II OSK 1980/13

Dnia 19 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 105/13 w sprawie ze skargi T. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 1980/13 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło decyzję Wójta Gminy I. z dnia [...] grudnia 2011 r. o ustaleniu dla firmy V. Sp. z o.o. środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie jednoturbinowej elektrowni wiatrowej w gminie I., na działce nr [...], obręb Z. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji wziął pod uwagę wyniki uzgodnień, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa. Sporządzony na potrzeby postępowania raport określał oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia zarówno na etapie jego realizacji, jak i eksploatacji. Z jego treści wynikało, że projektowana inwestycja nie będzie stwarzać znacznych zagrożeń dla środowiska, w tym dla zdrowia i życia ludzi. Po analizie treści raportu Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował wniosek inwestora bez zastrzeżeń, a Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., uzgodnił realizację przedsięwzięcia, jednocześnie określając warunki jego realizacji. Organ odwoławczy odniósł się do zaskarżenia w odwołaniu postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wskazał, że postępowanie uzgodnieniowe zostało przeprowadzone w wystarczającym zakresie, a kwestia obszaru Natura 2000 "[...]" została szczegółowo omówiona w raporcie. W postanowieniu organ uzgodnieniowy odniósł się do ewentualnego płoszenia ptaków oraz nałożył na inwestora obowiązek czasowego wykonywania prac powodujących uciążliwość akustyczną poza sezonem lęgowym ptaków lub przed jego rozpoczęciem, zaś w celu ograniczenia ewentualnych kolizji ptaków z konstrukcją inwestycji, nałożono na inwestora obowiązek stosowania odpowiednich farb oraz dokonywania prac ograniczających bytowanie ptaków w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji oraz na jej terenie. Wskazując obszernie na niezasadność podnoszonych w odwołaniu zarzutów, organ II instancji stwierdził jednak, że sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 66 ust. 1 pkt 4, 5, lit. b, pkt 6, 8 i 9 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Nie wynika z niego w szczególności, który z wariantów jest najbardziej korzystny dla środowiska. Uzasadnienie wyboru bądź odrzucenia wariantu również powinno być wskazane w raporcie, bowiem dopiero zawarcie w nim wszystkich elementów wymienionych w ww. przepisach pozwala przyjąć, że raport, jako podstawowy dowód w sprawie, może stanowić podstawę do wydania decyzji środowiskowej. Z tego powodu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że powinien on wezwać inwestora do przedłożenia kompletnego raportu i dopiero wówczas wydać należycie uzasadnioną decyzję. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło T. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając większość zawartych w niej zarzutów za zasadne, stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przede wszystkim Sąd I instancji uznał, że prawidłowe są konkluzje organu odwoławczego co do potrzeby wydania decyzji kasatoryjnej z uwagi na wadliwość raportu. W ocenie Sądu Wojewódzkiego trafnie także wskazano w skardze, że organ II instancji naruszył art. 142 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., nie eliminując z obrotu prawnego wadliwego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2012 r., wydanym w związku z art. 111 § 1 i 1b k.p.a., że nie jest dopuszczalne, w ramach rozpatrzenia środków odwoławczych od decyzji, także rozstrzygniecie eliminujące z obrotu prawnego niezaskarżalne w zwykłym trybie wadliwe postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. W ocenie Sądu jest to pożądane w sytuacji, gdy niezaskarżalne w zwykłym trybie postanowienie jest jednocześnie wiążące dla organu prowadzącego sprawę główną (ma formę uzgodnienia), np. co do konkretnych warunków realizacji przedsięwzięcia (art. 77 ust. 4 pkt 1 in fine i art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). W ocenie Sądu I instancji istniały oczywiste przesłanki do uchylenia zakwestionowanego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wydano je bowiem niewątpliwie przedwcześnie, gdyż na podstawie niepełnego materiału dowodowego, którym jest m.in. raport. Dokument ten ma kluczowe znaczenie przy uzgodnieniu, o czym świadczy obowiązek jego przedłożenia organowi uzgadniającemu (art. 77 ust. 2 pkt 2 ustawy). Z kolei jednak postanowienie w przedmiocie uzgodnienia, skoro nie służy na nie zażalenie, nie ma charakteru niewzruszalnego, co wynika a contrario z art. 126 in fine k.p.a. Odmienna interpretacja znaczenia zasady stosowania trybów zmiany decyzji wyłącznie do postanowień, na które służy zażalenie (a więc są także zaskarżalne do sądu administracyjnego), prowadziłaby do absurdalnego wniosku, jakoby pozostałe postanowienia, nawet te rażąco wadliwe, a jednocześnie wiążące dla organu wydającego ostatecznie decyzję, nie mogły zostać wyeliminowane z obrotu prawnego w inny sposób, niż gdy są zaskarżone w odwołaniu. Sąd I instancji stwierdził zatem, że brak zastosowania