II SA/Łd 1079/12

Dnia 12 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2013 roku sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania B. K., K. M. i R. M. uchylił decyzję Starosty [...], z dnia [...], nr [...]. Decyzją Starosty orzeczono o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w O., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 118/1, o pow. 0,9546 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w O. w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], na rzecz spadkobierców byłego właściciela, tj. B. K., K. M. oraz R. M. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W trakcie przeprowadzonego postępowania organ ustalił, iż B. K., K.M. i R.M. wnieśli o zwrot części nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działka nr 118/1 o pow. 0,9546 ha, która odpowiada staremu numerowi działki 1914/16, wskazanemu w decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...], nr [...]. Właścicielem przedmiotowej nieruchomości, co wynika z treści aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] wydanego przez Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. była M. M. (c. W.). Pismem z dnia [...], nr [...] Zjednoczone Zakłady A w O. wystąpiły do M. M. z ofertą o dobrowolne odstąpienie działki nr 1914/16, położonej w m. O. Następnie ww. decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] Skarb Państwa nabył od W. M. nieruchomość oznaczoną numerem 1914/16, na potrzeby Zjednoczonych Zakładów A pod budowę zaplecza dla [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego, zgodnie z decyzją zatwierdzająca plan realizacyjny wydaną przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] nr [...]. Organ wskazał, że "zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny i załącznikiem mapowym, część przedmiotowej nieruchomości została przeznaczona na parkingi dla samochodów osobowych i ciężarowych pod pozycją nr 25 i nr 26". Nadto jak wynika z postanowień Sądu Rejonowego w O.: - sprawie o sygn. akt I Ns 128/97 z dnia [...] spadek po M.M. (c. W.) nabyli: mąż F. M. oraz dzieci – K.M., R.M i B. K. po 1/4 części każde z nich; - w sprawie o sygn. akt I Ns 183/11 z dnia [...] spadek po F.M nabyły dzieci: K.M., R.M i B.K. po 1/3 każde z nich, Dalej przypomniano, iż ww. decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił zwrotu części przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 118/1, na rzecz spadkobierców byłego właściciela B.K, K.M i R.M. Wyjaśniono także, iż uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...], nr [...] został opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta O., obejmujący obszar położony na północ od ul. B, w myśl którego teren działki nr 118/1 o pow. 0,9546 ha posiada przeznaczenie - KS - zagospodarowanie i zabudowę związaną z obsługą komunikacji. Owa działka stanowi drogę publiczną będącą własnością Skarbu Państwa, w zarządzie Burmistrza O. — drogi gminne. W wyniku przeprowadzonych oględzin stwierdzono, iż na przedmiotowej nieruchomości urządzony jest prostokątny parking, tuż przy siedzibie Zarządu Dróg Powiatowych w O. przy ul. B (byłej ulicy C). W trakcie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego został przeprowadzony dowód z przesłuchania następujących świadków : - w dniu 24 stycznia 2012r. przesłuchano w charakterze świadka W. B., będącego w latach 70 - tych i 80 - tych pracownikiem [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w P., które zajmowało się budową osiedla mieszkaniowego dla pracowników Zjednoczonych zakładów A, który zeznał, iż na przedmiotowej nieruchomości był urządzony parking dla samochodów osobowych i ciężarowych; - w dniu 13 lutego 2012r. przesłuchano, w charakterze świadka R. K., który był inspektorem nadzoru budowlanego Zjednoczonych Zakładów A od 1977r., który zeznał, iż współpracował z [...] Przedsiębiorstwie Budowlanym, które zajmowało się budową osiedla mieszkaniowego dla pracowników Zjednoczonych Zakładów A przy ul. D i E, który wyjaśnił, iż teren pomiędzy budynkiem socjalno administracyjnym, a obecną ul. B był zagospodarowany jako parking i tak jest do dnia dzisiejszego; - w dniu 15 lutego 2012 r. przesłuchano w charakterze świadka T.S, który był inspektorem nadzoru budowlanego ds. sanitarnych Zjednoczonych Zakładów A od 1978r., który zeznał, iż współpracował z [...] Przedsiębiorstwie Budowlanym, które zajmowało się budownictwem osiedlowym przy ul. E dla pracowników Zakładów A w O. i oświadczył, że przy ul. C (obecnie ul. B) usytuowany był parking samochodowy; - w dniu 15 lutego 2012r. przesłuchano w charakterze świadka B.B, która była pracownikiem [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego od 1982r. oraz potwierdziła, iż na przedmiotowych