VII SA/Wa 2279/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku A. i M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek A. i M. S. nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., znak: [...]; stwierdzającej, na wniosek K. Ż., T. Ż. oraz J. Ż., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. i J. M. pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne w kubaturze dachu na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...] oraz wykonanie przyłącza kanalizacji sanitarnej na dz. nr ew. [...],[...] obr. [...], w części dotyczącej wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na dz. nr ew. [...],[...] obr. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia, na wniosek A. i M. S., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., znak: [...]; stwierdzającej, na wniosek K. Ż., T. Ż. oraz J. Ż., nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...], w części dotyczącej wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na dz. nr ew. [...],[...] obr. [...]. Po rozpatrzeniu wniesionego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na wstępie omówił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych oraz wskazał na czym polega rażące naruszenie prawa. Następnie podał, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] wszczął postępowanie co do całej decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...]. Jakkolwiek w sentencji ww. rozstrzygnięcia Wojewoda orzekł jedynie o stwierdzeniu nieważności w części dotyczącej realizacji kanalizacji sanitarnej, bez odniesienia się co do pozostałej części pozwolenia na budowę, to jednak w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. organ wojewódzki dokonał oceny kontrolowanej decyzji również w części dotyczącej spornej nadbudowy budynku. Z wiążącej w niniejszej sprawie oceny prawnej dokonanej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 185/11; wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., znak: [...], rozstrzygała sprawę stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], w całości, pomimo, że jej sentencja odnosiła się tylko co do części rozstrzygnięcia cyt. "Wprawdzie w sentencji decyzji organ nadzoru nie zawarł rozstrzygnięcia co do pozostałej części kontrolowanej decyzji to jednak z uzasadnienia wynika, iż w pozostałej części kontrolowana decyzja nie zawierała wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a.". Stwierdził więc organ, że badana trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., znak: [...] orzekała o całości decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...]. Następnie organ przywołał treść przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126), wskazując, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm. wg stanu na dzień wydania decyzji Starosty [...]) zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...]; Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tylko dla inwestycji polegającej na nadbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia mieszkalne w kubaturze dachu na działce nr ew. [...] obr. [...] w [...]. Brak było natomiast decyzji o warunkach zabudowy dla wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej pomimo, że wykonanie przyłącza jest inwestycją powodującą zmianę zagospodarowania terenu, a wiec była ona wymagana w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Mając to na uwadze organ wskazał, że Wojewoda [...] weryfikowaną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], w części dotyczącej wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na dz. nr ew. [...],[...] obr. [...], tj. w części, dla której nie ustalono warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał również, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r., udzielająca pozwolenia na realizację spornej nadbudowy nie narusza postanowień decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności planowana nadbudowa została zaprojektowana zgodnie z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ilości kondygnacji w kubaturze dachu: zaprojektowano 2 kondygnacje (rys. 9 i 10 projektu) przy dopuszczalnych: 2; rodzaju dachu oraz nawiązania formą architektoniczną budynku do cech charakterystycznych dla zabudowy Śródmieścia [...]. Inwestorzy wykazali również swoje prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane poprzez załączenie do wniosku o pozwolenie na budowę odpisu z księgi wieczystej Kw. Nr [...], dla działki nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]. Odnosząc się do kwestii oparcia projektowanej nadbudowy budynku mieszkalnego na ścianie wspólnej budynku - jak podnoszą wnioskodawcy - ponownie organ wyjaśnił, że analiza dokumentacji projektowej (rysunek 5-7 projektu) zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], wykazała, że budynki położone na działce [...] i [...] posiadają oddzielne ściany, zaś sporna nadbudowa jest zaprojektowana jedynie na ścianie budynku należącego do inwestorów. Tym samym - w zgromadzonej w sprawie dokumentacji projektowej zatwierdzonej spornym pozwoleniem na budowę - nie znalazły oparcia zarzuty podnoszone przez skarżących, dotyczących wykonania robót na ścianie wspólnej budynku bez posiadania przez inwestorów stosownego prawa do dysponowania tą częścią nieruchomości. Sporne pozwolenie na budowę w części, w której nie dotyczyło udzielenia pozwolenia na budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów Prawa budowlanego. Organ podkreślił, że w postępowaniu zakończonym udzieleniem pozwolenia na budowę Starosta [...] opierał się na zgromadzonej w sprawie dokumentacji projektowej, w szczególności projekcie budowlanym sporządzonym przez uprawnione podmioty. Wskazał także, że ewentualna kwestia realizacji inwestycji w sposób odbiegający od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed właściwym miejscowo powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego. Analiza kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych z art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja ta wydana została w oparciu o właściwą podstawę prawną, nie narusza przepisów o właściwości, nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, nie zawiera wady powodującej nieważność z mocy prawa, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie była i nie jest trwale niewykonalna oraz nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skoro zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., to należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożyli A. S. i M. S. wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W skardze wskazali, że podstawą wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pozwolenia na budowę było rażące naruszenie prawa przy jej wydawaniu. Budynek podlegający nadbudowie przez inwestorów Z. i J. M. usytuowany jest bowiem na dwóch działkach, tj. [...] obr. [...] stanowiącej ich własność i działce nr ew. [...] obr. [...] stanowiących własność skarżących A. i M. S. Zakres wydanego pozwolenia zakładał nadbudowę budynku tylko na działce nr ew. [...] obr [...]