I OSK 459/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Maciej Dybowski (spr.) del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 306/13 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1) uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]; 2) zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz G. B. kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 306/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda Ś. (dalej Wojewoda) decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...]czerwca 2011 r.) zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa B. odcinka Obwodnicy Północnej Aglomeracji G. - ETAP III - Rozszerzenie do granicy miasta". m. in. na działce nr [...]o pow. 0,3996 ha, nr [...] o pow. 2,7537 ha. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2012 r.) Wojewoda Śląski ustalił odszkodowanie w wysokości 14.757.280,00 zł, na rzecz Gminy B. (dalej skarżąca bądź Gmina), za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w Gminie B., obręb B., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,3996 ha i nr [...] o pow. 2,7537, i powiększył tak ustalone odszkodowanie o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę 737 864,15 zł, a także zobowiązał Prezydenta Miasta B. (dalej Prezydent) do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Prezydent Miasta B. w odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2012 r. podniósł, że Skarb Państwa nie zrefunduje Miastu kosztów wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość, zatem Prezydent nie powinien być podmiotem obowiązanym do jego wypłaty. Zdaniem odwołującego w niniejszym stanie faktycznym mamy do czynienia z konfuzją praw, tj. wygaśnięciem zobowiązania na skutek zjednoczenia długu i wierzytelności w jednej osobie. Skarżący wskazał, że dla działki nr [...] obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nieruchomość ta została przeznaczona pod drogę, a grunty przylegle pod tereny innowacji technologicznych. Zdaniem odwołującego się, transakcje przyjęte do analizy porównawczej nie spełniają kryteriów podobieństwa do nieruchomości wycenianej w szczególności pod względem położenia na rynku lokalnym i regionalnym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.) Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody z [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości [Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm., dalej ustawa z 2003 r. bądź uzdp], o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18, tzn. według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. W myśl art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.] (dalej ugn) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 tej ustawy, wartość rynkowa nieruchomości, którą dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). Podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy z dnia 28 grudnia 2011 r. (dalej operat), sporządzony na zlecenie Wojewody przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. (dalej rzeczoznawca, biegły). W ocenie organu biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty przez nią wybór metody szacowania nieruchomości i szczegółowo scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Jej opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. [w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Dz. U. nr 207, poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196, poz. 1628, z. 2011 r. nr 165, poz. 985, dalej rozporządzenie] i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat nie zawiera wad powodujących naruszenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia. Minister w odpowiedzi na zarzuty skarżącej wskazał, że biegła w toku postępowania przed Wojewodą wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomość leży na specyficznym obszarze, tj. o przeważającym przeznaczeniu pod tereny przemysłowe - duże centrum handlowe. Stąd wycena przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ww. transakcje najlepiej odzwierciedla faktyczną wartość wycenianej nieruchomości. Odnosząc się do kwestii przeznaczenia działki nr [...] w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogę, a nieruchomości przyległych głównie pod tereny innowacyjnych technologii, Minister wskazał, że w niniejszej sprawie kwestia ta nie wpływa negatywnie na przeprowadzoną wycenę. Rzeczoznawca w operacie szacunkowym wyjaśniła że na badanym rynku nie odnotowano transakcji nieruchomościami drogowymi. Do analizy porównawczej przyjęto