I OSK 300/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 2522/12 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora generalnego Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 26 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 2522/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. S. (dalej skarżący) na decyzję Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora generalnego Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że skarżący nie spełnił wymogu wynikającego z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), zgodnie, z którym skargę wnosi się po wyczerpaniu środków zaskarżenia i złożył skargę na decyzję Szefa Służby Cywilnej, nie korzystając z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Taki środek prawny przysługiwał skarżącemu na podstawie art. 127 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa). Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wyczerpał przewidzianego prawem administracyjnego toku instancji, w związku z powyższym jego skarga jest niedopuszczalna w znaczeniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i jako taka podlegała odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł A. S., reprezentowany przez radcę prawnego Ł. B., zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 45 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 1999 r. nr 49, poz. 483 ze zm., dalej u.s.c.) w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz. U. nr 91, poz. 1028 - dalej rozporządzenie) przez błędne przyjęcie, że skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, czego konsekwencją było nieuzasadnione odrzucenie skargi; 2) art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 47 ust. 1 u.s.c. w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 5 w zw. z § 13 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 15 ww. rozporządzenia, przez ich niezastosowanie; - oraz naruszenie prawa materialnego: 1) art. 45 u.s.c. w zw. z § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na niedostrzeżeniu, że Szef Służby Cywilnej, rozpatrujący odwołanie od uchwały zespołu konkursowego, działał jako organ kontrolny, a więc jako organ II instancji; 2) art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 47 ust. 1 u.s.c. w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 5 w zw. z § 13 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 15 rozporządzenia, przez ich niezastosowanie. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że to zespół konkursowy przeprowadzał postępowanie i ustalał wynik konkursu w postaci uchwały, która została przekazana Szefowi Służby Cywilnej, który z kolei informował kandydata. To z uchwałą o wyniku konkursu zapoznawał się kandydat i od tego wyniku mógł wnieść odwołanie do Szefa Służby Cywilnej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Szef Służby Cywilnej, rozpatrując odwołanie od merytorycznego rozstrzygnięcia, działał jako organ II instancji, a więc skarżący wyczerpał przysługujące mu w przedmiotowej sprawie środki zaskarżenia na decyzję Szefa Służby Cywilnej przez wniesienie odwołania od poprzedzającej zaskarżoną decyzję uchwały Zespołu Konkursowego w sprawie wyniku konkursu (k. 124-132, 147-149 akt IV SA/Wa 2522/12). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie nie zachodziły przesłanki rozpoznania sprawy na rozprawie (art. 182 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przez co należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Środkiem zaskarżenia, zdaniem Sądu I instancji, przysługującym od decyzji Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] czerwca [...] r. nr [...] jest wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Zaskarżona decyzja wydana została na skutek rozpatrzenia odwołania od wyniku konkursu ustalonego uchwałą Zespołu Konkursowego z dnia [...] kwietnia [...] r. nr [...]. Mocą tej uchwały powołany przez Szefa Służby Cywilnej Zespół Konkursowy rozstrzygnął, który spośród kandydatów został wskazany jako najlepszy na wolne stanowisko urzędnicze w służbie cywilnej i może zostać zatrudniony jako dyrektor generalny Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego. Stosownie do art. 45 u.s.c. oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia, osoby uczestniczące w konkursie mogą kwestionować ustalony przez Zespół Konkursowy wynik konkursu w drodze odwołania, kierowanego do Szefa Służby Cywilnej. Uwzględniając odwołanie Szef Służby Cywilnej stwierdza naruszenie zasad przeprowadzonego konkursu i zarządza przeprowadzenie ponownego konkursu; nie uwzględniając go - odmawia stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzania konkursu, co jest równoznaczne z akceptacją wyniku konkursu uchwalonego przez Zespół Konkursowy. Sąd I instancji trafnie wskazał, że akt wydany przez Szefa Służby Cywilnej na skutek rozpatrzenia odwołania skarżącego jest decyzją administracyjną. Organ ten we władczy sposób wypowiedział się w zakresie prawidłowości przeprowadzonego konkursu. Rozstrzygnął, czy będąca kandydatem strona zostaje pozbawiona możliwości zatrudnienia jako członek korpusu służby cywilnej, czy też jego kandydatura będzie ponownie podlegała badaniu przez Zespół Konkursowy. Utrwalonym w orzecznictwie Sądów administracyjnych jest pogląd, że mimo użytego w art. 45 u.s.c. i w § 16 ust. 1 rozporządzenia terminu "odwołanie", nie można twierdzić, że jest to środek odwoławczy określony w art. 127 § 1 k.p.