działkach były składowane materiały budowlane, tj. płyty do budowy bloków wielkopłytowych, cegły, kruszywo. Kierownikiem budowy był A.M, nadto potwierdziła, iż przed budynkiem znajdującym się obok bramy wjazdowej na teren zaplecza znajdował się utwardzony parking dla samochodów. Organ pierwszej instancji zaznaczył, iż zebrany w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego materiał dowodowy pozwala uznać, iż cel, na jaki sporna nieruchomość została wywłaszczona, został zrealizowany w okresie wskazanym w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i istnieje do dnia dzisiejszego. Organ dodał, iż nieruchomość stanowiąca część drogi publicznej nie podlega zwrotowi na rzecz wnioskodawców, bowiem ustawodawca w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułował zasadę, że postanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, zaś aktem prawnym dotyczącym gospodarowania nieruchomościami, choć bezpośrednio nie wymienionym w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest ustawa z dnia 21 marca 1985r. drogach publicznych ( Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm. ). Wyjaśniono, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, drogi gminne stanowią jedną z kategorii dróg publicznych. Stosownie zaś do art. 2a ust. 2 tej ustawy drogi gminne stanowią własność Gminy. Organ podkreślił, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne są pojmowane jako rzeczy wyłączone z obrotu (res extra comercium), choć przeznaczone do powszechnego użytku (res publico usui destinatae), a wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny. Jest ono dokonywane tylko ustawą i oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany podmiotowej w osobie właściciela, niezależnie od sposobu jej dokonania. Nikt poza Gminą nie może być właścicielem gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne gminne. Niedopuszczalność zmiany właściciela "publicznego" na osobę "prywatną" wyłącza możliwość nabycia własności takiej nieruchomości przez zasiedzenie przez inny podmiot, czy też zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej. Ponadto, skoro katalog określonych w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustaw ma charakter otwarty to, zdaniem organu należy przyjąć, że do ustaw szczególnych, o których mowa w tym przepisie zalicza się również ustawa o drogach publicznych. Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji z dnia [...] wnieśli B. K., K.M oraz R.M żądając jej uchylenia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W uzasadnieniu wskazali, że zgodnie z treścią uzasadnienia Starosty [...] działka miała być przeznaczona na parking dla samochodów zaplecza [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego. Jednak organ nie precyzuje w swoim uzasadnieniu, co jest podstawą takiego stwierdzenia skoro w aktach sprawy jak i w dostępnych archiwach brakuje informacji odnośnie planu realizacyjnego inwestycji. Ponadto odwołujący wskazują, że z uzasadnienia decyzji nie wynika czy spełnione zostały przesłanki art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie terminów, o których mowa w tym przepisie. Według wiedzy odwołujących się i obecnego stanu faktycznego na spornej działce nigdy nie powstało przedsięwzięcie dla potrzeb zaplecza [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w P., bowiem do dzisiejszego dnia przedmiotowy teren jest niezagospodarowany j jest na nim pusty plac, ubita ziemia. Wskazali na brak możliwości weryfikacji, co na części działki miało się znajdować zgodnie z planem realizacyjnym budowy zaplecza. Zdaniem odwołujących się cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Działka nr 118/1 w ocenie stron nigdy nie była użytkowana przez [...] Przedsiębiorstwo Budowlane na potrzeby, dla których nastąpiło wywłaszczenia. Cały czas był to i jest nadal teren użytkowany jako miejsce dla samochodów pracowników Powiatowego Zarządu Dróg i Wydziału Geodezji Starostwa Powiatowego. Odwołujący podnieśli ponadto, że organ nie wyjaśnił w sposób ostateczny dlaczego cel wywłaszczenia nie został spełniony przywołując enigmatycznie, że istniały przeszkody uniemożliwiające osiągnięcie zamierzonego celu. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z dnia [...] Wojewoda [...], wskazał, iż po pierwsze organ nie precyzując w sentencji decyzji jakiej części działki nr 118/1 dotyczy rozstrzygnięcie naruszył art. 107 § 1 K.p.a., bowiem jak wskazał organ pierwszej instancji jedynie część przedmiotowej nieruchomości została przeznaczona na parkingi dla samochodów osobowych i ciężarowych. Po wtóre Starosta nie wyjaśnił czy i jakie działania były podejmowane w zakresie realizacji celu wywłaszczenia, w terminach o których mowa w art. 137 u.g.n. Co prawda w aktach sprawy znajdują się protokoły zeznań świadków sprowadzające się do stwierdzenia, że "pomiędzy budynkiem a obecną ul. B znajdował się parking", jednakże dla udowodnienia, że cel wywłaszczenia zrealizowano, należy wykazać, iż na nieruchomości podjęto konkretne działania, które doprowadziły do widocznego i trwałego zagospodarowania nieruchomości podporządkowanego nowej funkcji, w terminach o których mowa w art. 137 u.g.n., szczególnie, w kontekście zarzutów odwołujących, wskazujących iż jest to teren niezagospodarowany, który nigdy nie był użytkowany na potrzeby, dla których nastąpiło wywłaszczenie, Wskazano, nadto, iż dla udowodnienia, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia organ powinien wymienić czynności podjęte w przywołanych terminach zmierzające do zagospodarowania nieruchomości na potrzeby celu wywłaszczenia. Ponadto w ocenie organu odwoławczego w aktach sprawy brak jest dowodów, które pozwalałyby na ustalenie powyższej okoliczności, co wskazuje na naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., zaś organ pierwszej instancji winien wyjaśnić stronom zasadność swego stanowiska, urzeczywistniając zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. Organ odwoławczy jednakże podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, jednakże stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został wyjaśniony w sposób wszechstronny i wyczerpujący, tak by można było ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, że objęta wnioskiem działka została zajęta w całości pod drogę publiczną. Wskazano, iż ze znajdującej się w aktach sprawy opinii geodety z dnia [...], wynika, iż działka nr 1914/16 odpowiada w obecnej ewidencji część działki nr 118/8. Poza tym w piśmie z dnia [...], skierowanym do Starostwa Powiatowego w O., Burmistrz Miasta O. podniósł, że działka nr 118/8 zgodnie z ewidencją gruntów posiada nr 118/1. Dodatkowo przed wydaniem decyzji załączono do akt sprawy opinię geodety (brak daty), gdzie wskazano, że działce nr 1914/16 odpowiada w obecnej ewidencji część działki 118/1. Wobec powyższego w ocenie Wojewody z jednej strony w przywołanym piśmie z dnia [...] Burmistrz wskazuje, że działka nr 118/1 stanowi drogę publiczną będącą własnością skarbu państwa, w zarządzie Burmistrza O. - drogi gminne, natomiast z kserokopii umowy użyczenia z dnia [...] pomiędzy Gminą O. a Skarbem Państwa wynika, że w związku z planowaną przez Gminę O. inwestycją pod nazwą budowa ulicy F użyczający użycza biorącemu do używania nieodpłatnie nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 118/1, stanowiącą własność Skarbu Państwa pod budowę w/w inwestycji na okres niezbędny do wykonania omawianego zadania nie dłużej jednak niż do czasu komunalizacji z mocy prawa. Również w notatce służbowej z dnia 16 lutego 2012r. wskazano, że pismem z dnia [...] Burmistrz O. zwrócił się do Starosty [...] o wyrażenie zgody na dysponowanie na cele budowlane działką nr 118/1, która jest niezbędna w związku z planowaną inwestycją. Jak wskazano w odpowiedzi Starosta [...] użyczył nieodpłatnie przedmiotową nieruchomość. Jednocześnie stwierdzono, że celem uniknięcia na przyszłość zawierania umów użyczenia organ podjął działania, mające na celu regulację stanu prawnego działki nr 118/1 i zlecił wykonanie mapy do działań prawnych. W dniu [...] do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej Starostwa Powiatowego w O. została zaewidencjonowana mapa do działań prawnych działki nr 118/1, za numerem [...], na podstawie której powstała działka nr 118/8. W dniu [...] Starostwo Powiatowe złożyło wniosek o sprostowanie zapisów KW [...], do którego dołączono mapę do działań prawnych wpisaną do ewidencji zasobu powiatowego w dniu [...] pod numerem [...]. W dniu [...] do starostwa wpłynęło pismo oddalające wniosek Starostwa Powiatowego w O. W dalszej części notatki wskazano, że do dnia dzisiejszego stan prawny nie jest uregulowany, a przedmiotowa mapa nie jest zaewidencjonowana w ewidencji gruntów i budynków starostwa. W ewidencji widnieje działka nr 118/1. Po analizie organ stwierdził, że stary numer działki 1914/16 odpowiada części działki nr 118/1, zaś jak już wskazano w sentencji decyzji organ pierwszej instancji orzekł o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 118/1, dla której w Sądzie Rejonowym w O. prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Również w wypisie z rejestru "do użytku służbowego" przy działce nr 118/1 wskazano nr KW [...], tymczasem w znajdującym się w aktach sprawy wydruku wyżej opisanej księgi wieczystej figuruje działka numer 1914/16, brak jest natomiast działki nr 118/1. Przedstawione rozbieżności i niejasności oraz oświadczenie odwołujących, iż