I OSK 1753/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 589/12 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 26 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 589/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. G. na decyzję Wojewody Ł. z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1955 r., na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), wywłaszczono na rzecz Państwa nieruchomość położoną w Ł. przy ul. W., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej rep. hip. nr [...], stanowiącą własność J. i S. małżonków D. Odrębnym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1956 r. nr [...] przyznano J. i S. małżonkom D. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w kwocie [...] zł. Decyzją Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu miasta Ł. z [...] lutego 1989 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37 ze zm.) oraz § 1 pkt 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 maja 1974 r. w sprawie przekazywania niektórych spraw z zakresu właściwości organów administracji państwowej wyższego stopnia do właściwości organów administracji państwowej niższego stopnia (Dz. U. Nr 22, poz. 131), stwierdzono, że nieruchomość oznaczona na mapie geodezyjnej nr [...] z [...] stycznia 1985 r. jako działka [...] o pow. [...] m2 (Rep. hip. [...]) przeszła na własność Skarbu Państwa z mocy prawa. Z załączonej do akt sprawy potwierdzonej kopii mapy sytuacyjnej do celów prawnych nr [...] z [...] stycznia 1985 r. wynika, że działka nr [...] odpowiada dawnej działce nr [...] ujawnionej w księdze wieczystej Rep. hip. nr [...]. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego Ł. z [...] lutego 1989 r. oddano przedmiotową nieruchomość w Zarząd Ministerstwu Obrony Narodowej – W. w Ł. Na wniosek spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości: Z. D., J. Z., Z. G., K. P. w Urzędzie Rejonowym w Ł. wszczęte zostało postępowanie dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w Ł. przy ul. W., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z [...] stycznia 1995 r. nr [...], na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), ustalono na rzecz Z. D., J. Z., Z. G., E. G., K. P., A. G., B. C. oraz spadkobierców A. D. odszkodowanie za powyższą nieruchomość w wysokości [...] zł. Wojewoda Ł.i, po rozpatrzeniu odwołań W. oraz J. Z., decyzją z [...] marca 1995 r. nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kierownik Urzędu Rejonowego w Ł. decyzją z [...] października 1995 r. nr [...], sprostowaną [...] listopada 1995 r., odmówił ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość. J. Z. wniosła odwołanie od tej decyzji do Wojewody Ł., który postanowieniem z [...] grudnia 1995 r. znak [...] zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia kwestii ważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z [...] lutego 1989 r. nr [...] o przejściu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] czerwca 1999 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 i § 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 K.p.a., stwierdził, że decyzja Zastępcy Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta Ł. z [...] lutego 1989 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 43 została wydana z naruszeniem prawa, gdyż dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, tzn. decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1955 r. nr [...] o wywłaszczeniu. Zdaniem organu nadzoru, wydanie decyzji z [...] lutego 1989 r. w sprawie już rozstrzygniętej ostatecznym orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Ł., stanowiło naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 K.p.a., jak również zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Z uwagi jednak, iż od dnia wydania weryfikowanej decyzji upłynęło 10 lat, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że rzeczona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Następnie po rozpatrzeniu wniosku J. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, orzeczeniem z [...] czerwca 2000 r. nr [...] utrzymał swą decyzję w mocy. Postanowieniem z [...] lipca 2001 r. nr [...] Wojewoda Ł. podjął z urzędu zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z [...] października 1995 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Ł. wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej. Decyzją z [...] marca 2004 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej umorzył postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. W. jako bezprzedmiotowe. Wojewoda Ł. decyzją z [...] maja 2005 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. Z., uchylił powyższą decyzję. Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, rozpatrując sprawę ponownie, decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...] umorzył postępowanie. Wojewoda Ł. decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało następnie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z 20 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 591/08 uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd wskazał na konieczność ustalenia przez organy zakresu żądania stron. Zwrócił również uwagę, iż nie została wyjaśniona kwestia wypłaty odszkodowania S. i J. D. Ponadto Sąd zauważył, że decyzja z [...] października 1956 r. została doręczona jedynie jednemu z małżonków, a taki sposób doręczenia jest niezgodny z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36 poz.341), w myśl którego decyzję wydaną w nieobecności strony doręcza się jej na piśmie. Zdaniem Sądu każda ze stron winna zatem otrzymać decyzję, zaznaczając, że dopiero prawidłowe doręczenie decyzji wywołuje skutki prawne. W powyższym wyroku Sąd zauważył, że porównanie daty doręczenia decyzji – [...] października 1956 r. z adnotacją o wypłacie – [...] listopada 1956 r. wskazuje, że rzekoma wypłata odszkodowania nastąpiłaby przed uostatecznieniem decyzji. Stwierdził również, iż nie może stanowić dowodu wypłaty niepodpisana pieczęć informująca o wypłacie. Ponadto Sąd podniósł, że nie wyjaśniono podstawy prawnej dla twierdzenia, że wypłata odszkodowania jest czynnością techniczną, zwłaszcza, gdy uczestnicy kwestionują m. in. jego wysokość. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy winny wyjaśnić przede wszystkim zakres wniosków uczestników postępowania oraz poddać analizie zgromadzony materiał dowodowy i ewentualnie uzupełnić go w zależności od stanowiska stron. Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. W., stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność J. i S. małżonków D. Decyzją z [...] listopada 2010 r. nr [...] Wojewoda Ł. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta Ł. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej decyzją z [...] grudnia 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1955 r. części nieruchomości położonej Ł. przy ul. W. Od tej decyzji odwołali się P. D. i Z. G. P. D. wskazał, że roszczenie o ustalenie odszkodowania jest w pełni zasadne, zarzucając organowi I instancji, że nie wyjaśnił wszelkich okoliczności towarzyszących sprawie. Z. G. zarzuciła natomiast organowi I instancji obrazę art. 105 K.p.a. poprzez uznanie, że prowadzone postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w Ł. przy ul. W. stało się bezprzedmiotowe, albowiem nie jest możliwe merytoryczne rozpoznanie zasadności wniosku. Wskazała, że prowadzone postępowanie nie stało się zbędne, żadna ze stron nie cofnęła żądania, a zgłoszonemu żądaniu nie sposób zarzucić braku podstawy tak faktycznej, jak i prawnej. W ocenie Z. G. organ I instancji nie naprawił błędów wskazanych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 591/08, tj. nie wyjaśnił przekonująco, a zarazem zaniechał wskazania, na czym oparł stanowisko o skuteczności doręczenia decyzji administracyjnej tylko jednemu małżonkowi, pomimo że oboje małżonkowie są stronami postępowania, a co za tym idzie, taki sposób doręczenia jest niezgodny z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Błędne jest nadto stanowisko organu I instancji, że ewentualne wątpliwości dotyczące kwestii wypłaty odszkodowania, braku na egzemplarzu decyzji z [...] października 1956 r. pieczęci potwierdzających jej ostateczność, czy też zgłaszane przez strony zarzuty odnoszące się do sposobu doręczenia rzeczonego orzeczenia (dotyczącego ustalenia odszkodowania) nie stanowią okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia wobec jednoznacznego sprecyzowania roszczenia przez wnioskodawców i nie miały wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Decyzją z [...] kwietnia 2012 r. znak [...] Wojewoda Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach decyzji organ wyjaśnił, że nieruchomość położona w Ł. przy ul. W., oznaczona jako działka numer [...] o pow. [...] m2 wywłaszczona została na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1955 r. nr [...]