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 14.3.2007 r., I OSK 260/07; 14.3.2007 r., I OSK 259/07; 14.3.2007 r., I OSK 258/07; 23.11.2005 r., I OSK 1131/05, cbosa; prawomocne postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z: 6.9.2007 r., IV SA/Wa 979/07, Lex nr 437793; 20.6.2006 r., IV SA/Wa 1294/05, Lex nr 219339; 28.9.2005 r., IV SA/Wa 708/05, Lex nr 192122). Zespół Konkursowy nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a jego uchwała nie jest decyzją administracyjną. Jest on wyłonionym przez Szefa Służby Cywilnej kolegialnym ciałem złożonym z podległych mu służbowo osób, uprawnionych do przeprowadzania w jego imieniu materialno-technicznych czynności konkursowych określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia (rozstrzygania o dopuszczeniu do konkursu, przeprowadzania konkursu i ustalania jego wyniku). Uchwała Zespołu Konkursowego nie jest do nikogo adresowana, ani doręczana żadnemu z kandydatów. W przedmiotowej sprawie dopiero decyzja Szefa Służby Cywilnej rozstrzygająca o naruszeniu lub braku naruszenia zasad przeprowadzania konkursu przesądza o statusie kandydata na stanowisko urzędnicze, który kwestionuje przebieg postępowania konkursowego. Z datą wydania decyzji w tym przedmiocie staje się jasne, czy kandydat kwestionujący prawidłowość konkursu definitywnie został wyłączony z grona osób uprawnionych do ubiegania się o zatrudnienie na stanowisku urzędniczym w służbie cywilnej. To nie Zespół Konkursowy, ale Szef Służby Cywilnej kształtuje materialny stosunek administracyjny kandydata kwestionującego prawidłowość procedury konkursowej (postanowienie NSA z 23.11.2005, I OSK 1131/05). Wskazane przez skarżącego kasacyjnie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wskazują na błędną wykładnię prawa materialnego. W szczególności postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.4.2012 r. I OSK 857/12, Lex nr 1145133, zapadło na tle innego stanu faktycznego i prawnego (dotyczyło odrzucenia oferty w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły, prowadzonym na podstawie art. 36a w zw. z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) i § 4 ust. 2 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373). Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. I OSK 268/06, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu I instancji, który uznał, że w wyniku złożenia odwołania (w rozumieniu art. 45 u.s.c. i § 16 ust. 1 rozporządzenia) Szef Służby Cywilnej ocenia prawidłowość przeprowadzenia konkursu, a w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu, zarządza ponowne przeprowadzenie konkursu (art. 47 ust. 1 u.s.c.). W żaden sposób Szef Służby Cywilnej nie był władny orzec jak organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1-3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą skargę kasacyjną podziela wykładnię zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu i przywołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.1.2006 r. I OSK 1349/05, zapadło na tle konkretnego stanu faktycznego i stanowi przykład dekodowania normy indywidualnej i konkretnej w kontrolowanej sprawie. Nietrafnie skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 43 ust. 1 i 2 u.s.c. – wszak konkurs przeprowadził Szef Służby Cywilnej, a w celu przeprowadzenia konkursu powołał zespół konkursowy liczący co najmniej 5 osób. W żaden sposób autor skargi kasacyjnej nie uzasadnia naruszenia art. 43 ust. 1 i 2 w zw. z art. 47 ust. 1 u.s.c. w zw. z § 2 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 5 w zw. z § 13 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1, 2 i 3 w zw. z § 15 rozporządzenia, przez ich niezastosowanie (i to zarówno jako zarzut z podstawy określonej w punkcie 1, jak i 2 art. 174 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja odmawiająca stwierdzenia naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora generalnego Głównego Inspektoratu Farmaceutycznego jest decyzją administracyjną wydaną w I instancji. Słusznie stwierdził Wojewódzki Sąd, że skoro żaden z przepisów dotyczących służby cywilnej nie reguluje sposobu kwestionowania tego rodzaju decyzji Szefa Służby Cywilnej, zastosowanie znajdują ogólne unormowania art. 127 § 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i art. 8 ust. 1 i 2 u.s.c, zgodnie z którymi od decyzji wydanej w I instancji przez kierownika centralnego urzędu administracji rządowej podległego Prezesowi Rady Ministrów przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po wydaniu przez Szefa Służby Cywilnej decyzji z [...] czerwca [...] r. jako wydanej w pierwszej instancji, skarżący był uprawniony do złożenia do tego organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zasadnie Sąd I instancji rozstrzygnął, że skoro nie został przez skarżącego wyczerpany tok instancji przez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skarga na wydaną w I instancji decyzję Szefa Służby Cywilnej, jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu (art. 156 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Na ocenę przedstawionego stanu prawnego nie ma wpływu fakt, że w zaskarżonej decyzji błędnie pouczono skarżącego o przysługującym mu powództwie do sądu powszechnego. W decyzji organ obowiązany był pouczyć o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pouczenie o przysługujących środkach prawnych jest elementem decyzji, który nie wpływa na jej ważność, ponieważ brak pouczenia w decyzji, jak również jego wadliwość polegająca na nieprawidłowym pouczeniu strony o przysługujących jej możliwościach kwestionowania rozstrzygnięcia, nie powoduje nieważności decyzji. Nie może jednak szkodzić stronie, a zatem jest okolicznością, która może stanowić przesłankę dla przywrócenia terminu do złożenia środka zaskarżenia. Nie stanowi natomiast podstawy do uznania, że w przypadku niespełnienia przez stronę wymogu wynikającego z art. 52 § 1 p.p.s.a. skarga została wniesiona skutecznie. W tym stanie rzeczy nie można uznać, ze skarżący spełnił przesłanki wynikające z art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarga wniesiona z pominięciem trybu, o którym mowa w tym przepisie jest niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W związku z tym należy uznać, ze zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Z tych względów zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego i przepisów prawa materialnego, okazały się niezasadne. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.