przedmiotowa nieruchomość jest niezagospodarowana nie pozwalają na tym etapie uznać, że stanowisko, wedle którego przedmiotowa nieruchomość znajduje się w pasie drogi publicznej, zostało udowodnione. Poza tym wskazano, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo udzielone przez Burmistrza O. R.M do reprezentowania Gminy w sprawie zwrotu nieruchomości określonej jako część działek nr 112/11, 113/10, 113/17, 113/4, 113/2, 115/4, 115/6, 115/7, a także 118/8. Pełnomocnictwo zostało udzielone na tym etapie postępowania, kiedy wskazywano, że działka nr 1914/16 stanowi część działki nr 118/8. Pomimo tego decyzja organu pierwszej instancji nie została skierowana do R.M, zaś jak wskazał organ odwoławczy w razie wątpliwości co do zakresu pełnomocnictwa należy skierować stosowne wezwanie w celu wyjaśnienia przedmiotowej kwestii. Powyższą decyzję Gmina O. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucając: - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 , poz. 651 z 2010r. ze zm., w skrócie u.g.n.), poprzez przyjęcie, iż na przedmiotowej działce nie zrealizowano celu wywłaszczenia; - naruszenie przepisów art. 2 w/w ustawy w związku z art.2 a) ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 z 2007r. ze zm.), poprzez przyjęcie, że nieruchomości stanowiące drogę publiczną podlegają zwrotowi, - naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., w związku z art. 136 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia w sytuacji gdy cały materiał dowodowy został zgromadzony przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż w przedmiotowej sprawie bezspornym jest, iż decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] nr [...] wywłaszczona została od M.M na rzecz Skarbu Państwa między innymi działka oznaczona numerem 1914/16 położona w O., na potrzeby Zjednoczonych A pod budowę zaplecza dla [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego. Obecnie działka ta stanowi część działki oznaczonej według aktualnej ewidencji gruntów i budynków O. numerem 118/1. Gmina O., jako zarządca drogi publicznej zaliczonej do kategorii drogi gminnej nie zgadza się z rozstrzygnięciem Wojewody, gdyż sporna działka miała zostać zagospodarowana jako plac przy parkingu dla samochodów osobowych. Tak wynika bowiem z analizy Planu ogólnego zagospodarowania terenu tymczasowego zaplecza magazynowo - socjalnego [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego w P. stanowiącego załącznik do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wydanej przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P. z dnia [...] nr [...]. Dokument ten wskazuje, ze teren objęty postępowaniem o zwrot, tj działka oznaczona numerem 1914/16, która obecnie stanowi część działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem 118/1 miała być zagospodarowany jako plac przy parkingu - obiekt [...]. W ocenie skarżącego nie można zgodzić się z spadkobiercami byłego właściciela, że teren, stanowiący pusty plac, ubitą ziemię nie został zagospodarowany. W ocenie strony skarżącej Starosta [...] zgromadził stosowną dokumentację, a w szczególności przeprowadził postępowanie wyjaśniające w postaci przesłuchania świadków, z zeznań których jednoznacznie wynika, iż na przedmiotowej części nieruchomości (teren pomiędzy budynkiem socjalno-administracyjnych, a ulicą B) urządzony został parking samochodów osobowych i ciężarowych. Zrealizowanie na nieruchomości infrastruktury i parkingu, który w sposób bezpośredni i funkcjonalny powiązany był z działalnością prowadzoną przez [...] Przedsiębiorstwo Budowlane w P., bowiem parking przeznaczony był od momentu powstania na potrzeby tego przedsiębiorstwa, wskazuje na realizację celu wywłaszczenia. Plac ten został ogrodzony, zagospodarowany, utwardzony kruszywem. Prace te rozpoczęto przed upływem 7 lat i przed upływem 10 lat, od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Podkreślono, iż z mapy sytuacyjno - wysokościowej zaewidencjonowanej w Starostwie Powiatowym w O. Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej założonej w 1982r. wynika, iż teren był ogrodzony. Dokonany przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w dniu 3 maja 1984 r. pomiar uzupełniający w terenie, z którego sporządzono dokumentację geodezyjną w postaci szkicu polowego nr [...] i mapy uzupełniającej mapę zasadniczą założoną w 1982r., potwierdza także fakt zrealizowania w okresie wskazanym w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami celu wywłaszczenia. Starosta zasadnie uznał na podstawie wyczerpującego materiału dowodowego, że cel, na jaki sporna nieruchomość została wywłaszczona został zrealizowany w okresie wskazanym w art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto jak wynika z pisma nr z dnia [...] Burmistrz, działając jako zarządca drogi poinformował, że działka 118/1 stanowi część drogi publicznej zaliczonej do kategorii drogi gminnej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. 