. Natomiast orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1956 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 27-36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31 z 1952 r.) i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1952 r. w sprawie ustalenia norm szacunkowych dla nieruchomości nabywanych w celu realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 52, poz. 339), ustalone zostało odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia na rzecz J.i S. małżonków D.. W dalszej kolejności organ podał, iż pismami z: [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r., [...] marca 2011 r. A. G., adw. A. D. – pełnomocnik Z. G., B. C., K. P., E. H., P. D., J. D. sprecyzowali żądanie jako ustalenie odszkodowania za grunt położony w Ł. przy ul. W., co stanowiło wykonanie wytycznych Sądu. Również K. K., spadkobierca zmarłego syna A. D. – R. K. określił, iż jego roszczenie dotyczy ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tym samym – w ocenie Wojewody – nie budzi wątpliwości zakres żądania stron. W związku z powyższym organ I instancji słusznie przyjął, że decyzją Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1956 r. orzeczono już o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W związku z tymi ustaleniami organ wskazał, że w postępowaniu administracyjnym przy rozstrzyganiu wniosków stron musi być brana pod uwagę obowiązująca zasada powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a.). Następnie Wojewoda podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku wydanym w niniejszej sprawie stwierdził, że na karcie 247a akt administracyjnych znajduje się dowód doręczenia decyzji z 25 października 1956 r. jednemu z małżonków. Przyjmując zatem założenie, że tylko jedna ze stron postępowania odebrała decyzję z [...] października 1956 r., to wskutek braku odwołania po upływie 14 dni od daty doręczenia decyzji, rozstrzygnięcie stało się ostateczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się bowiem, że podmiot któremu organ nie doręczył decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.) w przypadku upływu ustawowego terminu do wniesienia odwołania dla pozostałych stron, którym decyzja została doręczona, może żądać wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Stąd ewentualne uchybienia organu w zakresie doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania mogą być podnoszone w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie wznowienia postępowania. Zdaniem Wojewody rację ma zatem organ I instancji twierdząc, że ponowne orzekanie w sprawie ustalenia odszkodowania skutkowałoby wydaniem decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto słuszne jest stanowisko Prezydenta Miasta Ł., że wobec żądania przez strony ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość poza zakresem niniejszego postępowania jest kwestia ewentualnej wypłaty odszkodowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z. G. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "P.p.s.a."), poprzez sformułowanie przez organy obu instancji oceny prawnej sprzecznej z wyrażoną wcześniej w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2009 r. wykładnią art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, 2. art. 105 § 1 K.p.a., poprzez uznanie, że postępowanie mające na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. W. stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy w rzeczywistości istnieją podstawy prawne, jak i faktyczne do merytorycznego rozpoznania sprawy, 3. art. 9 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stronie okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenia jej praw i obowiązków dotyczących ponownego ustalenia odszkodowania lub wydania decyzji odszkodowawczej, 4. art. 7 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., polegające na zaniechaniu wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz wyjaśnieniu, na czym oparto ustalenie o istnieniu dowodu doręczenia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. nr [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca stwierdziła, że postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone, wobec czego brak jest podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. J. i S. D. nigdy nie otrzymali decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji ustalającej odszkodowanie za utraconą nieruchomość i w konsekwencji nie doszło do wypłaty odszkodowania. Odpowiadając na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanej decyzji. 