transakcje o przeznaczeniu usługowym, co oznacza, że wycena przedmiotowej [nieruchomości] jest prawidłowa. W kwestii zarzutów dotyczących nieprawidłowego określenia podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania organ ten wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego [Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm., dalej ufitl bądź ustawa z 2005 r.], w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm., dalej udp) w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta, do którego należy w myśl art. 20 tej ustawy, m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych. Skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie złożyła Gmina B., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że Minister w zaskarżonej decyzji w istocie odniósł się jedynie częściowo do argumentacji zawartej w odwołaniu od decyzji z [...] lipca 2012 r. Uzasadnienie decyzji stanowi analizę prawidłowości sporządzenia operatu będącego podstawą do określenia wysokości odszkodowania, mimo że w odwołaniu zarzuty względem prawidłowości określenia odszkodowania stanowiły jedynie część argumentacji. Kanwą odwołania było twierdzenie skarżącego, wedle którego zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana ze względu na tożsamość podmiotu obowiązanego do zapłaty owego odszkodowania tj. Prezydenta i podmiotu uprawnionego do jego otrzymania tj. Gminy, za którą działa Prezydent. Organ nie przedstawiając argumentacji prawnej na swe twierdzenia, naruszył zatem art. 11 kpa. Z zaskarżonej decyzji wynika, że podmiotem uprawnionym do otrzymania wynagrodzenia i jednocześnie obowiązanym do jego wypłaty jest ten sam podmiot tj. Gmina będąca jednocześnie miastem na prawach powiatu działająca przez swój organ tj. Prezydenta. Zdaniem skarżącego, organom orzekającym umknęło, że budżet wierzyciela jak i obowiązanego do wypłaty odszkodowania jest w istocie tożsamy. Innymi słowy wypłata odszkodowania zasiliłaby ten sam budżet, z którego wcześniej miałaby wystąpić wypłata tego samego odszkodowania. Skarżący podkreślił, że z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych taka czynność jest niemożliwa do faktycznej realizacji. Owa operacja zachodziłaby w jednym budżecie, zatem nie doszłoby do żadnego przepływu finansowego. Rodzi to także wątpliwości co do prawidłowego ujęcia operacji w planie dochodów i wydatków. Nawet fikcyjna czynność wypłaty odszkodowania w ramach tego samego budżetu rodzić będzie konsekwencje podatkowe, w postaci obowiązku uiszczenia podatku towarów i usług z tytułu odpłatnej dostawy towarów, co stanowić będzie nieuzasadnione zdaniem skarżącego uszczuplenie budżetu Gminy. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. Nawiązując do ustaleń dokonanych w sprawie, Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie kwestionuje rozstrzygnięcia Ministra w zakresie sposobu ustalenia odszkodowania i jego wysokości. Powodem skargi jest to, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że to Prezydent obowiązany jest do wypłaty odszkodowania, z czym skarżący się nie zgadza. Za prawidłowe Sąd uznał, wbrew zarzutom skargi, wywody prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące podmiotu uprawnionego i obowiązanego do wypłaty odszkodowania. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 uzdp, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) uprawnienia, obowiązki i zadania GDDKiA, wynikające z niniejszej ustawy, wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 ust. 1 udp, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. Z art. 19 ust. 1 udp wynika, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. W granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 udp). Do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości (art. 20 pkt 3 i 17 udp). Stosownie do art. 22 ust. 1 uzdp, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Art. 22 ust. 1 uzdp nie określa podmiotu obowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Art. 3 ust. 1 ufitl stanowi, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem GDDKiA albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast (art. 3 ust. 3 ufitl). Powołane przepisy ustawy z 2005 r. jednoznacznie określają podmioty obowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 uzdp – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Stanowisko to, w ocenie Sądu I instancji, nie narusza art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. nr 80, poz. 526 ze zm., dalej udjst). Poglądy takie prezentował WSA w Warszawie już we wcześniejszych wyrokach i w związku z czym należy uznać je za jednolite i ugruntowane. Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody z [...] czerwca 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod budowę drogi krajowej, położona jest w granicach Gminy Miasta B., które – co nie ulega wątpliwości – jest miastem na prawach powiatu. Oczywiste jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ufitl i art. 22 ust. 1 uzdp, odszkodowanie za ową nieruchomość, przejętą pod budowę drogi krajowej, winno być wypłacone przez Prezydenta. Sąd I instancji uznał stanowisko organów co do podmiotu obowiązanego do wypłacenia odszkodowania za zgodne z prawem; niezasadnie skarga zarzuca naruszenie wskazanych w niej przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do jej uwzględnienia. Sąd w całości podzielił stanowisko organu co do wskazania podmiotu obowiązanego do wypłaty odszkodowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdził, że w ocenie Sądu, w toku prowadzonego postępowania odszkodowawczego nie doszło do istotnego naruszenia przepisów ogólnych procedury administracyjnej. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Gminy B., reprezentowana przez r. pr. M. Ś., zaskarżając ów wyrok w całości. Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa polegające na nierozważeniu i nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych aspektów przedstawionych w skardze. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1, dalej uchwała I OPS 10/09). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Mimo że w petitum skargi kasacyjnej autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie jeden zarzut – z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa), to analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej nakazuje uznać, że w myśl zasady falsa demonstratio non nocet, Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był objąć kontrolą zaskarżony wyrok także w zakresie zarzutu prawa materialnego – z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej - a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie TK z 3.12.1996 r. K 25/95). Regułę tę przywołują również sądy administracyjne (wyrok WSA w Warszawie z: 15.2.2008 r. III SA/Wa 1963/07; 20.4.2006 r. I SA/Wa 991/04). Źródłem jej jest zasada demokratycznego państwa prawnego i zasada sprawiedliwości proceduralnej. Sąd w demokratycznym państwie prawnym nie może być "sprowadzany do roli robota, mechanicznie odrzucającego pisma procesowe obywateli ze względu na uchybienia nieważące w żaden sposób na możliwości wydania orzeczenia" (wyrok TK z 12.3.2002 r., P 9/01). Jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej - nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej (uzasadnienie uchwały I OPS 10/09). Spełnienie przesłanki naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (art. 174 pkt 1 ppsa) polega na wskazaniu na naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię norm konkretnych przepisów. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, orzekając NSA jest związany granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Przepis ten należy rozumieć na tle ugruntowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie. Rekonstrukcji zarzutu sformułowanego w skardze kasacyjnej należało dokonywać zatem zarówno na podstawie jej petitum, jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skargi. Stanowisko to jest zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale I OPS 10/09. Istota sporu prawnego (określona w skardze kasacyjnej jako "kwestie wiodące przedmiotowej sprawy") w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości dokonanej wykładni przepisów art. 12 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4a uzdp, w powiązaniu z przepisami pozwalającymi na odniesienia się do zagadnienia tożsamości budżetu uprawnionego i obowiązanego oraz przeprowadzenia, z punktu widzenia przepisów ustawy o finansach publicznych, czynności niemożliwej do zrealizowania czyli fikcyjnej (w tym art. 1 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 uzdp; art. 2 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 pkt 3 i 17 udp; art. 3 ust. 1 i 3 ufitl; art. 26 ust. 1 udjst), co skarżąca podnosiła zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i wyraźnie w skardze do Sądu I instancji (s. 3-5 skargi; s. 2-4 skargi kasacyjnej). W kontekście zarzutów skargi, analizując rezultat tej wykładni (sposób wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów), Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji, w realiach sprawy, dokonał wadliwej wykładni wskazanych przepisów. Uzasadnienie zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej zostało skonstruowane niestarannie. Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych powołana została przez autora skargi kasacyjnej w brzmieniu "Dz. U. z 2013 r. poz. 687" (s. 2 skargi kasacyjnej, który to tekst jednolity wszedł w życie dopiero 17 czerwca 2013 r.) mimo że wzorcem kontroli zaskarżonej decyzji winna być ustawa w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. ustawa z 2003 r. w brzmieniu "Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.". Sąd administracyjny kontroluje bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853 , uw. 3). Uchybienie to nie uniemożliwiło jednak merytorycznego zbadania zarzutu (uchwała I OPS 10/09). Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego, którego istota sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie, co do funduszy, z których winno pochodzić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, znajduje zastosowanie art. 3 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 1 ufitl czy odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest w tej materii jednolite i są w nim prezentowane różne stanowiska. W uzasadnieniu wyroku z 9.9.2014 r., I OSK 551/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał np. że przepisem istotnym dla rozstrzygnięcia wskazanej kwestii jest art. 22 ust. 1 uzdp. Przepis ten stanowi, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Ustawodawca nie wskazał wprost, w jakim zakresie przepisy odesłania znajdują zastosowanie, jednak analiza ich treści pozwala na wniosek, że zagadnienie finansowania nabycia kosztów nieruchomości, w tym odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, normuje ustawa z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, która w art. 3 wskazuje źródła pokrycia przedmiotowych kosztów. Jednak zdaniem NSA w przywołanej sprawie nie mógł, jak twierdził Sąd I instancji, znaleźć zastosowania art. 3 ust. 3 ufitl, lecz winien być zastosowany art. 3 ust. 1 pkt 1 ufitl. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi finansowane są z budżetu tych miast. NSA wskazał jednak, że przepis ten dotyczy "drogi publicznej" już realnie istniejącej. By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 udp, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę, a nadanie jej kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany. Uprawnienia i obowiązki wskazane w art. 3 ust. 3 ufitl jak i uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogą przejść na Prezydenta Miasta jedynie w stosunku do drogi realnie istniejącej. Nie może to dotyczyć etapu, na którym jest dopiero wywłaszczana nieruchomość pod przyszłą budowę drogi. NSA wskazał, że z wnioskiem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wystąpił Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i to on winien ze środków publicznych, którymi dysponuje, wypłacić stosowne odszkodowanie. NSA uznał, że z istoty stosunku odszkodowawczego wynika, że gmina nie może kosztem własnego majątku wypłacić sobie odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości, której własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa. Winien w tej sytuacji znaleźć zastosowanie art. 3 ust. 1 pkt 1 ufitl, który stanowi, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych. Przedstawione powyżej stanowisko zaprezentowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny również w wyrokach NSA: z 17.2.2015 r., I OSK 1394/13; 9.9.2014 r., I OSK 457/14; 9.9.2014 r., I OSK 1102/14. W uzasadnieniu wyroku NSA z 4.3.2015 r., I OSK 1490/13, Lex 1666114 wyrażono pogląd, że art. 3 ust. 3 ufitl nie daje podstaw do przyjęcia, że w przypadku wywłaszczania pod drogę nieruchomości będącej własnością gminy, a położonej w granicach miasta na prawach powiatu, podmiotem obowiązanym do zapłaty odszkodowania jest prezydent miasta, zaś koszty z tym związane powinny być pokryte z budżetów tych miast. Literalne brzmienie tego przepisu stoi bowiem w sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Regulacja zawarta w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oznacza, że wywłaszczenie jest dopuszczalne, o ile zostaną spełnione dwa podstawowe warunki. Pierwszy z nich polega na tym, że wywłaszczenie może mieć miejsce tylko na cele publiczne, którym jest np. budowa drogi publicznej. Drugim zaś warunkiem jest wypłacenie podmiotowi pozbawionemu prawa własności lub innego prawa rzeczowego słusznego odszkodowania. Zastosowanie art. 3 ust. 3 ufitl prowadziłoby do złamania konstytucyjnej i nienaruszalnej zasady wyrażonej w art. 22 ust. 1 Konstytucji RP. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, w sytuacji wywłaszczenia gminy z nieruchomości będącej jej własnością pod budowę drogi publicznej, mają na mocy art. 12 ust. 5 uzdp, zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego były jednak prezentowane również poglądy odmienne. W uzasadnieniu wyroku z 26.11.2014 r. I OSK 766/13 NSA wyraził pogląd, że art. 3 ust. 3 ufitl znajduje zastosowanie, jednak jego literalna wykładnia skutkowałaby skupieniem w jednym podmiocie osoby zarówno wierzyciela jak i dłużnika - i nasuwałaby wątpliwości co do spełnienia konstytucyjnej reguły słusznego odszkodowania za wywłaszczenie. Zdaniem NSA omawiana regulacja nie oznacza równości między pojęciami "budżet gminy" i "środki gminy" bowiem na budżet gminy składają się nie tylko środki pochodzące z dochodów tych miast jako jednostek samorządowych, ale też środki specjalne pochodzące z budżetu państwa lub przyznane na finansowanie określonych zadań. Na konieczność stosowania art. 3 ust. 3 ufitl i konieczność wypłaty odszkodowania przez Prezydenta Miasta za wywłaszczoną nieruchomość będącą wcześniej własnością gminy wskazano również w wyroku NSA z 5.2.2015 r. I OSK 1281/13. Zarzut skargi kasacyjnej ocenić trzeba jako usprawiedliwiony. Sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony własności i wypłaty słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość byłoby obciążenie gminy obowiązkiem wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, która była jej własnością, jeśli wypłata tego odszkodowania miałaby nastąpić ze środków gminy uzyskiwanych z jej dochodów i prowadzić do uszczuplenia jej majątku jako jednostki samorządu terytorialnego. Trafnie w tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wcześniej wyrokach wskazał, że obowiązek finansowania kosztów, o których mowa w art. 3 ust. 3 ufitl, dotyczy dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 udp, a więc dróg już istniejących. Należy zgodzić się z poglądem, że budżet gminy, w ogólnym tego słowa znaczeniu, składa się z wielu składników, w tym ze środków przekazanych z budżetu Skarbu Państwa bądź z funduszy międzynarodowych przekazanych na realizację określonych celów publicznych. Art. 22 uzdp co do kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania odsyła do ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Regulacje zawarte w ustawie z 2003 r. wskazują, że zawierają one szczególne, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę przyszłych dróg publicznych – obiektów mających dopiero docelowo uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (M. Wolanin, Komentarz, s. 24-25, nb 1, s. 45, nb 1; P. Antoniak w: P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elbanowski, K.A. Wąsowski, Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer 2012, s. 22-23, uw. 6). Służą one w szczególności możliwie szybkiemu i sprawnemu budowaniu i rozbudowie dróg publicznych, na przejmowanych na wniosek właściwego podmiotu prawa własności nieruchomości pod drogi publiczne i ustalaniu odszkodowań za przejęte i wygaszone prawa do tych nieruchomości (P. Antoniak – op. cit. s. 16, uw. 1). Warunkiem szybkiego i sprawnego budowania i rozbudowy dróg publicznych i wypłaty odszkodowań, jest zapewnienie skutecznego finansowania tych działań (art. 22 ust. 1 uszdp w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 9 ufitd i art. 39f ust. 1 pkt 1 uap). Normy prawne dekodowane z powołanych przepisów decydują o stworzeniu podstaw prawnych i finansowych do realizacji przyszłych dróg publicznych, w szczególności w zakresie pokrycia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowań. Ustawodawca w art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm., dalej ufp) wskazał, że ustawa budżetowa może określać, w ramach limitów wydatków na rok budżetowy, limity wydatków na programy wieloletnie. Programy wieloletnie są ustanawiane przez Radę Ministrów w celu realizacji strategii przyjętych przez Radę Ministrów, w tym w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa. Rada Ministrów, ustanawiając program, wskazuje jego wykonawcę (ust. 2 art. 136 ufp). Na podstawie tego upoważnienia, Rada Ministrów podjęła uchwałę nr 10/2011 r. w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" (dalej