19, poz. 115 z 2007r. ze zm.). Droga jako ulica B, uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] w sprawie zaliczenia dróg miejskich w województwie [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 8 , poz. 73 z 1988r. zaliczona została do kategorii drogi publicznej gminnej. Obecnie ulica B została zaliczona do kategorii drogi gminnej uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] w sprawie aktualizacji przebiegów dróg gminnych na terenie miasta O. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2012r. poz. 247, (poz.21). Nadto w ewidencji gruntów i budynków miasta O. działka 118/1 posiada oznaczenie "użytek dr", co jest zgodne z użytkowaniem i przeznaczeniem tej działki. Zdaniem strony skarżącej żaden przepis prawa nie wymaga, aby droga publiczna wykonana była z asfaltu, co podnoszą spadkobiercy byłego właściciela. W związku z powyższym i niezależnie od zagadnienia związanego z koniecznością badania zachowania terminów wynikających z art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uwzględnienie żądania zwrotu nieruchomości, nie jest możliwe ze względu na art. 2 a) ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. W ocenie skarżącej przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy cały materiał dowodowy został zgromadzony przez organ pierwszej instancji. Nawet gdyby istniejący materiał Wojewoda uznał za budzący wątpliwości lub niepełny, mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 K.p.a i art. 77 § 1 K.p.a. winien w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją art. 136 K.p.a. oraz z uwzględnieniem art. 75 § 1 K.p.a. Wszędzie tam, gdzie materiał dowodowy organu pierwszej instancji jest niepełny, lecz jego uzupełnienie nie wymaga powtórzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, organ odwoławczy ma obowiązek dokonać uzupełnienia we własnym zakresie i wydać decyzję merytoryczną, ostatecznie kończąc sprawę administracyjną. W niniejszej sprawie w decyzji organu odwoławczego nie zostały wykazane przekonujące przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2000r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm., powoływana dalej jako P.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż zawiera ona uchybienia przepisom procesowym tego rodzaju, które Sąd obligują do wyeliminowania rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bowiem kontrola legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. uchylającej decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...], którą orzeczono o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w O., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr 118/1, o pow. 0,9546 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w O. w [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], na rzecz spadkobierców byłego właściciela, tj. B.K, K.M oraz R.M i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzja ta znalazła oparcie w art. 138 § 2 K.p.a., a ponieważ zastosowanie tegoż przepisu przez organ stało się głównym zarzutem procesowym skargi i kluczowym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie, dlatego też rozważania należy rozpocząć od wyjaśnień dotyczących istoty i wykładni wskazanego przepisu. Przede wszystkim, zgodnie z treścią art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aktualne brzmienie przywołanej normy prawnej nadane zostało ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było dalsze zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy, co wiąże się również ze zwiększeniem sprawności postępowania. Stosownie zatem do przywołanego brzmienia art. 138 § 2 K.p.a., wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji w którym wydana została zaskarżona decyzja, prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale w rażący sposób naruszono przepisy procesowe oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (tak: B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011r., str. 518-519). Nie budzi również wątpliwości zarówno w piśmiennictwie (por. j.w.) jak i w orzecznictwie, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna, co należy wyraźnie zaakcentować. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszo instancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać bowiem treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 K.