II SA/Op 60/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. sprawy ze skargi B. K.-K. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 6 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły oddala skargę. Zarządzeniem Wójta Gminy [...], wydanym na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po uzyskaniu pozytywnej opinii Opolskiego Kuratora Oświaty, odwołano z dniem 6 grudnia 2011 r. B.K.-K. ze stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...] (dalej: GZS), bez zachowania okresu wypowiedzenia. Wójt Gminy [...] stwierdził, że z uwagi na ilość i ciężar zarzutów wobec B. K.-K., zachodzą przesłanki do odwołania jej ze stanowiska dyrektora GZS w [...] na zasadach określonych w art.38 ust.1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, tj. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, gdyż dalsze zajmowanie przez tę osobę stanowiska dyrektora grozi paraliżem organizacyjnym placówki oświatowej i budzi poważne wątpliwości co do możliwości prawidłowego wykonywania zadań przez tę placówkę. Uzasadniając podjęty akt Wójt przypomniał, że zarządzeniem Nr [...] z dnia 8 lipca 2010 r. powierzył z dniem 1 września 2010 r. B. K.-K. stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...]. Niemal z dniem objęcia tego stanowiska powstał konflikt pomiędzy dyrektorem a częścią pracowników dotyczący sposobu przyznania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli. Wprawdzie do kompetencji dyrektora szkoły należało przyznawanie tych dodatków, jednak z zachowaniem zasad przepisów prawa miejscowego, tj. obowiązującej wówczas uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 21 kwietnia 2009 r. w sprawie ustalenia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków..., która nie dawała podstaw do powoływania jakiejkolwiek komisji do składania propozycji dyrektorowi w zakresie przyznawania dodatków motywacyjnych. Organ wyjaśniał, że zarzewiem konfliktu była decyzja dotycząca przyznania nagród dyrektora z okazji Dnia Edukacji Narodowej, na mocy której B. K.-K. przyznała z naruszeniem zasad współżycia społecznego oraz przepisów uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 10 czerwca 2005 r., nagrody m.in. byłej dyrektor I. S., w stosunku do której były podejrzenia dopuszczenia się rażących nadużyć w związku z pełnioną funkcją, a także swojemu mężowi – S. K. Po wstrzymaniu wypłaty nagród i po wezwaniu do złożenia stosownych wyjaśnień, Wójt zarządzeniem nr [...] z dnia 18 września 2010 r. uchylił decyzję dyrektora GZS w części dotyczącej przyznania nagród dla tych osób. Kolejnym rażącym naruszeniem prawa przez B. K.-K. było ogłoszenie naboru na stanowisko sekretarza w GZS w czasie, gdy na tym stanowisku zatrudniona była inna osoba. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) nabór ogłasza się tylko na wolne stanowisko, a okoliczność, że nie ma obowiązku ogłaszania naboru na stanowiska pomocnicze lub obsługi nie znaczy, że pracodawca nie może obsadzić tych stanowisk w drodze naboru, jednakże taki nabór winien być prowadzony w oparciu o obowiązujące przepisy. `Jak dalej podkreślono, zwyczajem B. K.-K. stało się poświadczanie nieprawdy zarówno w składanych wyjaśnieniach ustnych oraz w dokumentach. I tak, pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. dyrektor poinformowała prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu (RIO) o wykonaniu części zaleceń pokontrolnych m.in. odnośnie prowadzenia akt osobowych oraz wypłaty wynagrodzeń i innych świadczeń pracownikom GZS (pkt 4 pisma), natomiast zarządzona przez Wójta kontrola, przeprowadzona w dniach 3-10 stycznia 2011 r., ujawniła szereg nieprawidłowości w tym zakresie i poświadczenie nieprawdy odnośnie wykonania zaleceń pokontrolnych RIO. Dopiero pismem z dnia 25 marca 2011 r. dyrektor GZS poinformowała Wójta Gminy, iż "stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości ujęte w protokole z dnia 12 stycznia 2011 r. zostały wyeliminowane i podjęte działania naprawcze zapewniają prawidłowe funkcjonowanie jednostki", co również okazało się twierdzeniem nieprawdziwym, bo kontrola prowadzona przez Państwową Inspekcję Pracy w Opolu (PIP) ujawniła szereg nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki w zakresie stosowania przepisów prawa pracy oraz prawidłowego kształtowania stosunków międzyludzkich wśród pracowników przez dyrektora GZS. W odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne PIP, B. K.