II SA/Rz 109/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na budowę zjazdu -skargę oddala- II SA/Rz 109/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] Zarząd Powiatu [...] po rozpoznaniu wniosku R. K. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: "[...]" odmówił wydania zezwolenia na budowę zjazdu o parametrach zjazdu publicznego wraz z pasem wyłączenia z ruchu z ul. K. dz. nr 305 na działkę nr 742/18 obręb [...] w miejscowości D. W uzasadnieniu organ stwierdził, że dołączona do wniosku z 15.06.2012 r. dokumentacja projektowa była niekompletna, dlatego też wnioskodawca wezwany został do jej uzupełnienia. Wobec nieusunięcia nieprawidłowości, postanowieniem z dnia [...].09.2012 r. nr [...] wezwano R. K. do likwidacji wyjazdu z działki nr 742/18 obr. [...] na ul. K. w projektowanym zjeździe publicznym w obrębie zarezerwowanego terenu dla wydzielonego prawoskrętu z ul. K. na ul. G. Powołując się na brzmienie § 77 i § 78 ust. 1 w zw. z § 113 ust. 7 pkt 1 i pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 43, z późn. zm.) organ podniósł, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zaś w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, jak też na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W ocenie organu I instancji, dołączony do wniosku projekt nie spełnia powyższych wymagań z uwagi na usytuowanie wyjazdu z działki nr 742/18 obr. [...] na ul. K. w obszarze bezpośredniego oddziaływania skrzyżowania tj. w odległości 11,80m (od początku wyłukowania skrzyżowania oraz przejścia dla pieszych) oraz usytuowanie wyjazdu z powyższej działki w obrębie zarezerwowanego terenu dla dodatkowego pasa ruchu dla relacji prawoskrętnej z ul. K. Zarząd Powiatu [...] zwrócił także uwagę na stanowisko Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego z dnia 12.07.2012 r. oraz z 11.09.2012 r., negatywnie odnoszące się do projektowanego wyjazdu ze stacji paliw z uwagi na: "bezpośrednie oddziaływanie wyjazdu na przejście dla pieszych na ul. K. i samo skrzyżowanie ul. K. z ul. G". W stanowisku tym zaznaczono również, że ul. K. stanie się główną dolotową drogą do zjazdu z autostrady A-4, co spowoduje wzrost natężenia ruchu na przedmiotowym odcinku drogi powiatowej. Wyjazd ze stacji paliw zwiększy wzajemne interakcje pojazdów i pieszych przechodzących przez jezdnię, co wpłynie na płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. W konkluzji organ I instancji powołał się na treść art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115, z późn. zm.) dający zarządcy drogi możliwość odmowy wydania zezwolenia na budowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Odwołanie od tej decyzji złożył R. K., wskazując, że zarówno decyzja jak i postępowanie prowadzące do jej wydania są niezgodne z przepisami prawa, w tym z prawomocną decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].09.2006 r. nr [...], zaś żądanie likwidacji wyjazdu z działki nr 742/18 obr. [...] na ul. K. w projektowanym zjeździe publicznym jest bezpodstawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., w dacie orzekania przez Sąd tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej w skrócie "k.p.a.". W ocenie Kolegium, w postępowaniu przed organem I instancji nie wyjaśniono istotnych w sprawie okoliczności. Akta sprawy nie wskazują, czy i w jaki sposób skomunikowana jest obecnie działka będąca własnością wnioskodawcy tzn. czy i jaką drogą możliwy jest dojazd do niej. Brak jest także dokładnej mapy z zaznaczonymi drogami i ich nazwami, jak też wypisów z ewidencji gruntów działek objętych przedmiotowym postępowaniem. W ocenie Kolegium, nie jest możliwe zweryfikowanie poprawności kwestionowanych w odwołaniu rozstrzygnięć zarządcy drogi w zakresie ewentualnego znacznego utrudnienia w ruchu drogowym i zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników drogi wskutek uwzględnienia wniosku, bowiem nie wskazano liczby istniejących zjazdów publicznych z drogi powiatowej, położonych w pobliżu zjazdu objętego niniejszym wnioskiem, odległości zamierzonego zjazdu od najbliższych zjazdów, skrzyżowań, świateł regulujących ruchem, przystanków autobusowych oraz prędkości obowiązującej na drodze powiatowej w obszarze lokalizacji zjazdu. Kolegium zwróciło uwagę na brak dokonania analizy natężenia ruchu na ul. K. w D. i brak dołączenia dokumentacji dotyczącej tego natężenia na odcinku przylegającym do terenu przedmiotowej działki. Organ odwoławczy wskazał też na brak potwierdzenia okoliczności dotyczącej zarezerwowanego terenu dla dodatkowego pasa ruchu dla relacji prawoskrętnej z ul. K. Ujawnione braki ustalenia zasadniczych dla postępowania kwestii stanowią o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. R. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją poprzedzającą i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił brak prawidłowego ustalenia przedmiotu niniejszej sprawy, tj. zgodnego z jego wnioskiem z dnia 15.06.2012 r., uzupełnionym w piśmie z dnia 21.06.2012 r. Składający skargę zwrócił także uwagę na brak odniesienia się przez organ odwoławczy do argumentów wskazanych w odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, jak też do ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].09.2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy, z której wynika, że kwestia bezpieczeństwa przedmiotowego zjazdu została zbadana - warunki określono w pkt III tej decyzji, jak też uzgodniona z zarządcą drogi w piśmie z dnia 6.09.2006 r. znak: [...]. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie zauważył także naruszenia przez organ I instancji art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W odniesieniu do zarzutów skargi podniósł, że wniosek R. K. złożony został w oparciu o art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i na podstawie tego przepisu wydana została w sprawie decyzja. Zarzut braku odniesienia się do naruszenia art. 32 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest nieuzasadniony, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uznane za przedwczesne i uchylone. Organ wskazał, że obecne uregulowania prawne wymagają przed budową lub przebudową zjazdu uzyskania w drodze decyzji zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu i jest to regulacja odrębna od postępowania prowadzonego w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził. Zaskarżoną decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Zarządu Powiatu odmawiającą wydania zezwolenia na budowę zjazdu publicznego i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego nazywany jest decyzją kasacyjną i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.) wprowadził dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie, zachowującym aktualność także po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., podkreślano, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). Oceniając zaskarżoną decyzję pod tym kątem Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w stopniu stanowiącym podstawę do jej uchylenia. Zgodnie z treścią mającego zastosowanie w niniejszej sprawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Nie ulega wątpliwości, że decyzja zarządu drogi w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, jednakże uznanie to podlega ograniczeniom wynikającym ze wskazanych w art. 29 ust. 4 ustawy "warunków technicznych", zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, ze zm.). Jedną z głównych zasad wyrażoną w § 77 rozporządzenia jest to, że zjazd z drogi powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. W rozporządzeniu zdefiniowany został "zjazd publiczny", przez który należy rozumieć określony przez zarządcę drogi zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego (§ 55 ust. 1 pkt 3). Zjazd ten, stosownie do § 78 ust. 1 rozporządzenia, powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w jego § 113 ust. 7. Przepis ten stwierdza, że wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności: 1) w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, 2) w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę, 3) na odcinku drogi o pochyleniu niwelety większym niż 4%, 4) nie bliżej wierzchołka łuku wypukłego niż wymagana odległość widoczności na zatrzymanie, 5) na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności" (wyrok NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, podobnie też wyroki NSA z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712, 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 10 listopada 2011 r., I OSK 2011/10, LEX Nr 1149285). Przedstawione przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ustawy o drogach publicznych, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8.02.2012 r., I OSK 276/11, LEX nr 1120669). W realiach rozpoznawanej sprawy organ I instancji odmawiając wydania zezwolenia na budowę zjazdu publicznego z ul. K. do stacji benzynowej usytuowanej u zbiegu ulic G. i K. w D., wskazał na zaistnienie przesłanek z § 113 ust. 7 pkt 1 i 5 cyt. rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r., tj. usytuowania wyjazdu z działki nr 742/18 na ul. K. w projektowanym zjeździe publicznym w obszarze oddziaływania skrzyżowania, tj. w odległości 11,80 m od początku wyłukowania skrzyżowania oraz przejścia dla pieszych, a także w obrębie zarezerwowanego terenu dla dodatkowego pasa ruchu dla relacji prawoskrętnej z ul. K. Organ odwoławczy uznał tę decyzję za przedwczesną i zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, eksponując także konieczność prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie ma ona charakter uznaniowy. Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest słuszne. Materiał dowodowy sprawy zgromadzony przez organ I instancji zawierał liczne braki i nie pozwalał na podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wyjaśnienie podniesionych w zaskarżonej decyzji kwestii, takich jak władanie działkami objętymi postępowaniem, aktualny dostęp działki nr 742/18 do drogi publicznej, odległości projektowanego wjazdu i wyjazdu ze stacji paliw od: skrzyżowania, przejścia dla pieszych, ewentualnych przystanków autobusowych, analiza natężenia ruchu, dozwolona prędkość w obszarze lokalizacji zjazdu, mają zdaniem Sądu podstawowe znaczenie dla oceny bezpieczeństwa ruchu drogowego. Okoliczności te nie zostały wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości i wykazane należycie stosownymi dowodami, a więc z uwzględnieniem wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej i stanowiącego jej realizację art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązującego organy do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie jego kompleksowej oceny dokonywanej w oparciu o ten materiał (art. 80 k.p.a.). Organ oparł się na opinii Komisji Bezpieczeństwa wyrażającej negatywne stanowisko w zakresie budowy zjazdu zgodnie z wnioskiem skarżącego, nie wyjaśniając szczegółowo kwestii ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego przez budowę projektowanego zjazdu. W tych warunkach spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. skutkujące wydaniem decyzji kasacyjnej. Legalności tej decyzji nie podważa fakt, iż organ I instancji już po jej wydaniu, pismem z dnia 16 stycznia 2013 r. przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu informacje i dokumenty wskazane w zawartych w niej wytycznych. Na ocenę legalności tej decyzji nie miał również wpływu fakt wydania w dniu 29 września 2006 r. decyzji Burmistrza Miasta [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu publicznego z ulicy K. na działkach nr ewid. 742/18 obr. [...] i nr ewid. 305 obr. [...] w D. przy ulicy K. i ulicy G. i fakt uzgodnienia tej decyzji z zarządcą drogi. Decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), natomiast decyzja poddana kontroli Sądu w niniejszej sprawie wydawana jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Kwestie rozstrzygane w tych decyzjach, choć dotyczą tego samego przedmiotu – zjazdu, stanowią materię odrębnych postępowań administracyjnych, które nie są wobec siebie konkurencyjne. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu publicznego nie jest wiążąca dla zarządcy drogi wydającego rozstrzygnięcie w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z wszystkich tych względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.