26 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wydał powołany na wstępie wyrok podkrślając, że ocena zgodności z prawem przywołanych wyżej rozstrzygnięć organów obu instancji koncentrowała się przede wszystkim na ustaleniu, czy w toku niniejszego postępowania organy administracyjne uwzględniły regulację art. 153 P.p.s.a., a co za tym idzie, czy zastosowały się do wskazań wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 591/08. W ocenie Sądu analiza motywów powyższego orzeczenia prowadzi do wniosku, że rozpoznając ponownie sprawę należało zwrócić przede wszystkim uwagę na konieczność ustalenia przez organy administracyjne zakresu żądania stron, skoro w dacie składania wniosku o przyznanie i wypłacenie odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o powierzchni [...] m2, położoną w Ł. przy ul. N. (obecnie zaś przy ul. W.) dysponowali oni wyłącznie decyzją Urzędu Miasta Ł. z [...] lutego 1989 r. nr [...] o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przy ul. W., nr ewid. [...], na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, zaś dopiero po stwierdzeniu wydania rzeczonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa ujawniona została okoliczność wydania decyzji o wywłaszczeniu z 1955 r. i decyzji ustalającej odszkodowanie z 1956 r., a w toku postępowania administracyjnego pojawiły się zarzuty dotyczące zasadności decyzji z 1956 r. i poprzedzającej ją decyzji o wywłaszczeniu z 1955 r. W przekonaniu Sądu, organ I instancji prawidłowo zadośćuczynił obowiązkowi ustalenia żądania stron niniejszego postępowania. Z załączonej do sprawy dokumentacji wynika bowiem, że pismem z [...] lutego 2011 r. spadkobiercy J. i S. małżonków D. oraz R. K. zostali wezwani do pisemnego sformułowania zakresu żądania, w odpowiedzi na które wskazali, że domagają się ustalenia odszkodowania za grunt położony w Ł. przy ul. W. W tych okolicznościach Sąd zgodził się ze stanowiskiem Wojewody Ł.o niebudzącym wątpliwości zakresie żądania stron, a co za tym idzie o braku podstaw faktycznych i prawnych do ponownego ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1956 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz J. i S. małżonków D. (pierwotnych właścicieli nieruchomości) odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Wydanie kolejnej decyzji ustalającej odszkodowanie tym razem na rzecz spadkobierców dotychczasowych właścicieli nieruchomości skutkowałoby nieważnością decyzji w tym przedmiocie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., z uwagi na naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). W realiach tej sprawy ostateczna decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1956 r. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w jednym z trybów nadzwyczajnych, ani też poprzez zastosowanie właściwych przepisów intertemporalnych (bowiem takich brak), wobec czego sprawa odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość została rozstrzygnięta w sposób definitywny i trwały. Dlatego też, dopóki w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie ustalające odszkodowanie, to kolejne postępowanie w tej samej materii jest w sposób oczywisty bezprzedmiotowe i wobec tego musiało skutkować umorzeniem postępowania administracyjnego na podstawie art.105 § 1 K.p.a. Odnosząc się następnie do znajdującego się w aktach sprawy dowodu doręczenia decyzji z [...] października 1956 r. i argumentów skargi, iż dokument ten nie dotyczy decyzji wywłaszczeniowej, ani decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a co za tym idzie, że J. i S. D. nigdy nie otrzymali decyzji wywłaszczeniowej oraz decyzji ustalającej odszkodowanie za utraconą nieruchomość, Sąd podkreślił, że wobec precyzyjnego określenia żądania przez strony tego postępowania poza zakresem zainteresowania organów administracyjnych i Sądu jest zagadnienie dotyczące prawidłowości doręczenia małżonkom D. decyzji wywłaszczeniowej. Domagając się ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, skarżący nie negowali wszak faktu jej skutecznego wywłaszczenia. Ustalenie odszkodowania jest bowiem konsekwencją wywłaszczenia nieruchomości. Koncentrując się na spornym dowodzie doręczenia decyzji odszkodowawczej jedynie jednemu z małżonków, Sąd stwierdził, że doręczenie to było prawidłowe, mimo niedokładnego określenia numeru decyzji wywłaszczeniowej i