. Wniosek ich dotyczył stwierdzenia przez organy administracyjne oczywistego faktu, tj. naruszenia własności przy udzieleniu pozwolenia na budowę. Inwestorzy w decyzji otrzymali prawo wykonywania robót budowlanych tylko na działce nr ew. [...] obr. [...] natomiast projekt budowlany zakładał możliwość prowadzenia robót budowlanych także na działce nr ew. [...] obr. [...] (czyli działce skarżących). Niespójność między orzeczeniem a załącznikami graficznymi według skarżących jest podstawą do weryfikacji zaskarżonej decyzji. Nadmienili, że wniosek skarżących ma wymiar szerszy dotyczący legalności całego przedsięwzięcia a postępowania w PINB [...] związane są naruszeniem prawa wynikającym z realizacji inwestycji w kwestiach drugorzędnych, prowadzeniem robót w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia na budowę. Sprawa ta toczy się już od 2003 r. i była zainicjowana przez poprzednich właścicieli Państwa Ż. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Na wstępie podkreślić trzeba, że decyzje badane przez sąd w niniejszej sprawie zapadły w szczególnym trybie postępowania – postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Postępowanie takie, prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., jest nadzwyczajnym postępowaniem i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy jest ono wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa, czyli rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega zatem na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, czyli taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., I OSK 1657/11, LEX nr 1233163; por. też wyrok WSA w Gdańsku z 23 października 2012 r., II SA/Gd 333/12, LEX nr 1230444). Podkreśla się także, że nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet zatem uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171). Przedmiotem kontroli organów w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r., mocą której organ stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2002 r., Nr [...], w części dotyczącej wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej na dz. nr ew. [...],[...] obr. [...] uznając, że w tej części organ zatwierdził projekt budowlany, mimo braku ustaleń warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu (decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., znak: [...], o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmowała wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej). Jednocześnie, mimo braku wyraźnego rozstrzygnięcia w tym zakresie organ ocenił decyzję Starosty [...] także w pozostałym zakresie uznając de facto, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej – jako ostatecznej – z obrotu prawnego. Wskazał przy tym, że decyzja ta nie narusza postanowień określonych w decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem planowana nadbudowa została zaprojektowana zgodnie z zawartymi tam wskazaniami w zakresie ilości kondygnacji w kubaturze dachu, rodzaju dachu oraz nawiązania formą architektoniczną budynku do cech charakterystycznych dla zabudowy Śródmieścia [...]. Inwestorzy wykazali również swoje prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane poprzez załączenie do wniosku o pozwolenie na budowę odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...], dla działki nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]. Podstawą prawną tego rozstrzygnięcia był art. 158 § 1 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kontrola ww. decyzji Wojewody [...] w postępowaniu nieważnościowym winna prowadzić do ustalenia czy decyzja ta nie jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a. Trafnie organ uznał, że decyzja ta nie zawiera żadnej kwalifikowanej wady wymienionej w ww. przepisie. W szczególności brak jest podstaw do uznania, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie przeciwnego stanowiska musiałoby prowadzić do stwierdzenia, że Wojewoda w sposób rażąco wadliwy uznał, że decyzja Starosty nie narusza przepisów prawa budowlanego (w innej, niż wskazana w decyzji części, to jest co do przyłącza kanalizacji sanitarnej) stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia a naruszenie to ma charakter kwalifikowany. Z pewnością taka sytuacja nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. W szczególności nie można uznać za zasadny zarzutu skarżących dotyczących wydania decyzji przez Starostę [...] mimo braku wykazania przez inwestorów w sposób prawidłowy prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane. Powyższego naruszenia skarżący upatrują w twierdzeniu, że budynek podlegający nadbudowie przez inwestorów Z. i J. M. usytuowany jest na dwóch działkach: o nr ew. [...] obr. [...] stanowiącej ich własność i działce nr ew. [...] obr. [...] stanowiącej własność skarżących A. i M. S. albowiem oparty jest na ścianie budynku skarżących. Jak wynika z akt postępowania administracyjnego Wojewoda [...] w uzasadnieniu kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji odniósł się do powyższej kwestii wskazując, że z dokumentacji projektowej wynika, iż budynki położone na działce [...] i [...] posiadają oddzielne ściany, zaś sporna nadbudowa oparta jest jedynie na ścianie budynku należącego do inwestorów - co potwierdza dokumentacja projektowa (rysunek 5-7 projektu). Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie jest uprawniony do ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego a jedynie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu wydającego decyzję w oparciu o akta sprawy. W tej sytuacji prawidłowo organ uznał, że nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalenie dokonane przez biegłego mgr inż. arch. J. S. w sporządzonej w postępowaniu toczącym się przez Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o sygnaturze [...] opinii, z której miałoby wynikać, że budynek Nr [...] nie posiada własnej ściany od strony działki nr [...]. Skoro okoliczność ta nie wynika z projektu budowlanego to prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany rażąco narusza prawo poprzez udzielenie pozwolenia na budowę, mimo nie posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane co do działki nr ew. [...]. Skoro z projektu wynika, że ściana budynku, na której dokonywana ma być nadbudowa posadowiona jest na nieruchomości stanowiącej własność inwestorów, to nie byli ono zobowiązani do wykazania prawa do dysponowania gruntem co do działki sąsiedniej. W konsekwencji powyższego prawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że nie można zarzucić decyzji Wojewody [...] kwalifikowanej wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę [...]). Wskazana przez skarżących okoliczność, mogłaby co najwyżej być oceniana jako "nowa okoliczność faktyczna istniejąca w dniu wydania decyzji, nieznana organowi, który wydawał decyzję", która jednak nie mogła podlegać ocenie przez organy w niniejszym postępowaniu. Decyzja Wojewody nie jest dotknięta również innymi wadami wymienionymi w tym przepisie. Na marginesie już tylko należy wspomnieć za organem, że ewentualna kwestia realizacji inwestycji w sposób odbiegający od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego może stanowić przedmiot odrębnego postępowania przed właściwym miejscowo powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.