II SA/Wa 171/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak, Sławomir Fularski, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie powołania do służby stałej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego na rzecz skarżącego R. D. kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.D., przed zakończeniem kontraktu, wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wystąpił do Dowódcy Wojsk Lądowych o powołanie go do wojskowej służby stałej. Organ nadrzędny zaopiniował jego wniosek negatywnie. Skutkowało to wydaniem przez Dowódcę Wojsk Lądowych rozkazu z dnia [...] października 2010 r. nr [...], mocą którego odmówiono R.D. powołania do służby stałej. Odmawiając powołania żołnierza do służby stałej, organ wyjaśnił, że powołanie do służby nie jest obligatoryjne, lecz fakultatywne. Powyższy rozkaz R.D. uczynił przedmiotem odwołania do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, który rozkazem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] uchylił rozkaz o odmowie powołania zainteresowanego do służby stałej, zobowiązując organ l instancji do ponownej analizy sytuacji pod kątem jego przydatności w służbie stałej. Powyższa decyzja została wydana w dniu [...] stycznia 2011 r. (po zakończeniu kontraktu). Dowódca Wojsk Lądowych, rozpoznając ponownie sprawę po uchyleniu, decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], stosując art. 104 § 1 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. R.D. decyzję tę uczynił przedmiotem odwołania do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że R.D. pełnił zawodową służbę wojskową na podstawie kontraktu od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. W związku z upływem czasu, na który kontrakt zawarto (dnia [...] grudnia 2010 r.), organ zwolnił żołnierza z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do rezerwy (rozkazem personalnym z dnia [...]grudnia 2010 r. nr [...], wydanym dla celów ewidencyjnych). Wyjaśnił jednocześnie, że stosownie do art. 111 pkt 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.), żołnierza zwalnia się wskutek upływu czasu określonego w kontrakcie, jeżeli nie nastąpi zawarcie kolejnego kontraktu. Zaznaczył przy tym, że zwolnienie na mocy art. 111 pkt 8 wojskowej ustawy pragmatycznej, stosownie do art. 115 ust. 2 tej regulacji, następuje z mocy prawa z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających zwolnienie, to jest z dniem upływu terminu określonego w kontrakcie. Zdaniem organu, zdarzenie faktyczne, jakim był upływ terminu określony w kontrakcie, spowodowało, że R.D. został żołnierzem rezerwy (przestał być żołnierzem służby stałej), a w takiej sytuacji nie ma potrzeby wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie powołania go do służby stałej, co stanowi podstawę do umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję R.D. wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 105 § 1 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Podniósł, że do chwili obecnej nie doszło do wydania decyzji w przedmiocie powołania go do służby stałej, zważywszy że postępowanie w tym zakresie nie stało się bezprzedmiotowe i należy je kontynuować, albowiem ewentualne powołanie do służby stałej skutkować będzie restytucją stosunku służbowego, z kolei zwolnienie z zawodowej służby wojskowej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie wniosku o powołanie do służby stałej. Udzielając odpowiedzi na skargę, Szef Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1295/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R.D. na decyzję Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie powołania do służby stałej. W motywach wyroku wskazał, że z dniem upływu kontraktu, tj. z dniem [...] grudnia 2010 r., R.D. przestał być żołnierzem zawodowym. Okoliczność ta miała, w ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie w sprawie, albowiem przesądzała o tym, że po tym dniu nie mogą w stosunku do niego znaleźć zastosowania przepisy ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Fakt, iż kontrakt zakończył się ([...] grudnia 2010 r.), spowodował, że zmienił się status skarżącego, który z tym dniem przestał być żołnierzem służby kontraktowej, a stał się żołnierzem rezerwy. Sąd zwrócił również uwagę, że wojskowa ustawa pragmatyczna stanowi, iż stosunek służbowy żołnierza służby kontraktowej powstaje w drodze powołania na podstawie kontraktu i parametry tej służby określa się w rozkazie personalnym (art. 9 ust. 5 i ust. 6 tej ustawy). Omawiana ustawa "milczy" w kwestii obowiązku wydania rozkazu personalnego w sytuacji, gdy żołnierz służby kontraktowej na trzy miesiące