adresowania przesyłki, zawierającej orzeczenie o odszkodowaniu za nieruchomość przy ul. W. z [...] października 1956 r., do obojga małżonków D. Wyjaśnił, że wprawdzie art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym wskazywał na konieczność doręczenia decyzji każdej ze stron postępowania, jednakże przepis art. 25 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia dopuszczał prawną możliwość doręczenia pisma dorosłemu domownikowi w razie nieobecności odbiorcy pisma pod warunkiem, że ten zobowiąże się do doręczenia pisma. Odpowiednikiem art. 25 ust. 2 powołanego rozporządzenia Prezydenta RP jest w Kodeksie postępowania administracyjnego art. 43, który również przewiduje możliwość doręczenia pisma w razie nieobecności adresata dorosłemu domownikowi. W sytuacji zatem pisma skierowanego do obojga małżonków zamieszkujących wspólnie i odebranego przez jednego z nich, nie może budzić wątpliwości, że doszło do doręczenia także drugiemu z nich, właśnie w oparciu o art. 43 K.p.a. Jeden małżonek potwierdza bowiem doręczenie pisma w dwojaki sposób, jako adresat pisma i jako dorosły domownik w odniesieniu do drugiego z małżonków. Analogiczna sytuacja zaistniałaby w przypadku wysłania pisma w dwóch odrębnych kopertach, których odebranie potwierdziłby tylko jeden z małżonków. Z tego też powodu zarzut o braku doręczenia decyzji odszkodowawczej z 1956 r., a za co tym idzie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie miały wpływu na ostateczny wynik sprawy. Sąd w pełni podzielił również stanowisko Wojewody, iż zarzut niedoręczenia decyzji stronie postępowania w przypadku upływu ustawowego terminu do wniesienia odwołania dla pozostałych stron, którym decyzja została doręczona, mógłby stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest bowiem pogląd, iż strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie biegnącym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Ustosunkowując się następnie do kwestii braku na decyzji wywłaszczeniowej, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie adnotacji o uzyskaniu cechy prawomocności, Sąd zważył, że przepisy regulujące postępowanie administracyjne, w tym Kodeks postępowania administracyjnego, nie przewidują procedury nadawania klauzuli ostateczności decyzjom administracyjnym, w szczególności zaś klauzula taka nie jest nadawana w drodze decyzji czy też postanowienia. Podsumowując poczynione wyżej rozważania Sąd stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły i oceniły stan faktyczny sprawy, uwzględniając wytyczne zamieszczone w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z 20 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 591/08. Precyzyjne określenie zakresu żądania przez strony postępowania, wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o ustaleniu na rzecz J. i S. D. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, obligowało organy administracyjne do umorzenia postępowania w sprawie ponownego ustalenia odszkodowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie skutkowałoby bowiem jej nieważnością w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Z. G. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. naruszenie art. 153 P.p.s.a., polegające na dokonaniu własnej oceny prawnej o skuteczności doręczenia decyzji z [...] października 1956 r. ustalającej odszkodowanie za częściowe wywłaszczenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. W., całkowicie sprzecznej z wiążącą oceną oraz wyraźnymi wskazaniami dla organów administracji, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 591/08. 2. naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, iż postępowanie mające na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w Ł. przy ul. W. stało się bezprzedmiotowe, podczas gdy w rzeczywistości istnieją podstawy prawne, jak i faktyczne do merytorycznego rozpoznania sprawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 176 P.p.s.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż organy administracji, tj. Prezydent Miasta Ł. oraz Wojewoda Ł., uwzględniły regulację art. 153 P.p.s.a. Wskazała, że w okolicznościach niniejszej sprawy owo związanie prawne dotyczy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 591/08. Podniosła, że Sąd I instancji, koncentrując się wyłącznie na kwestii "zakresu żądania stron" i zadośćuczynienia przez nie temu obowiązkowi poprzez wskazanie, że domagają się one ustalenia odszkodowania za grunt położony w Ł. przy ul. W., wyprowadził wniosek o braku podstaw prawnych i faktycznych do ponownego ustalenia odszkodowania, gdyż w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1956 r. nr [...] o ustaleniu na rzecz J. i S. D. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższe stanowisko nie odpowiada wskazaniom i ocenie prawnej, wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 marca 2009 r. Podkreśliła, że w powyższym orzeczeniu Sąd, w sposób nie budzący wątpliwości, powołał szereg wskazań, którymi winny kierować się organy ponownie rozpoznające sprawę. Przede wszystkim wskazał na konieczność wyjaśnienia w sposób wyczerpujący i przekonujący kwestii wypłaty odszkodowania małżonkom S. i J. D. i związanymi z tym: ‒ braku klauzuli prawomocności decyzji ustalającej odszkodowanie, tj. jej ostateczności, ‒ doręczenia decyzji jedynie jednemu małżonkowi, prawdopodobnie J. D, ‒ daty doręczenia decyzji i związanej z tym informacji o wypłacie odszkodowania wcześniejszej niż data uostatecznienia decyzji, ‒ istnienia dowodu wypłaty odszkodowania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 marca 2009 r. zawiera równocześnie ocenę prawną dotyczącą skuteczności doręczenia decyzji ustalającej odszkodowanie, zgodnie z którą doręczenie decyzji jedynie jednemu z małżonków jest niezgodne z art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. W powołanym wyżej wyroku Sąd stwierdził, że każda ze stron winna otrzymać decyzję, gdyż dopiero prawidłowe doręczenie decyzji wywołuje skutki prawne. Natomiast z treści zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku, jednoznacznie wynika, że Sąd I instancji, wyraził własną ocenę prawną, dotyczącą skuteczności doręczenia małżonkom D. decyzji ustalającej odszkodowanie. Uznał bowiem, że w sytuacji, gdy pismo skierowane jest do obojga małżonków zamieszkujących wspólnie, odebranie przez jednego z nich nie może budzić wątpliwości, że doszło do doręczenia tego pisma także drugiemu z nich w oparciu o art. 43 K.p.a. Z tego względu Sąd I instancji uznał, że zarzut o braku doręczenia decyzji odszkodowawczej z 1956 r., a co za tym idzie zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, 9, 77 §1 i art. 80 K.p.a. nie miały wpływu na ostateczny wynik sprawy. W ocenie skarżącej kasacyjnie zabieg taki godzi w dyspozycję art. 153 P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji postąpił wbrew ocenie prawnej i wskazaniom wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 marca 2009 r. Podkreśliła przy tym, że zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok zawiera nie tylko odmienne zapatrywanie prawne na kwestię skuteczności doręczenia decyzji ustalającej odszkodowanie. Sąd I instancji nie zbadał bowiem, czy organy administracji wyjaśniły kwestie, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 20 marca 2009 r. uczynił priorytetowymi dla rozstrzygnięcia na podstawie i granicach prawa. W związku z powyższym stwierdziła, że nie można zgodzić się z oceną Sądu I instancji, iż postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przy ul. W. stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie dopóki nie zostanie wyjaśniona, zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zawartymi w wyroku z 20 marca 2009 r., kwestia skuteczności doręczenia decyzji odszkodowawczej oraz wypłaty odszkodowania małżonkom D., dopóty ocena taka będzie przedwczesna, a zarzut naruszenia art. 105 § 1 P.p.s.a. aktualny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. W związku z powyższym oraz z uwagi na ściśle określone wymogi formalne i materialne, jakie musi spełniać skarga kasacyjna (art. 176 P.p.s.a.) nie ulega wątpliwości, że skuteczność tego środka zaskarżenia w znacznej mierze zależy od sposobu sformułowania przez stronę podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. W podstawach kasacyjnych należy sprecyzować wszystkie przepisy, którym miał uchybić Sąd pierwszej instancji, a w uzasadnieniu przytoczyć niezbędną argumentację jurydyczną wskazującą na postać kwestionowanego naruszenia prawa oraz jego wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacyjnych w ramach art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała na naruszenia przepisów postępowania. W pierwszej kolejności zwrócić zatem należy uwagę, że niezastosowanie się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ art. 153 P.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, Lex nr 1216586). Stwierdzona nieprawidłowość przy określaniu podstaw kasacyjnych nie uniemożliwia jednak rozpoznania zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., które to naruszenie skarżąca kasacyjnie wiąże z dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji własnej oceny prawnej o skuteczności doręczenia decyzji z [...] października 1956 r. ustalającej odszkodowanie za częściowe wywłaszczenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. W., sprzecznej z oceną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 marca 2009 r., II SA/Łd 591/08. Takie uściślenie zakresu naruszenia art. 153 P.p.s.a. zakreśla ramy kontroli zaskarżonego wyroku dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem sądowej kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku była decyzja administracyjna wydana w warunkach związania, na zasadzie art. 153 P.p.s.a., oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 marca 2009 r., II SA/Łd 591/08. Na zasadzie określonej w art. 153 P.p.s.a. oceną prawną zawartą w tym wyroku związane były organy administracji publicznej, jak i Sąd, który wydał zaskarżony wyrok. W przypadku wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję związanie organu administracji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy polega na tym, że organ stosuje się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych podejmowanych w podobnych sprawach. Związanie natomiast sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym wyroku wydanym w danej sprawie, zaś związanie sądu wskazaniami co do dalszego postępowania wyraża się w obowiązku konsekwentnego reagowania, poprzez treść nowego wyroku, w razie stwierdzenia niezastosowania się przez organ administracji do tych wskazań (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2006 r., I FSK 506/05, Lex nr 187499). Nie oznacza to jednak, że zakres sądowej kontroli decyzji wydanej w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym musi ograniczać się do zbadania tylko tych elementów rozstrzygnięcia, jakie zostały poddane ocenie sądu w poprzednim wyroku. Sądy administracyjne są powołane do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, zatem związanie oceną prawną, o jakiej mowa w art. 153 P.p.s.a., nie może zamykać sądowi drogi do przeprowadzenia pełnej kontroli ponownie wydanej decyzji pod względem legalności oraz formułowania nowych ocen prawnych dotyczących rozstrzygniętej sprawy, pod warunkiem jednak, że nie pozostają one w sprzeczności z uprzednią oceną prawną (por. wyrok NSA z 19 października 2010 r., I OSK 303/10, dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Mając powyższe rozważania na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie naruszył art. 153 P.p.s.a. W sprawie zasadnicze znaczenie, wobec jednoznacznego sprecyzowania zakresu żądania stron domagających się ustalenia odszkodowania za grunt położony w Ł. przy ul. W., miała kwestia, czy tak określone żądanie nie było przedmiotem wcześniejszego rozstrzygnięcia właściwego organu administracji publicznej. Wobec ujawnienia orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1956 r., przyznającego J. i S. małżonkom D.odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, koniecznym stało się ustalenie, czy rozstrzygnięcie to zostało wprowadzone do obrotu prawnego. W wyroku z 20 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał na art. 80 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym, który ustanawia ogólną regułę doręczenia stronie decyzji na piśmie i z przepisu tego wyprowadził wniosek o konieczności otrzymania decyzji przez każdą ze stron. Zakresem rozważań Sądu nie zostały natomiast objęte zasady doręczania pism w postępowaniu administracyjnym. Rozstrzygając ponownie w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie złamał powyższej oceny prawnej, przyjmując jako zasadę konieczność doręczenia decyzji każdej ze stron postępowania. Zważył jednak, co nie było objęte oceną prawną wyrażoną w wyroku z 20 marca 2009 r., iż przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, analogicznie jak obowiązujące aktualnie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, obok doręczenia właściwego, przewidywały również doręczenie zastępcze. W doktrynie wyróżnia się, ze względów podmiotowych, dwa rodzaje doręczenia, doręczenie właściwe oraz zastępcze. Doręczenie pisma w trybie określonym w art. 25 ust. 1 rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym, z uwagi na to, że pismo adresat odbiera osobiście, jest doręczeniem właściwym. Wszystkie inne formy doręczeń pism osobom fizycznym mają charakter uzupełniający. Doręczenie przewidziane w art. 25 ust. 2 ww. rozporządzenia jest doręczeniem zastępczym. Dopuszcza ono prawną możliwość doręczenia pisma dorosłemu domownikowi w razie nieobecności odbiorcy pisma pod warunkiem, że ten zobowiąże się do doręczenia pisma. Analizując okoliczności przedmiotowej sprawy związane z doręczeniem decyzji ustalającej odszkodowanie, Sąd pierwszej instancji ocenił, iż decyzja ta jednemu z małżonków została doręczona osobiście, drugiemu natomiast doręczenie nastąpiło w formie zastępczej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zbieżne z zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, iż doręczenie przesyłki zaadresowanej wspólnie do obojga małżonków do rąk jednego jest skuteczne również wobec drugiego małżonka, chyba że zakwestionuje on i podważy sposób doręczenia (por. wyroki NSA z 9 grudnia 2010 r., II OSK 1862/09, Lex nr 1413141, z 17 maja 2012 r., I OSK 764/11, Lex nr 1218899). W toku postępowania przed organami administracji nie zostało wykazane, aby małżonkowie J. i S. D. podważali taki sposób doręczenia orzeczenia ustalającego odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Uwzględniając powyższe Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja z [...] października 1956 r. została doręczona każdej ze stron postępowania, a takie stanowisko Sądu pozostaje w zgodzie z oceną prawną zawartą w wyroku z 20 marca 2009 r. Kontrolując legalności decyzji Wojewody Ł. Sąd pierwszej instancji uwzględnił również ocenę prawną wyrażoną w powyższym wyroku, zgodnie z którą dopiero prawidłowe doręczenie decyzji wywołuje skutki prawne. Wyjaśnił natomiast, jak należy rozumieć powyższą zasadę, która obowiązuje również na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W literaturze przedmiotu, a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalany jest pogląd, iż skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego (por. Czesław Martysz /w:/ G. Łaszczyca, A. Matan, Cz. Martysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005 r., s. 188, wyroki NSA z 22 czerwca 2007 r., II OSK 239/07, z 28 stycznia 2009 r., I OSK 217/08, z 5 marca 2009 r., I OSK 453/08, dostępne na stronie internetowej https://cbois.nsa.gov.pl). Egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się zatem z chwilą jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron postępowania. Jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż zarzut niedoręczenia decyzji stronie postępowania w przypadku upływu ustawowego terminu do wniesienia odwołania dla pozostałych stron, którym decyzja została doręczona, mógłby stanowić ewentualną podstawę wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Uwzględnienie powyższych zasad pozwoliło Sądowi pierwszej instancji, bez naruszenia związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z 20 marca 2009 r., na przyjęcie, iż decyzja o ustaleniu na rzecz J. i S. D. odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, funkcjonuje w obrocie prawnym i jest decyzją ostateczną, gdyż w toku postępowania administracyjnego nie wykazano skutecznie, że zostało złożone od niej odwołanie. Konsekwencją tak dokonanej oceny było uznanie prawidłowości stanowiska organów administracyjnych o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Po ostatecznym sprecyzowaniu zakresu żądania strony wnosiły o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Tak określony zakres żądania stron pokrywał się z rozstrzygnięciem zawartym w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej miasta Ł. z [...] października 1956 r. Wydanie kolejnej decyzji w sytuacji istniejącej tożsamości spraw, skutkowałoby nieważnością tej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Dlatego też, dopóki w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie ustalające odszkodowanie, to kolejne postępowanie w tej samej materii jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że wypłata odszkodowania jest czynnością techniczną, należącą do sfery wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej okoliczność dokonania wypłaty pozostaje bez wpływu na ocenę możliwości ponownego rozstrzygania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 P.p.s.a. i art. 105 K.p.a. za pozbawienie zasadności i dlatego też w oparciu o art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.