II SA/Gd 72/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Bednarczyk po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 28 czerwca 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej dotyczącej jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z wydanymi decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy i o lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą Nr [...] z dnia 28 czerwca 2007 r. Rada Gminy w ustaliła 25% stawkę służącą naliczeniu jednorazowej opłaty pobieranej w związku ze zbyciem nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości w drodze decyzji o warunkach zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego. W uchwale wskazano, ze została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 58 ust. 2, art. 63 ust. 3 i art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( (Dz. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Prokurator Rejonowy wniósł skargę na powyższą uchwałę. Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 58 ust. 2, art. 63 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazno, że zaskarżona uchwała ustaliła stawkę opłaty w wysokości 25% w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Rada podjęła przedmiotową uchwałę bez podstawy prawnej, albowiem ani art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym nie dają podstawy do pobierania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z ustaleniem warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego, ani do ustalania stawki takiej opłaty. Przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym daje jedynie podstawę do ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stawkę tej opłaty określa rada gminy w uchwale o planie. Skarżący powołał się w powyższym zakresie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 1887/07, w którym wyrażono takie samo stanowisko. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie stojąc na stanowisku, że zaskarżonej uchwale nie można zarzucić istotnego naruszenia prawa, z uwagi na możliwość odpowiednie stosowania regulacji art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do sytuacji wzrostu wartości nieruchomości w związku z ustaleniem w decyzji warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Rada Gminy stwierdziła, że skoro istnieje możliwość pobrania opłaty planistycznej przy braku planu zagospodarowania, to radzie gminy przysługuje kompetencja do ustalenia stawki opłaty planistycznej. Nadto wskazała ona, że Wojewoda w ramach sprawowania nadzoru nad samorządem gminnym nie wniósł żadnych zastrzeżeń do zaskarżonej uchwały, co dodatkowo potwierdza słuszność przyjętego w niej rozwiązania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała dotyczy ustalenia stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku ustalenia sposobu zagospodarowania nieruchomości w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z uwagi na przedmiot regulacji uchwała ta stanowi prawo miejscowe. Kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału IV ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2001 nr 142 poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Stanowienie aktu prawa miejscowego wymaga normy ustawowej stanowiącej upoważnienie do wydania uchwały w określonym przedmiocie. Zatem aby rada gminy mogła nałożyć na obywatela określony obowiązek, w szczególności obciążyć go określoną opłatą, musi istnieć konkretny przepis ustawy, dający jej uprawnienie do jego ustanowienia. Ustanowienie takiego obowiązku bez wyraźnego upoważnienia ustawowego jest niedopuszczalne. W obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepisach brak było upoważnienia do ustalania przez radę gminy stawki procentowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wydaniem decyzji o warunkach zabudowy lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W szczególności, podstawy takiej nie mogły stanowić przepisy wskazane przez organ jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały. Art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Przepis ten nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy do wydania przez radę gminy aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze albowiem jest ogólnym przepisem kompetencyjnym, a szczegółowe kompetencje rady muszą wynikać ze wskazanych w nim "odrębnych ustaw". Przemawia za tym również treść art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Przepis ten oznacza, że podstawą aktu normatywnego o zewnętrznym oddziaływaniu musi być wyraźne upoważnienie ustawowe zawarte w ustawie szczególnej albo też art. 40 ust. 2 lub ust. 3 u.s.g. Upoważnienia takiego nie dawały radzie także wskazane w uchwale - jako podstawa jej podjęcia - przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. Nr 80 poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., w tym art. 58 ust. 2, art. 63 ust. 3 i art. 36 ust. 4 tej ustawy. Przepisy art. 58 ust. 2 i art. 63 ust. 3 u.p.z.p. zawierają tożsame reguluje związane z wydawaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy. Przepis art. 58 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Analogiczny zapis zawiera art. 63 ust. 3 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepisy te nie zawierają w swej treści upoważnienia rady gminy do wydania uchwały w przedmiocie prawa miejscowego. Stanowisko rady gminy, że podjęcie uchwały uzasadnia możliwość odpowiedniego stosowania regulacji art. 36 u.p.z.p. do sytuacji wzrostu wartości nieruchomości w związku z ustaleniem w decyzji warunków zabudowy lub warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest uzasadnione. Podstawa do wydania uchwały w przedmiocie prawa miejscowego winna być przez ustawodawcę sformułowana wyraźnie, a jej istnienia nie można domniemywać. Wskazać należy, że art. 36 ustawy, na który powołuje się art. 63 ust. 3, w punktach od 1 do 4 stanowi, iż 1. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. 2. Realizacja roszczeń, o których mowa w ust. 1, może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Z dniem zawarcia umowy zamiany roszczenia wygasają 3. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. 4. Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Z unormowaniem art. 36 ust. 4 ustawy koresponduje unormowanie art. 145 ust. 2 pkt 12 ustawy, zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy. W judykaturze wskazano na brak możliwości zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy przewidującego pobieranie jednorazowej opłaty w przypadku wzrostu wartości nieruchomości związanej z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą do sytuacji, w której wartość nieruchomości wzrasta w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. W wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 1887/2007 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w razie braku planu miejscowego w przypadku, gdy wydawane są decyzje o warunkach zabudowy, "odpowiednie stosowanie" przepisów art. 36 i 37 prowadzi do wyłączenia stosowania art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. (Lex Polonica 1932716) Podobne stanowisko zajęły Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II S.A./Gd 623/09(https://cbois.nsa.gov.pl), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II S.A./Bk 15/09 (https://cbois.nsa.gov.pl), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 4 lutego 2009 r. sygn. akt II S.A./Gl 952/08 (https://cbois.nsa.gov.pl). Przepis art. 63 przewiduje odpowiednie stosowanie art. 36 ustawy. Art. 36 ustawy reguluje różne roszczenia jakie powstać mogą w związku z wpływem uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego na użyteczność i wartość nieruchomości. Obejmuje on szereg sytuacji - sytuację, gdy korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, z czym związane jest uprawnienie do żądania zapłaty odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, ewentualnie zaoferowanie przez gminę nieruchomości zamiennej. (ust. 1) - sytuację, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, z czym związane jest uprawnienie właściciela, który nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, do żądania od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości. (ust. 3) - sytuację gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, w której wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. (ust. 4) W przypadku odpowiedniego stosowania prawa konieczne jest rozważenie, w jaki sposób winno nastąpić odpowiednie zastosowanie przepisu, co uzależnione jest od oceny charakteru instytucji prawnych regulowanych zarówno przez przepis odsyłający do odpowiedniego stosowania danej normy, jak i przez przepis, który ma być odpowiednio zastosowany. Odpowiednie stosowanie określonych przepisów w zależności od przedmiotu regulacji prowadzić może do stosowania tych przepisów wprost (w ich bezpośrednim brzmieniu), zastosowania ich z odpowiednimi modyfikacjami w stosunku do regulacji, która ma być odpowiednio zastosowana jak i do odmowy zastosowania części przepisu z uwagi na istniejące w obu instytucjach różnice. Odpowiednie stosowanie prawa może zatem prowadzić do wniosku, iż pewne unormowania przepisu, do którego nastąpiło odesłanie znajdują zastosowanie do instytucji regulowanej przez przepis odsyłający, inne natomiast takiego zastosowania znaleźć nie mogą. W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. III CZP 41/2000 wskazano, iż "odpowiednie" stosowanie przepisu może prowadzić do niedopuszczalności jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może przy tym wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawnych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (LexPolonica 348271). Możliwość odpowiedniego stosowania w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy art. 36 ust. 1 i 3 ustawy, jest bezpośrednio przewidziana przez ustawodawcę, który w art. 63 ust. 3 ustawy wskazał, iż koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast odnośnie do art. 36 ust. 4 ustawy, brak jest możliwości odpowiedniego zastosowania tego przepisu wprost do przypadku wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z wydania decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten przewiduje bowiem pobranie opłaty ustalonej w planie zagospodarowania przestrzennego. Z istoty swej, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest jedynie w sytuacji nieistnienia planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 2 ustawy). Brak takiego planu skutkuje brakiem regulacji ustalającej wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zastosowanie normy art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie z jej językowym brzmieniem, jest zatem niemożliwe z uwagi na nieistnienie w takiej sytuacji przewidzianego w tym przepisie aktu określającego wysokość opłaty, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w skardze wyroku z dnia 6 marca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1887/07 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl, LEX nr 464945), w którym stwierdzono, że rada gminy nie jest - wobec braku szczególnej podstawy prawnej - uprawniona, w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustalania wysokości stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy lub o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie istnieje bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego - dający radzie gminy lub też organowi wykonawczemu gminy, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uprawnienie do określenia w decyzji o warunkach zabudowy albo uchwale stawki procentowej opłaty należnej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Stanowisko takie zajęły również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1560/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokach - z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 479/09, z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. II SA/Gd 191/10 i z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. II SA/Gd 780/10 - wszystkie wyroki opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.plhttp://www.nsa.gov.pl/, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 403/11, Baza Orzeczeń LEX nr 992925). Wydanie uchwały bez podstawy prawnej jest sprzeczne z prawem, narusza bowiem normę art. 40 ust. 1u.s.g. Takie naruszenie prawa ma charakter istotny i w świetle unormowania art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. skutkuje sankcją jej nieważności. Podnoszony przez Radę Gminy brak stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wyłącza możliwości stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny na skutek rozpoznania skargi wniesionej przez Prokuratora w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g.