przed upływem kontraktu występuje z wnioskiem o powołanie do służby stałej (art. 15). Określa natomiast, w jakich sytuacjach taki rozkaz się wydaje (art. 14 ust. 2 i art. 14 ust. 4 ww. ustawy). Wykładnia tych przepisów przemawia za twierdzeniem, że racjonalny ustawodawca w sytuacji objętej hipotezą art. 15 ustawy w ogóle nie przewidział obowiązku wydania rozkazu w przedmiocie odmowy powołania do służby stałej po zakończeniu kontraktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął zatem w powyższym wyroku, że niezależnie od tego, czy rozkaz personalny byłby wydany jeszcze w okresie trwania kontraktu (w rozpoznawanej sprawie przed dniem [...] grudnia 2010 r.), czy też po tej dacie, jego wydanie uznać należałoby za zbędne i bezprzedmiotowe, bo wydane bez umocowania prawnego. Skoro więc nie istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a także z uwagi na to, że od dnia [...] stycznia 2011 r. skarżący utracił przymiot żołnierza zawodowego, zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie organu o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 kpa uznać należało za zgodne z prawem. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.D. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 500/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, uznając za usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania, poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 105 § 1 kpa i nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego nie była bezprzedmiotowa, jak również upływ terminu kontraktu z żołnierzem nie uczynił jej bezprzedmiotową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjmuje się, że odstąpić od niej wojewódzki sąd administracyjny może wyłącznie, jeżeli po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, a przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji, któremu została ona przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), miała miejsce zasadnicza zmiana oceny stanu faktycznego sprawy, lub zmienił się istotnie stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa, niż dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny w jego "wiążącym" wyroku, albo gdy takiej odmiennej wykładni dokonał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. o sygn. akt II OSK 1023/11, publ. LEX nr 1234032; B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, wyd. 3, s. 566; H. Filipczyk, Granice związania sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny – uwagi na tle orzecznictwa w sprawach podatkowych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012, nr 2, s. 40-41). Żadna z tych okoliczności nie zachodzi w niniejszej sprawie, zatem Sąd pozostaje w pełni związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w zapadłym w sprawie wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 500/12. Zastosowanie się do niej w niniejszej sprawie przez rozpoznający ją Sąd służy w szczególności zapewnieniu jednolitości orzecznictwa, a przez to poszanowaniu praworządności i równości wobec prawa (por. A. Skoczylas, Glosa do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2008 r. o sygn. akt I FPS 1/08, "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2009, nr 1, poz. 4, s. 24). W wyroku z dnia 21 lipca 2012 r. o sygn. akt I OSK 500/12 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 1295/11 i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wskazał, że przywołana w decyzji podstawa prawna do wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji (art. 15 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych – t. j.: Dz. U. z 2010 r. nr 90, poz. 593 ze zm.; § 11 wydanego na podstawie art. 16 tej ustawy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 9 marca 2010 r. w sprawie powoływania do zawodowej służby wojskowej – Dz. U. z 2010 r., nr 45, poz. 265) nie uprawniała do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, określona w art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Powyższe rozporządzenie określa, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jedynie szczegółowe warunki, jakie muszą zostać spełnione przy rozpatrywaniu wniosku o powołanie do służby wojskowej. Jeżeli zatem postępowanie w przedmiocie wniosku skarżącego zostało przez organ wszczęte, to powinno ono zostać zakończone wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że aby mógł zostać wydany rozkaz personalny w tym przedmiocie, wniosek ów winien zostać rozpoznany merytorycznie. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku wyraził ocenę prawną, że skoro wniosek skarżącego dotyczy powołania go do służby stałej i został złożony jeszcze przed zakończeniem kontraktu, na podstawie którego pełnił on zawodową służbę wojskową, to w związku z tym winien on zostać rozpatrzony merytorycznie. Nie było bowiem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 5 sierpnia 2010 r. W świetle przedstawionej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, upływ terminu zawartego z żołnierzem kontraktu, w rozumieniu art. 111 pkt 8 ww. ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, nie może być podstawą uznania postępowania wszczętego w sprawie tego żołnierza o powołanie go do służby stałej za bezprzedmiotowe. Tym samym, powinno zostać zakończone decyzją administracyjną (rozkazem personalnym) rozstrzygającą sprawę zainicjowaną wnioskiem co do meritum. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, przedmiot postępowania istnieje, jeśli w sprawie działa organ administracji publicznej, właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie o charakterze indywidualnym (nierozstrzygniętej decyzją ostateczną), co do której rozstrzyganie następuje w formie decyzji administracyjnej, w oparciu o podstawę prawną zawartą w przepisach materialnego prawa administracyjnego i jeśli został zrealizowany pewien ogólny stan faktyczny pozwalający na zastosowanie norm prawa materialnego, a ponadto stroną jest podmiot dysponujący zdolnością administracyjnoprawną oraz interesem prawnym, i to postępowanie toczy się z inicjatywy uprawnionego podmiotu (G. Łaszczyca, A. Matan, Umorzenie ogólnego postępowania administracyjnego, Kraków 2002, s. 160). Taka sytuacja ma zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie, toteż umorzenie postępowania było nieuprawnione, a zatem sprawa wymaga załatwienia jej co do istoty. Sprawa zainicjowana wnioskiem o powołanie do służby stałej (art. 15 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych) powinna być więc rozstrzygnięta merytorycznie w formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Sąd zwraca przy tym uwagę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 kpa, przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania (tak też m.in. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 listopada 1995 r. o sygn. akt III ARN 50/95, "Monitor Prawniczy" 2002, nr 5, s. 195, i w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. o sygn. akt III SK 20/10, publ. LEX nr 794506; jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 789/09, publ. LEX nr 575950). Tymczasem na gruncie omawianego stanu faktycznego i prawnego istnieje sprawa administracyjna, wszczęta wnioskiem R.D. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Przedstawiona wykładnia, w ocenie Sądu, znajduje oparcie w wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) prawie jednostki do procesu administracyjnego (por. B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 94), z którego wynika nakaz możliwie wąskiego odczytywania przesłanek do załatwienia sprawy w formie innej, niż decyzja administracyjna. Ponadto stanowi ona realizację zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 8, art. 9 i art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopuszczenie możliwości umorzenia postępowania na skutek niezałatwienia sprawy przez zobowiązany organ przed upływem terminu kontraktu z żołnierzem, który złożył wniosek, byłoby wszak nieuprawnionym przerzucaniem konsekwencji zawinionej przez organ przewlekłości postępowania na tego żołnierza. W związku z tym, zdaniem Sądu, skarżący powinien być traktowany przez organ wojskowy, w aspekcie postępowania wszczętego przed upływem kontraktu, jak żołnierz służby kontraktowej i to do czasu ostatecznego zakończenia tego postępowania, niezależnie od następującego w międzyczasie upływu terminu kontraktu. Na gruncie przywołanych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego konieczna jest bowiem taka wykładnia, która chroni stronę przed ponoszeniem konsekwencji przewlekłego załatwiania sprawy przez organ administracji. Konkludując, przedstawione w rozważaniach powody świadczą o uchybieniach procesowych, prowadzących w konsekwencji do naruszenia prawa materialnego, które to uchybienia nie pozostają bez wpływu na wynik sprawy, dlatego też Sąd zdecydował o uchyleniu obu podjętych w sprawie decyzji, natomiast rozpoznając ponownie sprawę, orzekające w niej organy wojskowe winny uwzględnić poczynione przez Sąd wskazania i procedować zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Uznając zatem skargę za uzasadnioną, stosując art. 135 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego na rzecz skarżącego R.D. kwotę 240 zł, tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).