-K. stwierdziła, że "wniosek pani T. o dofinansowanie studiów z dnia 27.09.2010 r. nigdy nie został złożony, załącznik nr 3 księga korespondencji szkoły", lecz jest to oświadczenie nieprawdziwe, gdyż z oświadczenia M. T. wynika, że pismo w tej sprawie oddała osobiście pani dyrektor. Fakt ten został potwierdzony również w protokole kolejnej kontroli PIP (w dniach 22, 23, 24, 30 listopada oraz 1 grudnia 2011 r.). Zdaniem Wójta, z powyższego wynika jeszcze jeden niepokojący wniosek o fałszowaniu w GZS w [...] zapisów w księdze korespondencji szkoły, gdyż nie wszystkie pisma wpływające do jednostki były ewidencjonowane. Podsumowując ten fragment wywodów organ przyznał, że wprawdzie B. K.-K. nie ponosi odpowiedzialności za zaniechania poprzedniego dyrektora GZS, jednakże zobowiązana była do uporządkowania stwierdzonych nieprawidłowości oraz do przestrzegania prawa w czasie pełnienia przez nią funkcji dyrektora. Za kolejne istotne naruszenie prawa uznano wypowiedzenie umów o pracę z naruszeniem art. 30 § 4 Kodeksu pracy, tj. bez wskazania przyczyny wypowiedzenia stosunku pracy, co spowodowało, że Sąd zasądził od pozwanego GZS w [...] odszkodowanie na rzecz zwolnionych, niezgodnie z prawem pracowników. O obowiązku wypłaty odszkodowań dyrektor powzięła wiadomość w dniu 6 października 2011 r. i wówczas powinna była złożyć wniosek do organu prowadzącego o dokonanie zmian w planie finansowym, jak to czyniła wielokrotnie w razie konieczności dokonania zmian. Wójt podnosił, że dla prawidłowości gospodarowania środkami finansowymi jednostki bez znaczenia jest to, czy obsługę finansową sprawują pracownicy jednostki, czy też podmiot zewnętrzny. Wszystkie sprawozdania finansowe, a także wnioski o dokonanie zmian w planie finansowym oraz projekt planu finansowego na rok 2011 dotyczące GZS w [...] były podpisane przez B. K.-K., a zatem brak jest podstaw aby twierdzić, że nie posiadała informacji w zakresie dysponowania środkami finansowymi jednostki. Poza tym na posiedzeniu Komisji Społecznej Rady Gminy w [...] w dniu 24 października 2011 r., dyrektor wyjaśniła, "że w sprawie zwolnionych sprzątaczek nie dostała jeszcze nic z Sądu i nie wiadomo jak to będzie", choć z wyciągów z kont bankowych należących do osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania wynika, że w dniu 19 października 2011 r. na ich konta dokonano wpłat gotówkowych należnych odszkodowań. Na pytanie organu prowadzącego dyrektor nie wyjaśniła, skąd pochodziły środki na ten cel, potwierdzając jedynie, że nie były to środki GZS, choć na tytułach wpłaty wpisano odmienną informację. Następny zarzut Wójta dotyczył sprawy związanej ze zwolnieniem nauczyciela j. angielskiego – J. S., co stało się przyczyną konfliktów B. K.-K. z nauczycielami i rodzicami uczniów. W maju 2011 r. Wójt zatwierdził przedłożony przez dyrektor projekt arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2011/2012, z którego jednoznacznie wynikało, że dalsze zatrudnienie J. S. będzie niemożliwe na skutek zmniejszenia liczby oddziałów, a tym samym liczby godzin j. angielskiego. Od złożonego wypowiedzenia wskazana nauczycielka wniosła odwołanie do Sądu. W czasie sesji Rady Gminy [...] w dniu 1 września 2011 r., przedmiotem której było m.in. rozpatrywanie skargi rodziców na dyrektora GZS, ujawnione zostały okoliczności, w świetle których zachodziło podejrzenie, iż arkusz organizacyjny na rok szkolny 2011/2012 został ułożony w ten sposób, aby wykazać, że dalsze zatrudnienie J. S. było niemożliwe. W rozpatrywanej skardze podnoszono również fakt braku współpracy pomiędzy dyrektorem GZS i rodzicami, a atmosfera jaka towarzyszyła dyskusji w przedmiocie rozpatrzenia skargi ujawniła ostry konflikt w środowisku związanym z placówką oświatową. Rada Gminy [...] uznała zasadność skargi rodziców, natomiast odmienne było stanowisko w tej sprawie Kuratora Oświaty, który stwierdził, że "dyrektor szkoły po dokonaniu analizy wprowadziła z dniem 26.09.2011 r. zmiany w szkolnym planie nauczania". Po zwiększeniu przez organ prowadzący liczby godzin języków obcych, polecono dyrektor złożenie zwolnionej nauczycielce propozycji powrotu do pracy, czego nie uczyniła, natomiast zaproponowała radzie pedagogicznej rozdzielenie dodatkowych godzin j. angielskiego pomiędzy nauczycieli zatrudnionych w GZS. W protokole z dnia 15 września 2011 r. istnieje zapis, iż w tej sprawie "Rada wyraziła zgodę w głosowaniu jawnym jednogłośnie". Do Wójta Gminy [...] wpłynęło oświadczenie, z którego wynika, że zapis ten jest sprzeczny ze stanem faktycznym, a protokolant został zmuszony w dniu 27 września 2011 r. przez B. K.