaniu tajnym przesądza o jej podjęciu z istotnym naruszeniem prawa. Zgodził się ze stanowiskiem, wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 28 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Op 567/07, LEX nr 494389) , że uchybienie wymaganemu trybowi podejmowania uchwał i naruszeniu zasady jawności nie można przypisać waloru nieistotnego naruszenia prawa, zwłaszcza, że nie można domniemywać czy głosowanie zgodne z prawem dałoby taki sam wynik. O "istotności" naruszenia prawa stanowi i to, że przeprowadzenie głosowania tajnego łamie ustawową i konstytucyjną zasadę jawności. Gmina Kędzierzyn-Koźle w odpowiedzi na skargę wniosła o jej uwzględnienie w całości, nie znajdując podstaw do kwestionowania przytoczonej w uzasadnieniu skargi argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz. 270 – zwanej dalej: "P.p.s.a." ), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego, a także akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i bezczynność organów we wskazanych w ustawie przypadkach. Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej: "u.s.g." ), zgodnie z którym po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 ( tj. 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia ) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że art. 53 P.p.s.a. nie reguluje terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie gminy. Terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego nie wprowadza też art. 93 ust. 1 u.s.g. Przyznana w tym przepisie szczególna kompetencja nadzorcza polegająca na przyznaniu organowi nadzoru prawa skargi do sądu administracyjnego nie została ograniczona terminem jej realizacji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r. w sprawie o sygn. I OSK 572/05, Lex Nr 196722 ). Należało zatem uznać, że wniesienie przez Wojewodę Opolskiego skargi po upływie prawie trzech miesięcy od podjęcia uchwały było dopuszczalne. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały wyznaczają przepisy u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się natomiast uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjmuje się przykładowo podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, opubl. OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, opubl. OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 ). W ocenie Sądu, zaskarżony akt został podjęty z istotnym naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu procedury jego uchwalenia, co skutkuje stwierdzeniem jego nieważności. Przedmiotem oceny Sądu jest opinia Rady Miasta Kędzierzyna – Koźla dotycząca wniosku o umieszczenie w sali konferencyjnej Urzędu Miasta Kędzierzyn- Koźle, krzyża – jako symbolu religijnego. Z protokołu sesji, podczas której Rada wyraziła powyższą opinię wynika, że została ona przyjęta w głosowaniu tajnym. Głosowanie tajne zainicjowane przez jednego z radnych, zostało ustalone przez Radę Miasta 12 głosami "za" i 4 "przeciw", przy 4 głosach wstrzymujących się od głosowania. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przyjęta opinia Rady Miasta została wyrażona w formie uchwały, czyli aktu woli organu kolegialnego, o jakim mowa w art. 14 u.s.g. Zgodnie z treścią tego przepisu prawa, uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym. Wprawdzie ustawodawca nie zdefiniował pojęcia: "uchwały rady gminy", jednakże w literaturze odnotowano poglądy, że: "Uchwałą jest każdy generalny akt woli organu gminy wynikający z prawa administracyjnego i mający władczy charakter, który rozstrzyga, wyraża stanowisko lub opinię ( pogląd ten został przytoczony w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki: "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", 3 wydanie zmienione i zaktualizowane, wyd. ABC Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 169 ). Natomiast: "[...] Nie ma żadnego istotnego powodu, aby z zakresu przedmiotowego art. 14 u.s.g. wykluczyć opinie, czy wszystkie inne oświadczenia woli, czy wiedzy rady gminy. Przeciwnie, potrzebna jest ogólna reguła rządząca wszystkimi głosowaniami w radzie gminy. Brak klasyfikacji uchwał w komentowanym przepisie nakazuje stosować go do wszystkich uchwał podejmowanych przez radę gminy" (tak: w "Komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym" pod redakcją P. Chmielnickiego, Warszawa 2004, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis", s. 134). Na uwagę zasługuje także orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zajęto stanowisko, iż rada jako organ kolegialny może podjąć jakąkolwiek "szeroko rozumianą decyzję" jedynie po przeprowadzeniu głosowania, którego wynikiem jest podjęcie uchwały lub odmowa jej podjęcia (por. wyrok z dnia 13 listopada 2008r., sygn. akt II OSK 1262/08, dostępny w programie komputerowym LEX pod numerem 506962). Przytoczone poglądy znajdują odzwierciedlenie także w uchwalonym przez Radę Miasta Kędzierzyna – Koźla Statucie Gminy, w którym to akcie w § 22 ust. 1 pkt 5, przewiduje się możliwość podejmowania przez Radę uchwał zawierających opinie – obejmujące oświadczenie woli oraz oceny. Skoro przyjęta opinia jest aktem woli podjętym przez radę w