IV SA/Wa 193/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Marek Bereziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...]; II. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego H. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego. IV SA/Wa 193/11 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zwany dalej Ministrem, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenie emerytalne gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,1431 ha położonego w T., stanowiącego byłą współwłasność R. i L. K. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 1979 r. Prezydent Miasta T., na podstawie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz.140, zwanej dalej ustawą z 1977 r.), orzekł o przejęciu położonego w T. gospodarstwa rolnego o powierzchni 6,1431 ha na rzecz Skarbu Państwa. W związku z wnioskiem H. K., decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Minister utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2007 r. Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2620/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ww. decyzje Ministra, stwierdzając, że organ nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy zstępni byłych właścicieli gospodarstwa odmówili jego przyjęcia oraz czy posiadali kwalifikacje do jego prowadzenia. W związku z przedmiotowym wyrokiem, Minister decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. Organ wyjaśnił, że w świetle art. 45 ustawy z 1977 r., przejęcie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa uzależnione było od łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1) braku następców lub niespełnianiu przez następców warunków do przejęcia gospodarstwa albo odmowy przejęcia przez nich gospodarstwa, 2) złożenia stosownego wniosku przez właściciela gospodarstwa. W niniejszej sprawie złożenie przez R. i L. K. wniosku z dnia [...] stycznia 1979 r., w którym wyrazili oni wolę przekazania swojego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa w IV SA/Wa 193/11 zamian za emeryturę, ze względu na podeszły wiek i stan zdrowia jest niesporne. Wyrokiem z dnia 6 marca 2008 r. Sąd zobowiązał jednakże Ministra do ustalenia, czy zstępni wnioskodawców, tj. L. B., H. K., J. K., H. F. i H. C. odmówili przejęcia gospodarstwa od swoich rodziców, a także, czy posiadali oni kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że z pięciorga zstępnych jedynie L. B. odmówiła przejęcia gospodarstwa od rodziców. Pozostali nie składali żadnych oświadczeń w tym zakresie. W niniejszej sprawie nie wystąpiła zatem sytuacja, w której wszyscy zstępni wnioskodawców odmówili przejęcia gospodarstwa. Natomiast kwestię kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa oceniać należy w świetle art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1977 r., § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (t.j. Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 z późn. zm.) (por. uchwała 7 sędziów z dnia 21 października 1982 r., sygn. akt SN III CZP 30/82 OSNC 1983/1/3) oraz § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r, nr 37, poz.166). Jak stwierdził Minister, w świetle powyższych regulacji jedynie H. F. posiadała w dacie przejęcia gospodarstwa wymagane prawem kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, tj. dyplom ukończenia szkoły rolniczej. Pozostali zstępni takich kwalifikacji nie posiadali. Pomimo posiadania kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego H. F. nie dawała jednakże wymaganej § 37 rozporządzenia z 9 grudnia 1977 r. faktycznej gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Przesądzało o tym: prowadzenie własnego gospodarstwa o powierzchni 4,52 ha, zamieszkiwanie w innej miejscowości połączone z brakiem możliwości sprawnego przemieszczania się z C. do T., położenie obu omawianych gospodarstw w znacznej odległości od siebie, konieczność częstego przebywania w C. z uwagi na opiekę nad dziećmi oraz faktyczny brak wiedzy o stanie gospodarstwa rodziców, nawet na kilka lat po jego przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Konkludując, Minister stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nie naruszała w sposób rażący obowiązującego wówczas prawa. Skargę na decyzję Ministra z dnia [...] maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 156 § 1 IV SA/Wa 193/11 K.