-K. do dokonania w protokole "wpisu dotyczącego informacji niezgodnych z faktem rzeczywistym, jaki miał miejsce podczas obrad Rady Pedagogicznej". Wójt podkreślił, że okoliczność fałszowania protokołów z zebrań rady pedagogicznej podnosili również inni nauczyciele, twierdząc, iż protokoły zawierają zapisy o sprawach, które nie były omawiane na zebraniu lub w których zapadały inne rozstrzygnięcia. Uwagi w tym zakresie zostały wpisane do księgi protokołów, a pod uwagami podpisało się pięciu nauczycieli, za co otrzymali ustne upomnienie, gdyż wedle dyrektor zastrzeżenia do protokołu należało wnieść odrębnym pismem. Organ za nieusprawiedliwione uznał takie stanowisko, ponieważ protokoły z zebrań rady pedagogicznej nie są zatwierdzane na kolejnym zebraniu i nie ma w placówce w tym zakresie regulaminu. Nauczyciele odwołali się od udzielonego na zebraniu upomnienia, uznając je - odmiennie niż dyrektor - za karę porządkową. Organ zaś podzielił stanowisko nauczycieli, argumentując, że publiczne udzielenie upomnienia z zapisaniem tego faktu do protokołu świadczy o nieznajomości prawa pracy w zakresie udzielania kar porządkowych, a zapisy protokołów wskazują na głęboki konflikt pomiędzy znaczną częścią rady pedagogicznej a dyrektor. Reakcją Wójta na powyższe było ponowne polecenie wystąpienia na piśmie do J. S. z propozycją powrotu do pracy w GZS w [...], które to polecenie nie zostało wykonane. Dopiero na kolejnym posiedzeniu Sądu, tj. w dniu 17 października 2011 r. doszło do zawarcia ugody pomiędzy stronami. Pismem z dnia 21 września 2011 r. Wójt - widząc narastający konflikt w GZS w [...] i mając świadomość społecznej szkodliwości takiej sytuacji oraz negatywnego jej oddziaływania na funkcjonowanie placówki - zwrócił się do B. K.-K. o podjęcie działań zmierzających do unormowania stosunków zarówno wewnątrz jednostki, jak i w kontaktach z rodzicami. Nie ingerował natomiast w sferę dydaktyczną szkoły. Wobec braku należytej reakcji i kolejnych przypadków naruszania prawa przez dyrektora GZS zorganizowano w dniu 8 listopada 2011 r. zebranie rady pedagogicznej, w trakcie którego podjęto uchwałę Nr [...], stanowiącą wniosek o odwołanie dyrektorki z zajmowanego stanowiska. Źródłem kolejnych zarzutów organu stały się zarzucane dyrektor nieprawidłowości związane z gospodarowaniem mieniem szkoły, o czym poinformowali Wójta w dniu 4 listopada 2011 r. pracownicy Referatu Obsługi Finansowej, powołanego do obsługi finansowej GZS w [...], a co miało polegać na likwidacji sprzętu komputerowego "bez przeprowadzonej formalnej likwidacji i odzwierciedlenia tego faktu w dokumentach". W tym samym dniu do Wójta wpłynęły również pisma obydwu zastępców dyrektora GZS, z których wynika, że odmówiły wykonania polecenia dotyczącego rozliczenia sprzętu komputerowego w dniu 4 listopada 2011 r. Z uwagi na obowiązek nadzoru nad działalnością finansową jednostki, organ prowadzący zarządzeniem Nr [...] z dnia 7 listopada 2011 r. postanowił o niezwłocznym przeprowadzeniu inwentaryzacji sprzętu komputerowego wg. stanu na dzień 7 listopada 2011 r., o czym poinformowano dyrektor o godz. 10.00 tego dnia. Zdaniem Wójta, kolejne pisma dotyczące przeprowadzenia wskazanej inwentaryzacji składane przez pracowników Referatu Obsługi Finansowej dowodzą faktu próby uniemożliwienia przeprowadzenia tego spisu wyznaczonym do tego pracownikom. Dyrektor GZS próbowała nakłonić pracowników Referatu do sfałszowania dokumentacji likwidacyjnej, a B. G.-P. zamknęła na klucz w gabinecie. Na zebraniu rady pedagogicznej w dniu 8 listopada 2011 r. wskazana nauczycielka nie zakwestionowała zaistniałej okoliczności i odmówiła odpowiedzi na zadane pytanie, jednak 9 listopada 2011 r. złożyła w Urzędzie Gminy pismo, w którym jednoznacznie potwierdza fakt pozbawienia jej wolności w celu uniemożliwienia uczestnictwa w spisie z natury sprzętu komputerowego szkoły. W podsumowaniu podjętego zarządzenia Wójt Gminy [...] stwierdził, że z uwagi na ilość i ciężar zarzutów wobec B. K.-K., zachodzą przesłanki do odwołania jej ze stanowiska dyrektora GZS w [...] na zasadach określonych w art. 38 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty, tj. w trakcie roku szkolnego bez wypowiedzenia, gdyż dalsze zajmowanie przez tę osobę stanowiska dyrektora grozi paraliżem organizacyjnym placówki oświatowej i budzi poważne wątpliwości co do możliwości prawidłowego wykonywania zadań przez tę placówkę Po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa B. K.