formie uchwały, to oznacza, że zastosowanie do niej ma zacytowany powyżej art. 14 u.s.g. i zawarty w nim obowiązek podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym, a nie tajnym, tak jak uczyniła to Rada Miasta. Podkreślić należy, że zasada jawności podejmowania rozstrzygnięć przez organy gminy, wyrażona w art. 14 u.s.g., ma ogromne znaczenie w realizacji konstytucyjnej zasady prawa obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 6 kwietnia 2011r., sposób głosowania w radzie (czyli głosowanie jawne lub tajne) ma doniosłe znaczenie dla zapewnienia jawności podejmowania rozstrzygnięć przez władzę publiczną, co jest z kolei niezbędnym warunkiem i przesłanką demokratyzacji procesów politycznych oraz urzeczywistniania konstytucyjnego prawa do informacji. Jest konieczne do zachowania zasady jawności życia publicznego, wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego i prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 2 i 61 Konstytucji RP). Jawność życia publicznego powinna być rozumiana nie tylko jako jawność obrad rady gminy, lecz także jako jawność głosowań przy podejmowaniu uchwał przez radę gminy. Mieszkańcy wspólnoty samorządowej powinni mieć ustawowo zagwarantowaną nie tylko możliwość przysłuchiwania się wystąpieniom radnych podczas jawnych obrad rady, lecz także możliwość konfrontacji wypowiedzi radnych z ich wiążącym stanowiskiem w sprawie wyrażonym w akcie głosowania ( sygn. akt III RN 87/00, umieszczone w systemie LEX pod nr 49332 ). Przywołane zasady znajdują także odzwierciedlenie w art. 11b ust. 1 i 2 u.s.g., w myśl którego działalność organów gminy jest jawna, a jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym protokołów posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy. Ograniczenia w stosowaniu tej reguły mogą być dokonywane wyłącznie na podstawie konkretnego przepisu ustawy, i to zarówno ustawy o samorządzie gminnym, jak i innych ustaw. Jako przykład odmiennej regulacji dotyczącej głosowania podać można wybór i odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady gminy (art. 19 ust. 1 i 3 u.s.g.), który zgodnie z wolą ustawodawcy wymaga bezwzględnej większości głosów i głosowania tajnego. Podstawy do ograniczenia jawności głosowania nie stanowi natomiast, okoliczność podejmowania przez Radę uchwały dotyczącej opinii w sprawie umieszczenie krzyża w sali konferencyjnej urzędu miasta. Przepisy u.s.g. i innych aktów ustawowych nie przewidują możliwości ograniczenia jawności głosowania w tym przedmiocie. Podstawy tej nie może stanowić także art. 53 ust. 7 Konstytucji, przywołany przez jednego z radnych (co wynika z protokołu obrad), jako argument za przeprowadzeniem głosowania tajnego. Przepis ten, stanowiący, że: "Nikt nie może być obowiązany przez organy władzy publicznej do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania" deklaruje tzw. "prawo do milczenia" w sprawach światopoglądowych, religijnych i wyznaniowych (por. P. Winczorek, "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r.", Warszawa 2008r., wydanie drugie, wyd. LIBER, s. 130 ). Realizacja tego prawa polega na braku możliwości żądania przez organy władzy publicznej (państwowe czy samorządowe) od kogokolwiek, składania oświadczeń o wyznawanych w tym względzie poglądach, czy domagania się deklarowania od określonej osoby oświadczeń w zakresie swojej przynależności religijnej. Podkreślić jednak należy, że istnienie "prawa do milczenia" ma chronić dobro jednostki, a nie organów władzy publicznej, do której niewątpliwie zalicza się Rada Miasta Kędzierzyna – Koźla i w konsekwencji tego radni, jako członkowie tworzący ten organ kolegialny. Radny jest bowiem członkiem organu władzy i wykonuje swoje obowiązki z mocy ustaw, do których należy także obowiązek udziału w sesjach rady i głosowanie nad uchwałami. Status radnego powoduje, że korzysta on z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych (art. 25 ust. 1 u.s.g.), ale także z racji sprawowanej funkcji ciążą na nim określone przepisami obowiązki i ograniczenia ( np. art. 23 ust. 1 u.s.g, art. 24, art.24h ust. 4 u.s.g., art. 25b u.s.g.). Osoba obejmująca zatem funkcję radnego, godzi się niejako na wynikające z przepisów prawa obwarowania dotyczącego jej, jako osoby pełniącej funkcje publiczne. W kontekście tych rozważań nie sposób nie zwrócić więc uwagi na treść postanowień art. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (Dz.U. z 2005r. Nr 231, poz. 1965 ze zm.), które jednoznacznie wskazują, że korzystanie z wolności sumienia i wyznania nie może prowadzić do uchylania się od wykonywania obowiązków publicznych nałożonych przez ustawy. Reasumując wskazać należy, że zaskarżona uchwała w przedmiocie wydania opinii o umieszczeniu w sali konferencyjnej symbolu religijnego – krzyża, podjęta została z naruszeniem prawa, tj. art. 14 ust. 1 u.s.g., z przyczyn omówionych w niniejszym uzasadnieniu. Powyższą wadliwość zakwalifikować należy jako istotne naruszenie prawa, co przesądza o konieczności wyeliminowania zakwestionowanej uchwały z porządku prawnego w całości. Z tych względów, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.