do tego rodzaju postanowień reguł wynikających z art. 16 k.p.a. oznacza, że postanowienie, które jest w istocie wydawane wyłącznie na wniosek organu prowadzącego postępowanie główne, może zostać, wobec złożenia ponownego wniosku, zmienione lub ewentualnie może zostać wydane nowe postanowienie zastępujące uprzednie (dorozumiana zmiana uprzedniego stanowiska - postanowienia). Sąd Wojewódzki zauważył, że w rozpoznawanej sprawie został złożony wniosek i wydano ponowne postanowienie w przedmiocie uzgodnienia. Zatem choć trafne są wywody skargi, że niewyeliminowanie z obrotu wadliwego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska mogłoby rodzić wątpliwości, co do potrzeby dokonania ponownego uzgodnienia, to jednak, wobec ponownego wydania uzgodnienia, obawa tego rodzaju ma charakter czysto teoretyczny. Zatem w tym przypadku uchybienie przepisom postępowania (art. 138 § 2 w zw. z art. 142 k.p.a.), polegające na nieuchyleniu wadliwego postanowienia, a nawet wyrażeniu poglądu, że jest to procesowo niemożliwe, nie miało istnego wpływu na wynik sprawy. Następnie Sąd I instancji, uznając szereg zarzutów skargi za zasadne, przypomniał, że zaskarżona decyzja miała charakter kasacyjny, a więc uchylała decyzję organu I instancji i przekazała sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ ten, a także organ uzgadniający, będą musiały rozstrzygnąć sprawę ponownie co do meritum. Zatem nieuprawnione byłoby wyrażenie przez Sąd stanowiska co do kwestii przesądzonych ostatecznie w aktach, które zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Co istotne, organy orzekające w sprawie nie są związane oceną prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji kasatoryjnej, bowiem k.p.a. nie zawiera norm analogicznych do zawartych w art. 153 czy art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Dlatego też mylne oceny zawarte w zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nie mogą stanowić przesłanki do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2013 r. skargę kasacyjną złożyło T. w W. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciło mu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4, art. 151 p.p.s.a. – poprzez niezasadne oddalenie skargi, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 142 i art. 144 k.p.a. - przez ich niezastosowanie, podczas gdy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, jako naruszająca prawo w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, powinna zostać uchylona wraz z poprzedzającym ją niezaskarżalnym zażaleniem postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r., a także decyzją organu I instancji. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że mimo uwzględnienia większości zarzutów zawartych w skardze do Sądu I instancji, Sąd skargę oddalił. Sytuacja ta jest niezrozumiała szczególnie w odniesieniu do kwestii niewyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego postanowienia uzgadniającego Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie do przywołanego przepisu Sąd powinien był uchylić nie tylko decyzję SKO, która błędnie nie uchylała postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, ale także samo postanowienie uzgodnieniowe i wydaną na jego podstawie decyzję Wójta Gminy I. W ocenie autora skargi kasacyjnej ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji na podstawie wytycznych zawartych w wydanej w niniejszym stanie faktycznym decyzji SKO nie może być prawidłowe. Sytuację komplikuje przy tym okoliczność wydania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie nowego postanowienia z dnia [...] października 2012 r. W obrocie prawnym funkcjonują więc obecnie dwa postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie: z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z dnia [...] października 2012 r. Wyeliminowanie wadliwości zarówno decyzji II instancji, jak i postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie było możliwe w postępowaniu przed Sądem I instancji. Sąd mógł bowiem sam uchylić wszystkie trzy orzeczenia organów administracji, kierując się nie tylko treścią art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2, art. 142 i art. 144 k.p.a., ale także opierając się na zasadzie szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Uchylenie wszystkich trzech orzeczeń wydanych w postępowaniu administracyjnym przyczyniłoby się nie tylko do skutecznego wyeliminowania wadliwości postępowania w przedmiocie decyzji środowiskowej, ale także do zakończenia go w najszybszy z możliwych sposobów. W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2015 r. wszyscy członkowie stowarzyszenia T. udzielili solidarnie przedstawicielowi stowarzyszenia W. N. pełnomocnictwa do reprezentowania stowarzyszenia na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także potwierdzili czynności wykonane jednoosobowo przez W. N., polegające na podpisaniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i podpisaniu pełnomocnictwa do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej dla adwokat K. W. Jednocześnie członkowie T. poinformowali, że zagadnienie dotyczące oceny, czy W. N. był prawidłowo umocowany do sporządzenia, podpisania i wniesienia skargi do Sądu I instancji pozostawiają do uznania Naczelnego Sadu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania sądowego wymieniona w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., co obligowało Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wynika to z faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadził postępowanie ze skargi stowarzyszenia zwykłego T. w W., pomijając kwestię, czy stowarzyszenie miało zdolność procesową w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie T. jest stowarzyszeniem zwykłym. Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), dalej Prawo o stowarzyszeniach, stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia i nie posiada osobowości prawnej. Osoby w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Oznacza to, że stowarzyszenie takie tworzą wszyscy członkowie, a sposób ich działania reguluje regulamin. Analiza kolejnych przepisów Rozdziału 6 Prawa o stowarzyszeniach, a w szczególności art. 43 pkt 1, nie pozostawia wątpliwości, że skoro do stowarzyszenia zwykłego nie stosuje się art. 10 i 11 tej ustawy, to oznacza, że stowarzyszenie takie nie posiada organów. Regulamin stowarzyszenia wskazuje jedynie, że stowarzyszenie posiada przedstawiciela, który je reprezentuje, ale przedstawiciel nie jest jego organem. W orzecznictwie sądów powszechnych prezentowany jest pogląd, że przez "reprezentowanie stowarzyszenia" nie można rozumieć zaciągania zobowiązań ze skutkiem dla stowarzyszenia. Ponadto zobowiązania majątkowe mogą zaciągać członkowie osobiście lub działając przez pełnomocnika na zasadach i w sposób określony w przepisach Kodeksu cywilnego o pełnomocnictwie (por. postanowienie Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 11 października 2001 r., I ACa 214/01, OSA 2003, z. 1, poz. 1). Takie stanowisko prezentuje również Sąd Najwyższy w wyroku z 14 grudnia 2012 r. (w sprawie I CSK 234/12), w którym stwierdził, że nie można wywieść przyznania zdolności prawnej stowarzyszeniom zwykłym z przewidzianego w art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach obowiązku uchwalenia przez osoby zakładające stowarzyszenie zwykłe regulaminu, określającego w szczególności nazwę stowarzyszenia, jego cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Ponadto z powodu nieprzysługiwania stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowania do nich przepisów o osobach prawnych na podstawie art. 331 k.c., podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych nie mogą być same te stowarzyszenia, lecz tylko ich członkowie. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym osoba wskazana w regulaminie stowarzyszenia zwykłego jako przedstawiciel nie posiada uprawnień do reprezentowania stowarzyszenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stowarzyszeniu zwykłemu niewątpliwie przysługuje zdolność sądowa jako organizacji społecznej, jednak legitymację procesową, a zatem zdolność do czynności procesowych posiadają jedynie wszyscy członkowie tego stowarzyszenia. Natomiast przedstawiciel wskazany w regulaminie może reprezentować stowarzyszenie zwykłe, jeżeli pozostali członkowie stowarzyszenia upoważnią go do tego w należytej formie prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego przez stowarzyszenie zwykłe, jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia zwykłego. Źródłem takiego upoważnienia nie można natomiast uznać regulaminu, jako dokumentu statuującego tylko powstanie stowarzyszenia zwykłego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2014 r., II OSK 2525/12, oraz z 14 maja 2014 r., II OSK 2966/12). Z akt sprawy wynika, że skargę do Sądu I instancji podpisał przedstawiciel T. – dr W. N. On też złożył następnie wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, a także udzielił pełnomocnictwa adwokat K. W. do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej oraz do reprezentowania Stowarzyszenia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. O ile jednak w piśmie z dnia 11 marca 2015 r. wszyscy członkowie Stowarzyszenia potwierdzili dotychczasowe czynności wykonane jednoosobowo przez W. N., polegające na podpisaniu wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i podpisaniu pełnomocnictwa do sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej dla adwokat K. W., o tyle nie uczynili tego w stosunku do czynności W. N. polegającej na sporządzeniu, podpisaniu i wniesieniu skargi do Sądu I instancji. Przyjąć zatem należy, że Sąd I instancji rozpoznał skargę z pominięciem oceny legitymacji procesowej strony skarżącej i prawidłowości umocowania jej przedstawiciela, co stanowi przesłankę nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienioną w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracji orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro uwzględnienie skargi kasacyjnej związane było z wadliwym działaniem Sądu I instancji, to zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i w związku z tym odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.