-K. wniosła skargę na przedmiotowe zarządzenie, zarzucając, że doszło do rażącego naruszenia art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, gdyż wspomniane zarządzenie wydała osoba nieuprawniona i nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie skarżącej z pełnionej funkcji. W związku z tym wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu, przeprowadzenie zgłoszonych dowodów, zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym lub poza kolejnością. Uzasadniając stawiane zarzuty skarżąca dokonała analizy art. 5c i art. 36 a ustawy o systemie oświaty dla wykazania, że w realiach rozpoznawanej sprawy jedynym kompetentnym organem do powołania na stanowisko dyrektora oraz odwołania z tego stanowiska jest wójt, a nie jego zastępca, jak stało się w niniejszej sprawie. Poza tym, posiłkując się orzecznictwem sądowoadministracyjnym, wywodziła, że organ nie wykazał, by zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające podjęcie spornego zarządzenia; w tym zakresie brak jest wystarczających wywodów. Podkreśliła, że z uwagi na szczególny tryb obsadzania stanowiska dyrektora szkoły nie stała się pracownikiem organu prowadzącego szkołę i z uwagi na treść art. 7 ust. 1 Karty Nauczyciela nie jest zobowiązana do reprezentowania stanowiska tegoż organu. Z kolei, różnice poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem placówką, obsadą stanowisk nauczycieli oraz współpracy z organami szkoły nie są podstawą do formułowania tezy o niemożności dalszego sprawowania funkcji dyrektora, zwłaszcza gdy stawiane zarzuty w stosunku do jej osoby nie zostały poparte argumentacją prawną i ujawniają tylko konflikt pomiędzy dyrektorem placówki i przedstawicielami organu prowadzącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając wniesioną skargę w sprawie o sygn. akt II SA/Op 38/12, uznał, że zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z naruszeniem prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu wydania zarządzenia przez osobę nieuprawnioną Sąd stwierdził, iż jest on nieuzasadniony, bowiem w aktach sprawy znajdują się dokumenty, z których wynika, że na czas nieobecności Wójta spowodowanej chorobą, zadania i kompetencje Wójta przejął jego zastępca, która podpisała zaskarżone zarządzenie. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd uznał, że w dużej mierze są one zasadne. Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, odwołanie następuje na podstawie "innych szczególnie uzasadnionych przypadków", których ustawa nie definiuje, stąd sformułowanie to powinno być interpretowane wąsko, a wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Jednakże Sąd stwierdził, że w podjętym zarządzeniu Wójt Gminy w [...] – oprócz wymienienia i opisu zarzutów kierowanych pod adresem B. K.-K. oraz ogólnego, bez przedstawienia głębszej analizy, stanowiska o groźbie paraliżu organizacyjnego placówki oświatowej i wątpliwościach co do możliwości prawidłowego wykonywania przez nią zadań – nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie skutki negatywne dla kierowanej przez skarżącą szkoły wywołałoby pozostawienie jej na stanowisku dyrektora. W przekonaniu Sądu, organ nie dokonał wystarczającego omówienia wystąpienia przesłanki, o jakiej mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, ponieważ nie wskazał związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy stwierdzonymi uchybieniami, a dalszą działalnością szkoły. Poza tym Wójt nie zaprezentował własnego sposobu rozumienia zwrotu "szczególnie uzasadniony przypadek", co zdaniem Sądu, było konieczne w sytuacji stosowania niedookreślonego pojęcia, jako podstawy prawnej zarządzenia. Sąd podkreślił, że nie wszystkie stawiane skarżącej zarzuty mogły być ocenianie w kontekście przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, bowiem nie każde – nawet potencjalnie występujące – naruszenie, czy zaniedbanie przez dyrektora obowiązków może uzasadniać zastosowanie trybu z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W ocenie Sądu, formułowane w stosunku do skarżącej zarzuty odnośnie prowadzenia nieprawidłowej polityki kadrowej (nabór na stanowisko sekretarza podczas gdy nie było ono wolne, zwolnienie nauczycielki języka angielskiego), uchybień w zakresie prawidłowego ułożenia szkolnego planu nauczania (odmienny od oczekiwanego podział godzin języka angielskiego), naruszenia przepisów prawa pracy (m.in. przy wypowiadaniu umów o pracę), wadliwego przyznawania nagród i dodatków motywacyjnych, nieusunięcia nieprawidłowości w aktach osobowych i odnośnie wypłaty świadczeń, wadliwego gospodarowania mieniem (brak formalnej likwidacji sprzętu) oraz środkami finansowymi (narażenia Gminy na konieczność zapłaty odszkodowań bezprawnie zwolnionym pracownicom, niewystąpienie z wnioskiem o zmianę planu finansowego), a także pozaprawnego ukarania nauczycieli karą porządkową – nie stanowiły o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku. W zasadzie dotyczyły one negatywnej oceny pracy oraz negatywnej oceny wykonywanych zadań przez skarżącą i mogły stanowić ewentualnie przyczyny zastosowania innego trybu odwołania. Sąd przyznał, że jedynie w pewnym bardzo wąskim zakresie część tych zarzutów, tj. odnoszących się do różnicy poglądów w kwestiach związanych z kierowaniem szkołą, obsadą poszczególnych stanowisk i współpracy z organami szkoły, rodzicami uczniów oraz Radą Gminy, mogła być przedmiotem rozważań w sprawie, ale tylko w kontekście wskazywanych konfliktów, które – jak podnosił organ prowadzący – znacznie utrudniały funkcjonowanie szkoły. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wójt Gminy [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r., w sprawie sygn. akt I OSK 1664/12, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Na wstępie swoich rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji co do charakteru art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przyznał, że użyte w tym przepisie pojęcie "przypadek szczególnie uzasadniony" jest pojęciem ogólnym i niedookreślonym, co oznacza, iż każdą sytuację należy badać i oceniać indywidualnie. W pojęciu tym mogą bowiem mieścić się zarówno sytuacje zawinione przez dyrektora jak i też niezawinione, niezależne od niego. Mogą one dotyczyć naruszenia konkretnych przepisów, ale także sytuacji w której dany dyrektor z uwagi na brak określonych predyspozycji wymaganych od osoby na stanowisku kierowniczym nie jest w stanie zapewnić prawidłowego funkcjonowania szkoły. Wywodził, iż możliwości odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego są ściśle określone, co ma zapewnić stabilność tego stanowiska, a co za tym idzie stabilizację pracy szkoły. Wskazał, że stosownie do art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy, poza przypadkiem złożenia rezygnacji, istnieje możliwość odwołania ze stanowiska kierowniczego jedynie w sytuacji naruszeń w zakresie spraw finansowych i administracyjnych lub w przypadku określonych uchybień w zakresie efektywności kształcenia i wychowania w związku ze stosownym wnioskiem organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Oczywistym jest, w ocenie NSA, że wystąpienie sytuacji, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, wyłącza stosowanie pkt 2 art. 38 ust. 1 ustawy. Jednakże nie oznacza to, że określone naruszenia w zakresie spraw finansowych i administracyjnych w powiązaniu z innymi występującymi okolicznościami nie mogą wypełniać przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego". NSA argumentował, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, w tym pojęciu mogą się mieścić wszystkie okoliczności, które powodują, że zagrożone jest dalsze prawidłowe funkcjonowanie szkoły. Niezależnie od powyższego wskazał, iż niezasadnym było stanowisko Sądu I instancji, że zaskarżone zarządzenie nie pozwalało na ocenę czy w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, co stanowiło podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu przez Sąd I instancji. W piśmie procesowym z dnia 5 marca 2013 r. skarżąca ponownie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, określenie, że zaskarżone zarządzenie nie podlega wykonaniu oraz o przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: postanowienia z dnia 6 lutego 2012 r. Zastępcy Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli przy Wojewodzie Opolskim, wydanego w postępowaniu o sygn. akt [...], po zakończeniu którego umorzono postępowanie wyjaśniające wobec skarżącej oraz postanowienia Prokuratury Rejonowej w Opolu, wydanego w postępowaniu o sygn. akt [...] w sprawie z zawiadomienia Wójta Gminy [...] przeciwko skarżącej, zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania. Nie zgodziła się z zarzutami o nierzetelnym dysponowaniu środkami finansowymi i nieprzestrzeganiu zasad współżycia społecznego, podnosząc, że sama zmniejszyła wysokość kwestionowanych nagród dla nauczycieli (w tym przyznanej mężowi) przed ich wypłatą, zaznaczając dodatkowo, że kwestionowane nagrody nie przekroczyły swą wysokością nagród Wójta Gminy. Jednocześnie wywodziła, że pozostałe jej działania nie można określić jako podejmowane umyślnie, w tym w zakresie zwalniania nauczycieli i innych pracowników szkoły. Uznała, że to organ prowadzący szkołę, wiedząc o toczących się postępowania sądowych, powinien zabezpieczyć środki finansowe na wypłatę zobowiązań sądowych. Również nie zgodziła się z zarzutem o naruszeniu przepisów w zakresie