Uchwała), stanowiący załącznik do uchwały. Rada Ministrów wskazała, że wykonawcą Programu jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz drogowe spółki specjalnego przeznaczenia powołane na podstawie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia (Dz. U. nr 23, poz. 136 ze zm.; § 2 ust. 2 Uchwały). W Uchwale określono, że ustanawia się limit wydatków na realizację zadań finansowanych z krajowego Funduszu Drogowego, o którym mowa w art. 39 uap (§ 3 ust. 1) i wskazano, że przed podjęciem działań dokonywanych w ramach realizacji Programu, w wyniku których może nastąpić przekroczenie kwoty, o której mowa w ust. 1, konieczne jest uzyskanie akceptacji Rady Ministrów (§ 3 ust. 2 Uchwały). W sprawie niniejszej zastosować należy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Art. 3 ustawy przewiduje finansowanie zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi zarówno przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo spółki specjalnego przeznaczenia w odniesieniu do dróg krajowych (art. 3 ust. 1), jak i przez budżety miast na prawach powiatu w stosunku do dróg w granicach tych miast z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (art. 3 ust. 3). Z ustaleń Sądu I instancji wynika, że przedmiotowa nieruchomość, położona w granicach Gminy Miasta B., przeznaczona jest pod budowę drogi krajowej (s. 7 akapit ostatni uzasadnienia wyroku I SA/Wa 306/13). Brak jednak ustaleń, czy nabycie przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa nastąpiło w związku z budową projektowanej drogi (projektowanego jej odcinka) i z jakich środków winno być finansowane, w szczególności czy było ujęte w uchwale nr 10/2011 r. Rady Ministrów w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015". Uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi mogły przejść na Prezydenta Miasta B. jedynie w stosunku do realnie istniejącej drogi krajowej jako drogi zaliczonej na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, nie zaś dopiero projektowanego odcinka obwodnicy. Warunkiem takiego zaliczenia jest istnienie drogi w ujęciu art. 4 pkt 2 udp. By drogę zaliczyć do jednej z kategorii dróg publicznych określonych w art. 2 ust. 1 udp, droga ta musi najpierw spełniać ustawowe kryterium uznania jej za budowlę (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 68, nb 13). Nie ulega wątpliwości, że nadanie kategorii drogi publicznej może dotyczyć tylko takiego obiektu budowlanego, który został już wybudowany - po uzyskaniu przez nią prawnie określonych warunków techniczno-użytkowych, do której droga ma być zaliczona (art. 1 i 5-7 w zw. z art. 4 pkt 2 udp; M. Wolanin, Komentarz, s. 51, 53, nb 17). Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni czterech przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w trzech wskazanych przez autora skargi kasacyjnej ustawach), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów. Badanie ewentualnych niezgodności występujących między tymi przepisami [różnych ustaw zwykłych, tj. przepisami zawartymi w aktach normatywnych zajmujących to samo miejsce w hierarchii systemu źródeł prawa – przyp. M. Wolanina w: Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, C.H. Beck 2010, s. 26, nb 3, dalej M. Wolanin, Komentarz) nie należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, chyba że niezgodności te przybierają postać i rozmiary, które prowadzą do niezgodności z określonymi postanowieniami Konstytucji. Nawet w trudnych przypadkach usuwanie niezgodności między przepisami aktów normatywnych tej samej rangi winno następować bądź przez odpowiednią interwencję prawodawcy lub w procesie ich stosowania za pomocą powszechnie akceptowanych w naszej kulturze prawnej dyrektyw wykładni systemowej i stosowaniu reguł kolizyjnych. Od tego zadania organy stosujące prawo nie mogą się uchylać, a Trybunał Konstytucyjny nie może ich w tej roli wyręczyć (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku z 12.4.2005 r., K 30/03, OTK-A 2005/4/35, z aprobującą glosą M. Bednarek, Mo. Pr. 2006/5/264). Wykładni powołanych przepisów należy dokonywać prokonstytucyjnie – z uwzględnieniem art. 21 Konstytucji RP, stanowiącym, że Rzeczypospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Ta konstytucyjna zasada dotyczy każdego właściciela i każdej własności a więc również mienia będącego własnością jednostek samorządu terytorialnego. Z tych względów sytuacja, w której gmina miałaby być równocześnie dłużnikiem i wierzycielem i sama sobie z własnego majątku, z jego