II OSK 1897/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jacek Chlebny po rozpoznaniu w dniu 5 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 133/13 o odrzuceniu skargi Gminy O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na postawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił, jako niedopuszczalną, skargę wniesioną przez Gminę O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] grudnia 2012 r. uchylającą w części decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu przegrody ziemnej Jeziora O. oraz przełożeniu cieku od P. Oceniając, w świetle art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a., legitymację procesową Gminy do wniesienia skargi w tej sprawie Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy O. wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia działał jako organ administracji publicznej I instancji wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje, co wyłącza możliwość zaskarżenia do sądu przez ten organ, działający w imieniu Gminy O., decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. Wydając decyzję administracyjną w I instancji organ ten nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy sprawa. Istnienie interesu prawnego jest zaś, stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., warunkiem niezbędnym do skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto, zdaniem Sądu, brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość wniesienia przez Gminę skargi w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu organy administracji publicznej nie mają uprawnień do poddawania swej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, a postępowanie sądowoadministracyjne nie jest właściwe do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze administracji publicznej (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2001 r., I SA 398/00, LEX nr 54728, postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 5 grudnia 2005r. II SA/Bk 915/05, LEX nr 194664, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2009 r., II SA/Gd 711/09, LEX nr 551075). Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która poprzez wniesienie skargi kwestionuje takie rozstrzygnięcie. Takiej konstrukcji prawnej przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują. Powyżej zaprezentowane, utrwalone stanowisko sądów administracyjnych uzyskało również akceptację Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 29 października 2009 r., K 32/08, stwierdził, że art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. W skardze kasacyjnej od powyższego postanowienia wniesionej przez Gminę O. strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 50 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Gmina O. jako osoba prawna będąca właścicielem działki o nr ewidencyjnym [...] znajdującej się w obszarze planowego do realizacji przedsięwzięcia polegającego na wykonaniu przegrody ziemnej Jeziora O. oraz przełożeniu cieku od P., nie jest uprawniona do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w I instancji przez organ wykonawczy Gminy O. – tj. Burmistrza Miasta i Gminy O.. Powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego strona skarżąca wskazała, że pozycję strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. daje w tej sprawie Gminie posiadany tytuł własności (postanowienie SN z 8 października 1992 r., ARN 44/92). Za uznaniem legitymacji gminy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, jako konsekwencji samodzielności prawnej gminy (art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) odpowiedziała się także część doktryny. W sprawie, której dotyczyła wniesiona skarga, Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał decyzję na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Powołany przepis upoważnia organ wykonawczy gminy do przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach także wówczas, gdy dana gmina jest stroną tego postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - K. Spółka Akcyjna z siedzibą w G. - wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, rozpoznawana w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 p.p.s.a.), nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji trafnie przyjął, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest podmiotem legitymowanym na podstawie art. 50 p.p.s.a. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną wydaną w wyniku rozpoznania odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez organ tej jednostki. Kategorie podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wskazane zostały w art. 50 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), a także inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Legitymacja pierwszej kategorii podmiotów łączona jest z ich interesem prawnym, drugą kategorię podmiotów uprawnionych stanowią podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Argumenty podniesione w skardze kasacyjnej zmierzają do wykazania, że jednostka samorządu terytorialnego może być stroną postępowania prowadzonego przez jej organ jeśli sprawa dotyczy interesów prawnych gminy. Należy jednak zauważyć, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Podwyższy pogląd, przyjęty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003 r. Nr 4, poz. 115, por. też: uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17), należy uznać za utrwalony w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z 22 stycznia 2010 r., II OSK 157/09, postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11, wyrok NSA z 14 listopada 2012 r., II OSK 888/12). Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w całości stanowisko to akceptuje przypominając, że jednostka samorządu terytorialnego nie może zajmować różnej pozycji: raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dopuszczenie do udziału jednostki samorządu terytorialnego jako strony w postępowaniu, w którym organem właściwym do wydania tej decyzji jest na podstawie ustawy organ tej jednostki, budziłoby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałoby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W konsekwencji podzielić należy pogląd, w świetle którego powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, bądź sądowoadministracyjnego. W odniesieniu do podnoszonych w skardze kasacyjnej argumentów wywodzących legitymację procesową gminy z zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, co łączy się z nadaną tym jednostkom osobowością prawną oraz przyznanym prawem własności, to należy wskazać, że do kwestii tych odniósł się Trybunał Konstytucyjny w przywołanym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. K 32/08. Trybunał uznał za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję podatkową, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to nawet tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. W rozpoznawanej sprawie brak legitymacji procesowej Gminy O. trafnie odniesiono do pozycji, jaką jej organ wykonawczy zajmował w postępowaniu, którego dotyczyła wniesiona skarga. W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta i Gminy O. wydał w I instancji decyzję administracyjną na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). W toku postępowania odwoławczego rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach. W takich warunkach Sąd I instancji zasadnie przyjął, że Gmina O. nie była stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego, a więc nie miała legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a spór między nimi sprowadziłby się w rezultacie do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. W tych warunkach, nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że o kosztach tego postępowania sąd orzeka jedynie w określonych przypadkach, gdyż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę lub umarzającego postępowanie sądowoadministracyjne (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23). Ponadto, w świetle art. 204 p.p.s.a. rozliczenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego następuje wyłącznie między stronami postępowania sądowoadministracyjnego sensu stricto, tj. skarżącym i organem administracji publicznej (art. 32) a podmiotem, który wniósł skargę kasacyjną. Z powołanych względów wniosek o zwrot tych kosztów nie zasługuje na uwzględnienie.