nakładania kar porządkowych, twierdząc, że to nauczyciele sami dokonali sprostowań w księdze protokołów, mając poczucie nałożenia na nich kar porządkowych w rozumieniu art. 108 Kodeksu pracy. Również zarzuty o braku współpracy z rodzicami, w przekonaniu skarżącej, są niezasadne, gdyż według jej wiedzy, nie były wnoszone żadne skargi. Wyjaśniając kwestię pozbawienia wolności pracownika szkoły wskazała, że nie były to działania celowe, a jedynie potrzeba dbałości o mienie w obawie przed kradzieżą. Skarżąca argumentowała, że skoro zarzuty wobec niej nie potwierdziły się w postępowaniu dyscyplinarnym a i Prokurator uznał, że działanie skarżącej nie miało na celu narażenia szkoły na szkodę, to podnoszone wobec niej zarzuty są niezasadne. Reasumując stwierdziła, że kolejne zarzuty, jako pozbawione jakiegokolwiek materiału dowodowego wskazują na pozorność decyzji organu prowadzącego szkołę o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora GZS w [...], a mają na celu ukrycie faktycznej przyczyny, jaką była chęć usunięcia dyrektora "za wszelką cenę, bez względu na obowiązujące podstawy materialnoprawne". Na rozprawie w dniu 7 marca 2013 r. pełnomocnik organu zaakcentowała, że działania Wójta były wynikiem wniosków składanych przez rodziców dzieci uczęszczających do szkoły oraz nauczycieli (Radę Pedagogiczną). Również związki zawodowe domagały się odwołania skarżącej z zajmowanego stanowiska, a organy zewnętrzne (RIO, PIP, Kurator Oświaty) potwierdziły przedstawione wobec dyrektora szkoły zarzuty. Wójt Gminy [...] dodatkowo podniósł, że obecnie sytuacja w szkole jest uporządkowana, nie notuje się żadnych konfliktów między nauczycielami, czy też między rodzicami a szkołą. Dodał, że wyniki kontroli zewnętrznych są pozytywne, jak i do Rady Gminy nie są zgłaszane żadne skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Sąd, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny, związanie to nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. Komentarz do art. 190 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II. wraz z cytowaną tam literaturą). W orzecznictwie podkreśla się z kolei, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się temu orzeczeniu w pełnym zakresie. Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że wiążąca jest dokonana przez NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt: I OSK 1664/12, wykładnia charakteru art. 38 ust. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2001 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej ustawa o systemie oświaty). Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiło zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 6 grudnia 2011 r., nr [...], wydane na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, którym odwołano z dniem 6 grudnia 2011 r. B. K.-K. ze stanowiska dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, nie budzi wątpliwości, że odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły, dla którego organem prowadzącym jest gmina, następuje w formie zarządzenia organu gminy. Jest to akt władczy o charakterze personalnym, ale z zakresu administracji publicznej. Podkreślenia jedynie wymaga, że niniejsza sprawa nie dotyczy dochodzenia indywidualnych roszczeń pracowniczych, dla których właściwym jest sąd powszechny – sąd pracy. Przedmiotem kontroli Sądu jest natomiast zgodność z prawem aktu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż mający walor aktu prawa miejscowego, podjętego z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z przywołanym wyżej przepisem ustawy o systemie oświaty organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Opinię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, wydaje się w terminie 5 dni roboczych od dnia otrzymania wystąpienia organu, o którym mowa w ust. 1. Niewydanie opinii w tym terminie jest równoznaczne z wydaniem opinii pozytywnej. W niniejszej sprawie organ uzyskał pozytywną opinię Opolskiego Kuratora Oświaty, wyrażoną w piśmie z dnia 17 listopada 2011 r., co oznacza, że organ prowadzący – przed podjęciem zarządzenia – dochował wymaganej procedury. Zatem w przedmiotowej sprawie spełniona została druga przesłanka wymieniona w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, kwestią sporną jest natomiast czy wystąpiła pierwsza przesłanka, odnosząca się do zaistnienia przypadków "szczególnie uzasadnionych". Jeszcze raz powiedzieć przyjdzie, że użyte w art. 190 P.p.s.a. pojęcie "wykładni prawa" należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Zgodzić się zatem należy z rozważaniami co do charakteru art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten, wprowadzający nadzwyczajny (wyjątkowy) tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły), powinien być interpretowany ściśle. O wyjątkowym charakterze takiej instytucji świadczą przesłanki, z powodu której może nastąpić odwołanie, jak i fakt, że odwołanie takie stanowi odstępstwo od ustawowej zasady stabilności pełnienia funkcji kierowniczej. Odwołanie nauczyciela z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia, w trakcie roku szkolnego może mieć miejsce wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzi taka przesłanka, należy niewątpliwie do organu, który zamierza pozbawić nauczyciela dotychczasowej funkcji kierowniczej. Odwołujący dysponuje więc w tym zakresie pewną swobodą, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza go odwołać z tej funkcji nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo wywiedzione i umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego, dokonując wykładni art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w ślad za NSA, z jednej strony należy zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może" co wskazywałoby na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a z drugiej strony, należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcia niedookreślone w postaci "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", co z kolei nakłada na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Stąd dla oceny prawidłowości zastosowania omawianego przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty niezbędne jest więc uzasadnienie zarządzenia, które, jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny, w przedmiotowym przypadku jest obszerne i z całą pewnością nie ma charakteru ogólnikowego, wskazuje okoliczności, które w ocenie organu, uzasadniały zastosowanie trybu określonego w powołanym przepisie, a także stwierdzenie o ich wpływie na funkcjonowanie szkoły. Powtórzyć przyjdzie, że pojęcie "przypadki szczególnie uzasadnione" jest pojęciem ogólnym, niedookreślonym i w świetle przedstawionych wyżej wywodów sformułowanie to powinno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnianie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, bowiem zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, że nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków i uniemożliwia nauczycielowi dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej, tak z przyczyn od niego niezależnych, jak również leżących po jego stronie. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że z aktu o odwołaniu ze stanowiska powinno wynikać, jakie okoliczności stanowiły przyczynę odwołania. Zwrócić uwagę przyjdzie, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było zasadne stanowisko Sądu I instancji przedstawione w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., iż zaskarżone zarządzenie nie pozwoliło na ocenę, czy w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. W zaskarżonym zarządzeniu dowodzono, że przyczyną odwołania B. K.-K. ze stanowiska dyrektora GZS w [...] był między innymi: sposób przyznania dodatku motywacyjnego dla nauczycieli, niezgodny z obowiązującymi wówczas przepisami prawa miejscowego (uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 21 kwietnia 2009 r.), przyznanie nagród dyrektora z okazji Dnia Edukacji Narodowej z naruszeniem zasad współżycia społecznego (mężowi skarżącej oraz osobie byłej dyrektor szkoły, w stosunku do której były podejrzenia popełnienia nadużyć w związku z pełnioną funkcją – w zdecydowanie wyższej wysokości niż przeciętna dla innych nauczycieli), prowadzenie nieprawidłowej polityki kadrowej (nabór na stanowisko sekretarza, podczas gdy nie było ono wolne), wprowadzenie odmiennego od oczekiwanego podziału godzin języka angielskiego, naruszenie przepisów prawa pracy przy wypowiadaniu umów o pracę, co spowodowało konieczność wypłacenia odszkodowań zwolnionym pracownikom, pozaprawne ukaranie nauczycieli karą porządkową, nieprawidłowe prowadzenie dokumentacji szkoły (w tym protokołów obrad Rady Pedagogicznej) wadliwe gospodarowanie mieniem (brak formalnej likwidacji sprzętu komputerowego i niewłaściwa jego inwentaryzacja), jak również składane Wójtowi skargi rodziców, które potwierdzały brak współpracy pomiędzy dyrektorem GZS a rodzicami oraz ostry konflikt w środowisku związanym z placówką oświatową. Wprawdzie, podstawę prawną odwołania nauczyciela ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji naruszeń w zakresie spraw finansowych i administracyjnych stanowi