II SA/Rz 1198/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. II SA/Rz 1198/12 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Burmistrz [...], po rozpoznaniu wniosku B. C., odmówił przyznania wyżej wymienionej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem J. C. legitymującym się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 20.06.2012 r., z którego wynika, że wyżej wymieniony jest całkowicie niezdolny do pracy i samodzielnej egzystencji. Podstawą odmowy było ustalenie faktu pozostawania przez wnioskodawczynię w związku małżeńskim z wymagającym opieki J. C. oraz brak spoczywania na niej obowiązku alimentacyjnego względem męża. B. C. odwołała się od tej decyzji uznając ją za krzywdzącą tak dla niej, jak i dla jej męża, który nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować bez jej pomocy, a brak jest innych osób, które opiekę taką mogłyby zapewnić. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także SKO i Kolegium) decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), określanej dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), zwanej w dalszej części "ustawą". W motywach organ wskazał na brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałe opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy powołał też art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy przewidujący, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając powyższe na uwadze Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że brak jest podstaw do przyznania B. C. świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że osoba wymagająca opieki tj. J. C. pozostaje z nią w związku małżeńskim. Powyższe z mocy wyraźnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest zaś przesłanką negatywną przyznania przedmiotowego świadczenia. SKO podkreśliło, że organy administracji w myśl art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, co powoduje, że nie mogą wydawać decyzji o treści nieuwzględniającej brzmienia obowiązujących regulacji prawnych. Organ wskazał, że pomimo ostatniej nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymana została wynikająca z powołanego wyżej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy reguła. Zastosowanie więc w takiej sytuacji wykładni celowościowej lub systemowej pozostawałoby w sprzeczności z zasadą racjonalnego ustawodawcy. B. C. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wskazując na konieczność sprawowania stałej opieki nad ciężko chorym mężem i na związaną z tym trudną sytuację materialną rodziny. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Przesłanki jego przyznania, wysokość oraz zasady wypłacania określa art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992, ze zm.). W ust. 1 stanowi on, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności 3) opiekunowi faktycznemu dziecka – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W art. 17 ust. 5 ustawodawca wymienił przypadki wyłączenia możliwości uzyskania tego świadczenia. W pkt 2 lit. a) tego przepisu wskazał, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie J. C., nad którym sprawowana jest opieka, jest żonaty, a jego żona nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy orzekające w sprawie uznały tę okoliczność za przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wynikającą z wymienionego przepisu. Dokonując oceny czy zastosowana przez organy wykładnia językowa art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest wystarczająca i urzeczywistnia normy, zasady i wartości konstytucyjne, sięgnąć należy do istoty świadczenia pielęgnacyjnego i genezy przepisów je statuujących. Świadczenie to stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą, ze względu na swój stan zdrowia, pomocy w wykonywaniu podstawowych czynności życiowych. W pierwotnym brzmieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przewidywał przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem – jego rodzicom albo opiekunowi faktycznemu. Odczytywany razem z nim art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) tej ustawy (dodany z dniem 1.09.2005 r.) wskazywał jednoznacznie, że jeżeli dziecko, wymagające opieki pozostaje w związku małżeńskim, to świadczenie pielęgnacyjne należne wyłącznie matce lub ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, nie przysługuje. W takiej sytuacji bowiem tworzy się nowa rodzina i obowiązek opieki, pomocy i wsparcia przechodzi z rodziców na współmałżonka. Rozumienie wskazanych regulacji przestało być jednak tak oczywiste po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07, OTK-A 2008/6/107, uznającego, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W wyroku tym Trybunał stwierdził, iż w art. 17 ust. 1 mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym – w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji – krąg osób uprawnionych do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Nawiązując do obowiązku alimentacyjnego Trybunał uznał, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków – moralnych i prawnych – wobec ciężko chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna w tych działaniach otrzymać odpowiednie wsparcie państwa. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, godząc również w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną oraz pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 18 i art. 71 Konstytucji). Na skutek tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca znowelizował art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poszerzając katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Należy jednak zaznaczyć, że w końcowej części uzasadnienia przytaczanego wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, iż wprawdzie orzeczenie o niekonstytucyjności dotyczy wyłącznie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednakże do organów stosujących przepisy tej ustawy należeć będzie ocena skutków stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (tu Trybunał wskazał w szczególności na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy). Trybunał Konstytucyjny dał tym samym bezpośrednią wskazówkę, że to organ, orzekając w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na opiekę nad współmałżonkiem, musi ocenić skutek stwierdzenia niekonstytucyjności art. 17 ust. 1 cyt. ustawy w dawnym brzmieniu (por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 30.04.2010 r., I OSK 115/10, LEX Nr 594927). W dalszej kolejności do ustawy o świadczeniach rodzinnych dodany został art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a), który stanowi, że osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. W związku z tą nowelizacją i nie dokonaniem w dalszym ciągu zmiany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. S 1/10, OTK-A 2010/5/54, przedstawił Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasada przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku podjęcia tych działań w dniu 19 sierpnia 2011 r. uchwalona została zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez dodanie w ww. przepisie wyrazów: "chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". Zmiana ta zawarta została w art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212) i weszła w życie w dniu 14.10.2011 r. Biorąc pod uwagę dotychczas wyrażane w orzecznictwie poglądy oraz stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że dokonana zmiana nie urzeczywistnia w pełni norm, zasad i wartości konstytucyjnych. Nie można zatem zaakceptować zaprezentowanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) 1 w powiązaniu z art. 17 ust. 1 ustawy, która w ocenie Sądu nie tylko jest rażąco niesłuszna, krzywdząca i niesprawiedliwa, ale prowadzi do irracjonalnych skutków. Wywodząc bowiem z wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługiwałoby bowiem wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który faktycznej opieki nie może sprawować z uwagi na swoją własną niepełnosprawność (zwrócił na to uwagę również WSA w Rzeszowie w wyrokach z dnia 23.05.2012 r., II SA/Rz 283/12 oraz z dnia 8.06.2012 r., II SA/Rz 387/12, dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka zaś konstatacja uprawnia Sąd do zastosowania wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu, uwzględniającej konstytucyjne zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) i ochrony rodziny (art. 18), a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych wypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71) oraz pomocy osobom niepełnosprawnym w zabezpieczeniu egzystencji (art. 69). Sąd kieruje się przy tym wyrażoną w art. 178 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP zasadą podległości sędziów Konstytucji RP, rozumianą w ten sposób, że interpretując przepisy ustaw sędziowie zobowiązani są wziąć pod uwagę nie tylko ich literalną treść, ale także przepisy Konstytucji RP, a w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w sposób najpełniejszy umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20.06.2000 r. sygn. akt I KZP 14/00, Wokanda 2000/9/16 oraz postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5.11.2001 r. sygn. akt T 33/01, OTK - B 2002/1/47). Przyjęcie wskazanych wyżej metod wykładni prowadzi do wniosku, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Do takich osób niewątpliwie należą małżonkowie, na których na podstawie art. 27 w zw. z art. 23 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego spoczywa obowiązek alimentacyjny pierwszej kolejności, a więc z wyprzedzeniem innych osób. Z tych względów Sąd uznał przyjętą przez organy interpretację art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych za błędną, co wskazuje na naruszenie tego przepisu, które miało wpływ na wynik sprawy, przez organy obu instancji, to zaś stanowi przesłankę do uchylenia wydanych przez nie decyzji. Z tej przyczyny, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Z uwagi na fakt, iż zaskarżona decyzja nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę zaprezentowaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wykładnia ta jest zresztą zbieżna ze stanowiskiem tut. Sądu wyrażonym w wyroku z dnia 13 kwietnia 2011 r., II SA/Rz 75/11 dotyczącym również świadczenia pielęgnacyjnego dla B. C. w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem J. C. w poprzednim okresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności.