I OSK 2429/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.), Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 21 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1271/12 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 28 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1271/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Gminy [...], uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2012 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję tegoż organu z [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Decyzjami tymi Minister stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1979 r. nr [...], którą przejęte zostało na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), na Skarb Państwa gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, położone w [...], będące własnością R. i L. K., w zamian za świadczenia emerytalne. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy: H. K., jeden z następców prawnych R. i L. K., wnioskiem z 15 maja 2006 r. wystąpił do Wojewody Śląskiego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1979 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po uchyleniu decyzji Wojewody i umorzeniu przed tym organem postępowania, wszczął, jako właściwy w sprawie, postępowanie nadzorcze i decyzją z [...] września 2007 r., utrzymaną przez siebie w mocy decyzją z [...] października 2007 r., odmówił stwierdzenia nieważności. Decyzje te zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 2620/07. Sąd stwierdził, że organ przyjął, iż zstępni R. i L. K. odmówili przejęcia gospodarstwa, co wynika z adnotacji na wniosku właścicieli o przejęcie, ale spośród pięciorga zstępnych – L. B., H. K., J. K., H. F., H. C., H. K. został uznany za niemającego uprawnień do prowadzenia gospodarstwa rolnego, zaś jego siostra H. F. posiadała dyplom mistrza w zawodzie rolnika, co zostało pominięte. Sąd nakazał wyjaśnić czy zstępni odmówili przyjęcia gospodarstwa oraz czy mieli kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W ponownym postępowaniu Minister ustalił, odbierając oświadczenia od następców prawnych R. i L. K., iż tylko L. B. odmówiła przejęcia gospodarstwa, pozostali tego nie uczynili, że H. F. prowadziła gospodarstwo z mężem w miejscowości odległej o 10 km od gospodarstwa rodziców. W wyniku tego postępowania Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] marca 1979 r. decyzją z 29 kwietnia 2009 r. nr [...], wyjaśniając, że L. B. odmówiła przejęcia gospodarstwa, H. K. był inwalidą II grupy, co wynika z orzeczenia Komisji Lekarskiej z [...] października 1978 r., zaś H. F. choć posiadała kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa, jednak nie dawała gwarancji jego należytego prowadzenia z uwagi na odległość od swojego miejsca zamieszkania. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy H. K. zarzucił, iż grupę inwalidzką posiadał jego ojciec Ludwik, zaś H. F. spełniała warunki do prowadzenia gospodarstwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] kwietnia 2009r. i z 18 maja 2009 r. nr [...], odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji z [...] marca 1979 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 9 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1030/09, skargę H. K. oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 9 grudnia 2010 r. I OSK 231/10 wyrok ten uchylił i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd stwierdził, iż organ ustalił, że z pięciorga dzieci małżeństwa K. tylko L. B. odmówiła przejęcia gospodarstwa, zaś Wojewódzki Sąd uznał, że Prezydent Miasta [...] jedynie niedostatecznie udokumentował fakt odmowy, a jest to zmiana w postępowaniu sądowym ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, jest bowiem różnica między odmową przejęcia gospodarstwa a faktem niedostatecznego udokumentowania odmowy, zaś fakt odmowy ma zasadnicze znaczenie w świetle art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. Naczelny Sąd w wytycznych zobligował Wojewódzki Sąd, aby badając legalność decyzji o przejęciu gospodarstwa miał na uwadze, iż w sytuacji gdy istnieli następcy prawni, z których choć jedno z nich bezspornie posiadało kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa to należało odnieść się do kwestii co do spełnienia gwarancji prowadzenia gospodarstwa, mając na uwadze, że przejęte na Skarb Państwa było o 2 ha większe, niż prowadzone przez posiadającą uprawnienia spadkobierczynię, natomiast co do uprawnień H. K. należy wziąć pod uwagę, iż przepis § 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy uległ zmianom, a w dacie wydawania decyzji z [...] marca 1979 r. zawierał postanowienia przewidujące możliwość uzyskania kwalifikacji praktycznych, przy spełnieniu m.in. przesłanki wieku. Skutkiem tego wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny, wyrokiem z 2 marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 193/11, uchylił decyzje Ministra w obu instancjach, podkreślając, iż w sprawie jest bezsporne, że H. F. posiadała uprawnienia do prowadzenia gospodarstwa, że prowadzone przez nią było mniejsze, zatem mogła dokonać wyboru, a także wskazał, że organ nie odniósł się do podnoszonej przez H. K. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy kwestii jego inwalidztwa, co było błędnym ustaleniem organu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] sierpnia 2011 r., utrzymaną przez siebie w mocy decyzją z [...] maja 2012 r. – obie wskazane na wstępie – stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1979 r. Organ uznał, że skoro art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. stanowiący podstawę przejęcia gospodarstwa przewidywał, że gospodarstwo rolne może być przejęte na Skarb Państwa, gdy następcy prawni nie spełniają warunków do prowadzenia gospodarstwa lub odmówią jego przejęcia, to przesłanka odmowy nie wystąpiła, a uznanie w tej kwestii Prezydenta było dowolne. Nadto Minister powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu z 2 marca 2011 r., podkreślił, że Sąd stwierdził, że H. F. posiadała kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa, natomiast nie zgodził się z oceną, że nie dawała gwarancji jego prowadzenia, a taka ocena jest w sprawie wiążąca, na mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co do kwalifikacji H. K., Minister stwierdził, iż z akt sprawy wynika, że takich w dacie [...] marca 1979 r. nie posiadał, co jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygniecie wobec ustaleń co do H. F.. Rozpoznając skargę Gminy [...] i uchylając decyzje nadzorcze Ministra Wojewódzki Sąd stwierdził następująco: Organ nadzoru prawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1979 r. rażąco narusza art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników. Celem ustawy nie było przejmowanie gospodarstwa na Skarb Państwa, ale znalezienie źródeł utrzymania rolnikom, którzy już sami nie mogli gospodarować. Z akt sprawy wynika, że córka małżeństwa K. – H. F. bezspornie posiadała kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa, co potwierdza ocena zawarta w wyrokach Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawie, natomiast nie ma żadnego dowodu, że odmówiła przejęcia gospodarstwa i że organ zwracał się do niej w tej kwestii. Jakkolwiek jednak ocena co do rażącego naruszenia prawa, tj. zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest słuszna, to jednak w sprawie nie dokonana została analiza na tle art. 156 § 2 k.p.a. Z akt wynika, że gospodarstwo rolne przejęte na podstawie decyzji z [...] lipca 1978 r. obecnie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa, Gminy [...], A. B., E. i R. T. W takiej sytuacji konieczne jest rozważenie czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, co do działek wchodzących w skład gospodarstwa. Reprezentowany przez adwokata H. K. wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku i zaskarżając go w całości zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 156 § 2 k.p.a., art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy stanowiącego w części drugiej po przecinku, iż "nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawe jak w omawianym przypadku, albowiem okoliczności przedstawione w skardze oraz zawarte w materiale dowodowym sprawy na to wskazują, 2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy przyjętych za podstawę orzeczenia, polegających na przekonaniu Sądu meriti, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. l56 § 2 k.p.a., art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy podczas gdy faktycznie decyzje ministerialne w sposób nie budzący wątpliwości prawnych wskazywały, iż naruszenie prawa materialnego sprowadzało się do błędnego wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] na podstawie art. 45 ustawy z 27 października 1977 r., w sytuacji, gdy brak było podstaw do zastosowania tego przepisu i w konsekwencji przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, położonego w T. i U., stanowiącego w dacie przejęcia własność R. i L. małżonków K. Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez utrzymanie w mocy uchylonych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2012 r. oraz z [...] sierpnia 2011 r. ewentualnie po uchyleniu wyroku przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący podważa wiarygodność podpisów rodziców na wniosku z [...] stycznia 1979 r. o wszczęcie procedury o przekazanie gospodarstwa za rentę, o czym informował Ministra, a wobec tego, że w aktach znajduje się mało czytelna kopia zwrócił się do Wójta Gminy [...] o obejrzenie oryginału, czego mu odmówiono. Podkreślił jednak, ze zgadza się z twierdzeniem Sądu, iż prawidłowo organ uznał, że decyzja Prezydenta z [...] marca 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 45 ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym i innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, zatem jest dotknięta wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzono natomiast, że nie zgadza się z poglądem nie dokonania analizy przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a., bowiem dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, a taka teza wynika z orzecznictwa – uchwał i wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy piśmie procesowym z [...] września 2014 r. przekazał dokumentację, świadczącą o prawie własności rodziny do gospodarstwa przejętego w 1979 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. [...] z [...] marca 1979 r. nr [...] o przejęciu gospodarstwa rolnego R. i L. K. na własność Skarbu Państwa w zamian za świadczenie emerytalne należy rozróżnić dwie kwestie, które zresztą wynikają z zasady oceny decyzji w świetle art. 156 k.p.a. Jedną jest istnienie przesłanek wskazanych w § 1 tego artykułu, drugą wymienionych w § 2. Kwestia pierwsza – to jest wad decyzji wskazanych w § 1 art. 156 k.p.a. została ostatecznie przesądzona. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymaną w mocy decyzją z [...] maja 2012 r., że decyzja z [...] marca 1979 r. rażąco narusza art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenę tę podzielił, zaskarżonym wyrokiem z 25 marca 2013 r. Sąd decyzje Ministra uchylił, ale tylko z braku oceny przez organ kwestii drugiej, przesłanek z § 2 art. 156 k.p.a. Decyzje organu Wojewódzki Sąd uchylił w całości, skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku również w całości. Jednak zarzuty jej dotyczą naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., uzasadnienie skargi do tego zarzutu się odnosi. Podniesiono w nim co prawda, że skarżący kwestionuje wiarygodność podpisów rodziców – R. i L. K. – na wniosku o przekazanie gospodarstwa w zamian za świadczenie emerytalne, jednak czynił to dla podkreślenia naruszenia prawa przez decyzję z [...] marca 1979 r., gdyż stwierdza, że z oceną co do rażącego naruszenia należy się zgodzić. Należy podkreślić, że na mocy art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, zatem należy ją rozpoznać tylko w ramach zarzutów skargi, te zaś dotyczą naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Z tego powodu ocena Wojewódzkiego Sądu co do rażącego naruszenia prawa przez decyzję z [...] marca 1979 r. pozostaje poza rozważaniami Naczelnego Sądu i jest w sprawie wiążąca, natomiast rozpoznaniu będzie podlegać zarzut dotyczący art. 156 § 2 k.p.a. Rozpoznanie sprawy w trybie art. 156 k.p.a., tj. stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów, w pierwszym badaniu podlega wystąpienie przesłanek ustawowych z § 1 art. 156 k.p.a. – pozytywnych, w drugim, wymienionych w § 2 – negatywnych. Tylko ocena decyzji pod kątem obu przesłanek może zakończyć postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji – nadzorcze, pominięcie bowiem którejkolwiek z nich nie pozwala na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Decyzja może być uznana na nieważną i prowadzić do stwierdzenia jej nieważności tylko wówczas, gdy przy wystąpieniu przesłanek pozytywnych nie występują negatywne. Zaistnienie przesłanek negatywnych przy wystąpieniu pozytywnych nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, ale do stwierdzenia wydania jej z rażącym naruszeniem prawa o czym stanowi art. 158 § 2 k.p.a. Jedną z przesłanek nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W przypadku rozstrzygnięcia tej przesłanki § 2 art. 156 k.p.a. nakazuje zbadanie czy w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, które decyzja dotknięta taką wadą mogłaby wywołać. Nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ w ramach posiadanych przez siebie kompetencji nie może odwrócić środkami przewidzianymi dla niego. W sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prowadząc postępowanie nadzorcze ograniczył się jedynie do pierwszego etapu, tj. zbadania wystąpienia przesłanek z § 1 art. 156 k.p.a. Skoro stwierdził, że decyzja z [...] marca 1979 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, obligowany był dokonać badania czy nie wywołała ona nieodwracalnych skutków. Dopiero wtedy ocena decyzji byłaby kompletna, spełniająca wymogi art. 156 k.p.a. Pominięcie zbadania kwestii nieodwracalnych skutków prawnych czyniło zatem zaskarżone decyzje niezgodnymi z prawem. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd uchylił te decyzje, aby w ponownym postępowaniu organ zajął się już tylko tą przesłanką. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.