art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, jednak jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, nie oznacza to, że określone naruszenia w zakresie spraw finansowych i administracyjnych w powiązaniu z innymi występującymi okolicznościami nie mogą wypełniać przesłanki "przypadku szczególnie uzasadnionego", bowiem w pojęciu tym mieszczą się wszystkie okoliczności, które powodują, że zagrożone jest dalsze funkcjonowanie szkoły. W zaskarżonym zarządzeniu przedstawiono szereg okoliczności, zaś ich łączna ocena uprawnia do stwierdzenia, że zostało wykazane wypełnienie przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Można zgodzić się ze stwierdzeniem, że poszczególne zarzuty przedstawione skarżącej wiązały się z negatywną oceną pracy dyrektora GZS w [...] oraz świadczyły o negatywnej ocenie wykonywanych zadań przez skarżącą, więc mogły stanowić ewentualnie przyczyny zastosowania innego trybu odwołania, lecz wszystkie te liczne zarzuty w tym zakresie oceniane jako całość, stanowiły o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", rozumianego w sposób podany wyżej. W ocenie Sądu, organ przedstawił umotywowaną argumentację przemawiającą za tym, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, który powodował, że nie można było czekać nawet do zakończenia roku szkolnego i decyzja o pozbawieniu funkcji dyrektora musiała zostać podjęta natychmiast. Jeszcze raz powtórzyć przyjdzie, że pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" jest pojęciem niedookreślonym. Oznacza to, iż każdorazowo należy każdy przypadek badać i oceniać indywidualnie. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało stanowisko, jak wyżej zaznaczono, że nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły stanowi przesłankę do zastosowania powyższego przepisu. Samo naruszenie przepisów w zakresie gospodarki finansowej szkoły czy też zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły nie stanowiły już podstawy do odwołania ze stanowiska dyrektora bez wypowiedzenia. Oczywiste jest, że w przypadku rażących naruszeń przepisów finansowych może zaistnieć przesłanka do takiego odwołania, ale jak powiedziano, w każdym przypadku należy dokonać oceny uwzględniając całokształt okoliczności i naruszeń. W niniejszej sprawie stwierdzono naruszenia w zakresie tak gospodarki finansowej jak i organizacyjnej. Oceniając sytuację w niniejszej sprawie pod kątem spełnienia przesłanki z art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w tym nagradzanie przez skarżącą własnego męża zatrudnionego w tej samej placówce jako nauczyciela, nagrodą wyższą od przeciętnej, doprowadzenie do konfliktów w środowisku oraz z rodzicami dzieci uczęszczających do GZS, trzeba brać pod uwagę również aspekt społeczny zaistniałej sytuacji. Z okoliczności sprawy wynika, że narastający w placówce szkolnej konflikt między nauczycielami, a skarżącą, doprowadził do sytuacji zagrażającej realizacji podstawowych celów szkoły - harmonijnego, niezakłóconego kształcenia i kształtowania młodzieży. Należy bowiem podkreślić, że skarżąca jako dyrektor szkoły, a więc osoba wychowująca dzieci i młodzież winna stanowić określony wzorzec etyczny i moralny. Szkoła, w której była dyrektorem funkcjonuje w gminie wiejskiej liczącej ok. 4,8 tys. mieszkańców. Skarżąca swym zachowaniem powinna stanowić przykład tak dla swoich podopiecznych, jak i dla lokalnego środowiska (podobnie - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2408/11, LEX 1136676). Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie przez Sąd dowodów z dokumentów w postaci orzeczeń dotyczących postępowania dyscyplinarnego i dochodzeniowego powiedzieć przyjdzie, że celem postępowania dowodowego, o którym stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany bądź dopuszczony z urzędu dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się postępowania dowodowego z innych dowodów, aniżeli te, które znajdują się w aktach sprawy. Postępowanie poprzedzające podjęcie zaskarżonego zarządzenia, jak i przyczyny jego podjęcia zostały szczegółowo omówione w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wójt Gminy [...] wskazywał również na nieskuteczność działań zmierzających do wygaszenia konfliktu, podejmowanych wcześniej. Powoduje to, zdaniem Sądu, że zaskarżonemu aktowi nie można skutecznie zarzucić naruszenia prawa, skutkującego stwierdzeniem jego nieważności. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, po myśli art. 190 P.p.s.a., nie stwierdził dalszych naruszeń prawa materialnego, jak też procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.