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1979 r., art. 45 ustawy z. 1977 r. oraz art. 15 K.p.a., w uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że wbrew art. 15 K.p.a. Minister nie rozpoznał zaskarżoną decyzją sprawy po raz drugi, ale ograniczył się do powtórzenia argumentacji zaprezentowanej w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Twierdzenie organu, że H. F. nie dawała gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego nie odpowiada prawdzie, albowiem prowadzenie przez nią gospodarstwa rodziców było całkowicie wykonalne. Organ nie wziął ponadto pod uwagę faktu, że posiadanie kwalifikacji rolniczych byłby w stanie wykazać również skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1030/09 oddalił skargę H. K. na decyzję Ministra z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień, które skutkowałyby obowiązkiem wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzekając ponownie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. organ związany był poprzednim wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanym w rozpatrywanej sprawie. Wyrok ten zalecił organowi wyjaśnienie, czy następcy L. i R. K. mieli kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego i czy odmówili przejęcia tego gospodarstwa. W ocenie Sądu organ wykonał wskazane zalecenia. Sąd zgodził się ze skargą, że ocena organu jakoby H. F. nie dawała gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego jest oceną zbyt daleko idącą. Podobnie rzecz się ma z niewyjaśnieniem posiadania kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego przez skarżącego. Jednakże wskazane uchybienia nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zasadnie bowiem uznał Minister, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 1979 r. Na poparcie przyjętego stanowiska Sąd wyjaśnił charakter nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego z art. 156 K.p.a. oraz przywołał poglądy dotyczące wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa. IV SA/Wa 193/11 W ocenie Sądu za trafne uznać należy stanowisko Ministra, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 45 ustawy z 1977 r., zgodnie z którym w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo. Z wydaniem decyzji z dnia [...] marca 1979 r., mocą której Skarb Państwa nabył na własność gospodarstwo wiążą się następujące okoliczności: 1) przejęcie gospodarstwa nastąpiło na dobrowolny i zgodny wniosek jego współwłaścicieli z dnia [...] stycznia 1979 r. ("Wniosek o wszczęcie procedury w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa"), 2) upaństwowienie gospodarstwa było ekwiwalentne, albowiem w zamian za gospodarstwo wnioskodawcy otrzymali emeryturę, 3) wnioskodawcy nie odwoływali się od decyzji z dnia [...] marca 1979 r., 4) w uzasadnieniu decyzji wskazano, że następcy wnioskodawców odmówili przejęcia gospodarstwa (niepodpisana adnotacja podobnej treści znajduje się również na odwrocie wniosku wszczynającego postępowanie), 5) w uzasadnieniu decyzji nie wskazano dowodów, na podstawie których przyjęto, że następcy odmówili przejęcia gospodarstwa, 6) stan ukształtowany decyzją z dnia [...] marca 1979 r. zaczął być kwestionowany przez jednego z następców prawnych wnioskodawców dopiero po upływie 27 lat od wydania tej decyzji ([...] maja 2006 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji). W świetle powyższego (tj. dobrowolności, ekwiwalentności, długiego okresu niekwestionowania prawidłowości decyzji ani przez wnioskodawców, ani przez ich następców), samego faktu niedostatecznego udokumentowania przez Prezydenta Miasta T. sformułowanej przez niego oceny, że następcy wnioskodawców odmówili przejęcia gospodarstwa nie można w ocenie Sądu uznać za uchybienie niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności w państwie prawa (a zatem nie można uznać go za uchybienie rażące). Sąd podkreślił, że długotrwały okres, w którym żaden z następców nie kwestionował decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 1979 r. sugeruje, że następcy ci co najmniej pogodzili się ze skutkami prawnymi tej decyzji, co jest równoważne w skutkach z odmową przejęcia gospodarstwa. W wyniku skargi kasacyjnej H. K., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 231/10 uchylił wyrok z dnia 9 IV SA/Wa 193/11 października 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. NSA odniósł się do procesowych zarzutów skargi, podzielając zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki przy ocenie legalności decyzji Ministra z dnia [...] maja 2009 r. wyszedł poza granice materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czym naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Jakkolwiek organ ustalił, że z pięciorga zstępnych byłych właścicieli gospodarstwa rolnego jedynie córka – L. B. odmówiła przejęcia gospodarstwa rodziców a pozostałe dzieci nie składały żadnych oświadczeń w tym zakresie, to Sąd Wojewódzki przyjął, że Prezydent Miasta T. jedynie niedostatecznie udokumentował fakt, iż następcy prawni małżonków K. odmówili przejęcia gospodarstwa. Tym samym zatem w postępowaniu sądowym zmienione zostało ustalenie faktyczne uczynione w postępowaniu administracyjnym, gdyż istnieje różnica pomiędzy odmową przejęcia gospodarstwa rolnego a faktem jej jedynie niedostatecznego udokumentowania. W świetle art. 45 ustawy z 1977 r. odmowa przejęcia gospodarstwa rolnego przez następcę prawnego ma zaś zasadnicze znaczenie dla wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, gdyż fakt odmowy przejęcia gospodarstwa czyni po pierwsze, całkowicie zbędnym dokonywanie dalszych ustaleń faktycznych tj. badania posiadania przez następcę odpowiednich kwalifikacji i oceniania, czy daje on faktyczną gwarancję prowadzenia tego gospodarstwa a po drugie, zezwala na wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa. Z tego powodu wyjście przez Sąd Wojewódzki poza materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych należało uznać za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie NSA uznał za przedwczesne wypowiadanie się odnośnie zarzutów prawnomaterialnych skargi kasacyjnej, zwracając jednakże uwagę na kilka kwestii istotnych w sprawie. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. IV SA/Wa 193/11 Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a). Stosownie do treści art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznając niniejszą sprawę, WSA w Warszawie związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 231/10. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] maja 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 K.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 K.p.a.). IV SA/Wa 193/11 W wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. NSA podniósł, że stosownie do treści ustawy z 1977 r. przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo jest możliwe tylko w razie braku następców prawnych lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa albo odmówił jego przejęcia. Wynika to wprost z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. a także ze wstępu do tej ustawy, w którym ustawodawca wskazał, że wprowadzenie sytemu zaopatrzenia emerytalnego oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin miało m. in. na celu zaopatrzenie ich na starość oraz na wypadek inwalidztwa. Dlatego omawiana ustawa nie miała na celu, jak szereg wcześniejszych, innych aktów prawnych, przejęcia gruntów rolnych na własność Państwa, a chodziło w tym wypadku o zagwarantowanie źródła utrzymania tym rolnikom, którzy ze względu na wiek lub stan zdrowia nie mogli samodzielnie gospodarować. Zatem przekazując gospodarstwo rolne, w zamian za świadczenie o charakterze rentowym, rolnik winien je przekazać przede wszystkim następcy (art. 45 ustawy emerytalnej). Dopiero, gdy taka sytuacja była niemożliwa, upoważniało to organ administracji do wydania decyzji na wniosek właściciela gospodarstwa o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 1981 r. sygn. akt SA 755/80, ONSA 1981/1/4). W rozpatrywanej sprawie istnieli następcy prawni małżonków K., z których chociaż jedna osoba (H. F.) - w dacie przejęcia gospodarstwa rolnego - bezspornie posiadała wymagane prawem kwalifikacje do jego prowadzenia. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2009 r. Minister wskazał, że H. F. nie dawała należytej gwarancji prowadzenia gospodarstwa rodziców, o czym przesądzało: prowadzenie własnego gospodarstwa o powierzchni 4,52 ha, zamieszkiwanie w innej miejscowości połączone z brakiem możliwości sprawnego przemieszczania się z C. do T., położenie obu omawianych gospodarstw w znacznej odległości od siebie, konieczność częstego przebywania w C. z uwagi na opiekę nad dziećmi oraz faktyczny brak wiedzy o stanie gospodarstwa rodziców, nawet na kilka lat po jego przejęciu na rzecz Skarbu Państwa. Organ uznał, że w przedmiotowej sytuacji faktyczne gwarancje należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego przez H. F. istniałyby wtedy, gdyby możliwe było stworzenie jednego kompleksu gruntów: z gospodarstwa rodziców i gospodarstwa męża. Minister winien mieć jednak na uwadze, że przejęte na własność Państwa gospodarstwo rolne było o dwa hektary większe od gospodarstwa rolnego męża H. F. i mogła ona wraz z mężem m. in. dokonać wyboru gospodarstwa tj. IV SA/Wa 193/11 np. zbyć dotychczasowe gospodarstwo i przejąć gospodarstwo rolne rodziców, tam się też osiedlić. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pominął ten aspekt sprawy, przez co naruszył art. 7, 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Dodatkowo należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej sytuacji organ nie odniósł się do zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2009 r. twierdzeń skarżącego, że w dacie przejęcia gospodarstwa spełniał on warunki do przejęcia gospodarstwa, a organ pierwszej instancji błędnie ustalił, ze był on inwalidą. Organ winien mieć na uwadze, że przepis § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, który - w świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1982 r. (sygn. akt III CZP 30/82, OSNC 1983/1/3) - ma zastosowanie przy badaniu kwalifikacji rolniczych, ulegał kilkakrotnie zmianie. W dacie kwestionowanej decyzji zawierał on m. in. postanowienie przewidujące możliwość uzyskania przez następcę tzw. kwalifikacji rolniczych praktycznych. Osoba taka musiała jednak spełniać określone warunki, w tym m. in. wiekowe. W uzasadnieniu decyzji Ministra na ten temat brak jest jakichkolwiek ustaleń i wypowiedzi, a nie można z góry wykluczyć, że skarżący tych warunków nie spełniał. Mając na uwadze wskazówki, udzielone w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany dokonać ustaleń zgodnych z wytycznymi NSA i dopiero - w zależności od ich wyniku - wydać stosowne rozstrzygnięcia w sprawie.