II SA/Rz 137/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 137/13 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] po rozpoznaniu wniosku K. S., odmówił przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad siostrą matki – H. S. Podstawą odmowy było ustalenie, że K. S. nie jest spokrewniona z H. S. w pierwszym stopniu, a w związku z tym nie ciąży na niej jako na siostrzenicy obowiązek alimentacyjny. Siostrzenica jest krewną trzeciego stopnia w linii bocznej, a zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny obciążą krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego wyłącznie osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. K. S. odwołała się od tej decyzji, nie kwestionując ustaleń organu. Zwróciła jednakże uwagę, że ciotka H. S. jest osobą niewidomą, cierpiącą na liczne schorzenia, ze względu na które wymaga stałej opieki i pomocy w prostych czynnościach życia codziennego. Wskazała, że opiekę taką wyżej wymienionej zapewnia i brak jest innej osoby, która mogłaby ją sprawować. H. S. posiada wprawdzie siostrę, która jednak mieszka we W. i sama nie cieszy się dobrym zdrowiem; nadto opiekuje się swoim chorym mężem. Zaznaczyła, że wypłata świadczenia pielęgnacyjnego stanowi mniejszy koszt dla Państwa niż dopłata do kosztów pobytu w domu pomocy społecznej osoby pobierającej rentę w niskiej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej daje "k.p.a." oraz art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 149, poz. 992, ze zm.). Zdaniem Kolegium, kwestionowane rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem przepisów procedury, a mianowicie art. 107 § 3 i art. 10 § 1 k.p.a. Organ I instancji nie umożliwił stronie zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, przez co naruszył zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. W ocenie organu odwoławczego, o spełnieniu obowiązku wskazanego w art. 10 § 1 k.p.a. nie stanowi zawarcie w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pouczenia o możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Czym innym jest bowiem zapewnienie stronie takiego czynnego udziału w postępowaniu, wyrażające się w umożliwieniu składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu, czym innym zaś stworzenie jej możliwości wypowiedzenia się tuż przed wydaniem decyzji, stanowiące ostatnią szansę na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczy braku prawidłowego uzasadnienia wydanej przez organ I instancji decyzji. K. S. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając organowi wydanie jej w oparciu o obowiązujące regulacje prawne, bez indywidualnego podejścia do sprawy. W skardze ponowiła argumenty przedstawione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto, powołując się na orzecznictwo sądowe zaznaczyła, że w szczególnych przypadkach także osoby niespokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki uzyskują świadczenie pielęgnacyjne. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak określonej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. skutkuje jej uchyleniem. Decyzja ta, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nie rozstrzyga merytorycznie sprawy co do jej istoty, a jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego nazywany jest decyzją kasacyjną i dopuszczalny jest wyjątkowo, stanowi bowiem odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z wprowadzoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne rozpoznanie i rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczać się wyłącznie do badania zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu i kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Jego obowiązkiem jest kompleksowe rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, tj. ocena we własnym zakresie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie sprawy. Art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, ze zm.) wprowadza dwie przesłanki, których łączne spełnienie skutkuje wydaniem decyzji kasacyjnej. Są to: 1) wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, 2) istotny wpływ koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy na jej rozstrzygnięcie. W orzecznictwie, zachowującym aktualność także po nowelizacji art. 138 § 2 k.p.a., podkreśla się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 25 maja 1983 r. II SA 403/83 - ONSA 1983/1/38, wyrok NSA z 29 kwietnia 1998 r. I SA/Łd 166/97 - niepubl.). Decyzję tego rodzaju organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a. tj. przeprowadzenia przez ten organ uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 k.p.a. (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNP 2000/9/338). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając decyzję kasacyjną zarzuciło organowi I instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., wskazało również na treść art. 107 § 3 k.p.a. Ostatni z wymienionych przepisów wymienia niezbędne składniki uzasadnienia faktycznego decyzji, nakazując wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Akcentując okoliczność, że właściwe motywowanie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych, Kolegium nie wyjaśniło w jaki sposób Prezydent Miasta [...] naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadniając natomiast naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. stwierdziło, że organ I instancji nie umożliwił stronie zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Zasada sformułowana w art. 10 k.p.a. oznacza prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i tak jak wskazuje Kolegium, nie ogranicza się do dostępu do akt sprawy, ale obejmuje też prawo do zgłaszania dowodów, obowiązek zawiadamiania strony o terminie i miejscu przeprowadzania dowodów, prawo strony do wypowiadania się przed wydaniem decyzji. Uprawnieniom strony wynikającym z tego przepisu odpowiada obowiązek organu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Wskazywany przez Kolegium w niniejszej sprawie brak zawiadomienia skarżącej o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji organu I instancji nie stanowi uchybienia mogącego być podstawę do uchylenia decyzji tegoż organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 18.05.2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157, wyrok NSA z dnia 2.09.2009 r., II OSK 1317/08. LEX Nr 597191, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 25.11.2010 r., II SA/Rz 928/10, LEX Nr 754715, wyroki NSA: z dnia 1.02.2011 r., I OSK 1098/10, LEX Nr 786594, z dnia 2.02.2011 r., I OSK 575/10, LEX Nr 1070853, z dnia 8.06.2011 r., I OSK 410/11, LEX Nr 1082753). W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Organ I instancji pouczył skarżącą o prawie czynnego udziału w postępowaniu w dniu, w którym złożyła ona wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze wszystkimi załącznikami. W dalszej kolejności, jak wynika z akt sprawy, organ nie przeprowadzał już innych, nowych dowodów. Wszystkie okoliczności były zatem skarżącej znane, a ponadto nie skorzystała ona z prawa do zaznajomienia się z materiałami postępowania, nie zgłosiła też nowych dowodów. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy przystępując do rozpoznania sprawy dysponował pełnym materiałem dowodowym, który winien był poddać ocenie i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Wydanie zatem decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje jej uchyleniem, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Stwierdzenie tego naruszenia uniemożliwia Sądowi odniesienie się do zarzutów skargi i zagadnień materialnoprawnych dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji kwestii tych nie rozważał, a Sąd zgodnie z przytoczonymi na wstępie przepisami P.p.s.a. powołany jest do kontroli działań organów administracji, nie może ich zaś w tych działaniach zastępować. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie nakłada żadnych praw i nie przyznaje obowiązków, Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta może być wykonana. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy, uwzględniając fakt, że jego obowiązkiem jest kompleksowe rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, oceni zgromadzony materiał dowodowy i wyda decyzję odpowiadającą wymogom prawa.