uszczupleniem, wypłacić odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, będącą jej własnością - jest niedopuszczalna w państwie prawa i niezgodna z przywołaną normą konstytucyjną. Trzeba jednak zgodzić się z poglądem wyrażonym w przywołanym wcześniej uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 26 listopada 2014 r. I OSK 766/13, że środki, którymi dysponuje gminy, nie pochodzą wyłącznie z jej dochodów i z jej majątku. Wobec powyższego zarówno organy administracji publicznej jak i Sąd I instancji naruszyły art. 21 Konstytucji przez przyjęcie, że zastosowanie znajduje art. 3 ust. 3 ufitl, a Prezydent Miasta B. winien wypłacić Gminie B. odszkodowanie z budżetu Gminy, z naruszeniem zasad konstytucyjnych. Zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa przez nierozważenie i nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich istotnych aspektów przedstawionych w skardze, okazał się usprawiedliwiony. Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji nie odniósł się do kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia – czy zachodzi tożsamość między budżetem uprawnionego i obowiązanego do wypłaty odszkodowania i czy wypłata odszkodowania przez Prezydenta Miasta B. jest możliwa do zrealizowania z punktu widzenia przepisów ustawy o finansach publicznych. Zaskarżony wyrok narusza art. 141 § 4 ppsa w ten sposób, że Sąd I instancji błędnie uznał, że "stanowisko organów, co do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest zgodne z prawem. Niezasadnie zatem skarga zarzuca naruszenie wskazanych w niej przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do jej uwzględnienia". Pogląd ten został poprzedzony przytoczeniem wybranych przepisów ustaw (art. 1 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1 uzdp; art. 2 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 pkt 3 i 17 udp; art. 3ust. 1 i 3 ufitl; art. 26 ust. 1 udjst), bez głębszej ich analizy, z pominięciem dyrektyw wykładni systemowej i celowościowej i bez zwrócenia uwagi na obowiązek prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustaw (s. 6-8 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 306/13), mimo że przedstawienie rezultatów wykładni uzyskanych przy pomocy wszystkich metod wykładni (językowej, systemowej i celowościowej), było konieczne. Sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi (art. 134 § 1 ppsa) i to sąd I instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia badanej sprawy (wyrok NSA z 24.6.2005 r., FSK 2633/04, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 346-347, uw. 2, 3), czego w niniejszej sprawie zabrakło. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że brak związania sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów – przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu – niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia – jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy (wyrok NSA z 1.4.2008 r., II FSK 291/07, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015. s. 571, nb 7). Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę (art. 188 ppsa). W zaistniałej sytuacji koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji (art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 22 ust. 1 uzdp w zw. z art. 3ust. 1 i 3 ufitl art. 2 ust. 1, art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 pkt 3 i 17 udp) i decyzji ją poprzedzającej (art. 135 ppsa), bowiem organy obu instancji nie ustaliły, czy odcinek obwodnicy, objęty decyzją z [...] czerwca 2011 r., w zakresie dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, dotyczył drogi planowanej, czy też istniejącej oraz czy środki przeznaczone pod budowę drogi pochodziły ze źródeł innych niż Gminy Miasta B. (w szczególności krajowych czy zagranicznych). Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ ustali, z jakich środków finansowana była przedmiotowa inwestycja i orzeknie, przy uwzględnieniu stanowiska NSA zaprezentowanego w sprawie, czy powinien zostać zastosowany art. 3 ust. 1 czy też art. 3 ust. 3 ufitl. Inwestycja drogowa powstała na wywłaszczonej nieruchomości mogła być finansowana z różnych źródeł - po pierwsze dlatego, że jest częścią większej inwestycji, po drugie dlatego, że przy korzystaniu np. z funduszy unijnych wymaga zaangażowania w jakiejś części środków własnych podmiotu, który z dotacji unijnej korzysta. Organy ponownie rozpoznając sprawą uwzględnią wykładnię zaprezentowaną w nieniejszym wyroku (art. 170 w zw. z art. 153 ppsa).