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (por: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II GSK 1065/09 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również, jak zaakcentowano to już wyżej, z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości i sprawności postępowania. Zgodnie z przywołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Mając to na względzie organ odwoławczy, rozpoznając sprawę powinien kierować się zatem względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Tym samym, jeżeli organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie, niewątpliwie rzutując na sprawność postępowania. Zaznaczyć jednak również należy, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., stanowiącego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji, przy czym niedopuszczalne jest ograniczenie się przez organ wyższej instancji jedynie do oceny rozstrzygnięcia organu I instancji Nakłada to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji przepisów, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli dla jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, nie sposób odmówić słuszności argumentom skargi, iż Wojewoda uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 K.p.a., a także naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, i 77 § 1 K.p.a. a nadto, jak wywiedziono to wyżej, również w art. 8 i 12 K.p.a. W szczególności nie wykazano w sposób przekonujący, że zastosowanie przepisu art. 136 K.p.a. było niezasadne i niecelowe. Zgodzić należy się ze skarżącym, że w przedmiotowej sprawie został zebrany obszerny materiał dowodowy pozwalający na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia, a w sytuacji uznania istniejącego materiału za budzący wątpliwości lub niepełny, Wojewoda mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. winien w tym zakresie uzupełnić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej art. 136 K.p.a. Zdaniem sądu, w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a. Wskazane przez organ II instancji wadliwości dotyczące rozstrzygnięcia i procedowania Starosty nie są tego rodzaju, aby nie można było ich wyeliminować rozstrzygnięciem drugo instancyjnym. Również powołane przez organ II instancji okoliczności nie mają na tyle skomplikowanego charakteru, który uniemożliwiałby ich wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania, a także który naruszałby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W szczególności dotyczy to prawidłowego sformułowania rozstrzygnięcia w zakresie przedmiotu żądania. Podkreślić należy, ze w aktach zgromadzone zostały dokumenty obrazujące aktualną sytuację prawną nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku, a więc dawnej wywłaszczonej działki nr 1914/16 ( wypis z KW, dane z ewidencji gruntów) a pozwalające na precyzyjne ujęcie rozstrzygnięcia. Fakt, że nie ujawniono w księdze wieczystej kolejnych zmian ewidencyjnych tej i innych działek, nie może co do zasady tamować wydania rozstrzygnięcia czy to negatywnego, czy pozytywnego. Podobnie ocenić należy argumentację Wojewody, co do konieczności dalszego wyjaśniania przesłanek art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) jedynie w oparciu o twierdzenia odwołujących się, a to szczególnie w kontekście nie tylko argumentów starosty, ale przede wszystkim zgromadzonego materiału dowodowego zarówno co do celu jak i terminu, w postaci dokumentów dotyczących wywłaszczenia, dokumentów planu realizacyjnego, w tym m.in. planu ogólnego zagospodarowania terenu tymczasowego zaplecza [...] Przedsiębiorstwa Budowlanego, pozwoleń i uzgodnień budowlanych, również dokumentów dotyczących przejęcia mienia komunalnego a nadto zeznań świadków. Wskazać również należy na pewną niekonsekwencję wywodów Wojewody w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego i wobec stwierdzenia, że podziela on stanowisko, że zajęcie nieruchomości pod drogi publiczne stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości, z czym nie sposób zresztą się nie zgodzić. Zdaniem sądu, pozostałe uchybienia procesowe wskazywane przez Wojewodę nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia, bądź też mogły być sanowane na etapie postępowania odwoławczego. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewoda winien wyjaśnić i ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności w ramach ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w oparciu o zgromadzone dowody, a jeżeli uzna za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego, rozważyć w pierwszej kolejności możliwość samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego oraz wydania decyzji co do istoty sprawy mając na uwadze, iż tylko w ściśle określonych sytuacjach może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co powinno znaleźć odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. LP