II SA/Kr 124/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Wojewody z dnia 7 listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala UZASADNIENIE: Decyzją z dnia 25 maja 2009 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obręb [...] w Z.. Decyzją z dnia 11 sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez T. K.. Na powyższe rozstrzygnięcie T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1595/09) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 10 listopada 2011 r. sygn.. akt. II OSK 1591/10 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną od w/w wyroku przez P. C.. Decyzją z dnia 21 września 2009 r., na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Starosta [...] przeniósł decyzję Starosty [...] z dnia 29 maja 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na rzecz C. s.c. P. C. A. C.. Decyzją z dnia 4 czerwca 2012 r. ([...]) na podstawie art. 104 §1 i 105 §1 kpa Starosta [...] umorzył postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem P. C. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] i [...] obręb [...] w Z.. Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji ustalił, że działki nr [...] i [...] zmieniły swoich właścicieli, a inwestor nie posiada już prawa do dysponowania w/w nieruchomościami na cele budowlane i nie może złożyć stosownego oświadczania (por. pismo z dnia 16 maja 2012 r.). Nadto organ ustalił, że inwestycja prowadzona w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia 29 maja 2009 r. została już zakończona i w dniu 9 lutego 2011 r. została wydana decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego zrealizowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w Z.. Starosta [...] wskazał, że zaistniały przesłanki do umorzenia przedmiotowego postępowania zgodnie z art. 105 kpa, bowiem postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.12.2012 r. sygn. akt II OSK 1936/10, w myśl którego "Nie narusza (...) prawa decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli okaże się, że roboty budowlane, których pozwolenie to miałoby dotyczyć, zostały już wykonane. Wynika to z istoty decyzji o pozwoleniu na budowę, którą jest według art. 3 pkt 12 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1997r Prawo budowlane pozwolenie na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub innych robót budowlanych. Zatem w przypadku, gdy budowa (roboty budowlane) zostały już rozpoczęte, a tym bardziej zakończone, wydanie takiej decyzji jest już zbędne, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. podlega wobec tego umorzeniu". Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. K.. Wskazał, że na skutek błędów popełnionych przez organy administracji zaistniał stan sprzeczny z porządkiem prawnym. Wniósł o wznowienie postępowania o pozwolenie na budowę (...) albo podjęcie innych kroków naprawczych (rozbiórka obiektu lub postępowanie legalizacyjne) i zbadanie podstaw prawnych i faktycznych wydanych pozwoleń budowlanych z uwagi na wady projektu budowlanego. Decyzją z dnia 7 listopada 2012 r. ([...]) na podstawie art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 ze zm.) i art. 138 §1 pkt 1 kpa Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy przytoczył zapadłe dotychczas w sprawie rozstrzygnięcia oraz podał, że uchylenie decyzji obu instancji skutkowało koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę przez organ I instancji, a organy administracji architektoniczno-budowlanej miały obowiązek rozpatrywać wniosek o pozwolenie na budowę w odniesieniu do aktualnego stanu materialno-prawnego sprawy. Wskazał, że w momencie wycofania z obiegu prawnego decyzji nr [...], Starosty [...] z dnia 29 maja 2009 r. o pozwoleniu na budowę, przedmiot tego pozwolenia, budynek na działkach nr [...] i [...], został już odebrany do użytkowania przez PINB w Z.. Słusznie więc organ I instancji ustalił, że postępowanie o pozwolenie na budowę budynku na działkach nr [...] i [...], odebranego do użytkowania, jest bezprzedmiotowe. W odniesieniu do pozostałych uwag skarżącego wyjaśnił, że w sprawach inwestycji, których wykonanie się rozpoczęło lub odebranych do użytkowania właściwy jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do jego właściwości należą również sprawy dotyczące istniejących budynków, których pozwolenie na budowę zostało wycofane z obiegu prawnego wyrokiem sądu administracyjnego. Na powyższą decyzję T. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie konstytucyjnej zasady Państwa Prawa przez odmowę wykonania wyroku sądu; sprzeczność z generalną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego; błędną wykładnię art. 105 kpa, na której oparto zaskarżoną decyzję; stronnicze działanie na rzecz jednej ze stron postępowania o wydanie pozwolenia na budowę; utrwalenie stanu pogwałcenia prawa poprzez odmowę podjęcia kroków służących przywróceniu stanu praworządności. Uzasadniając powyższe wskazał skarżący, że uchylenie przez WSA decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązuje organ pierwszej instancji do przeprowadzenia ponownego postępowania, a decyzja Wojewody [...] z dnia 7 listopada 2012 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...], zamykają drogę do wykonania tego zobowiązania. Dodał, że w orzecznictwie ogranicza się możliwość umorzenia postępowania administracyjnego "do sytuacji braku w ogóle sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 kpa", nie znajduje też uzasadnienia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie, w której strona jest zainteresowana wynikiem merytorycznym, a z taką sytuacją mamy do czynieninia (por. II GSK 1102/10, III SK 34/10i III SK 20/10). Podniósł, że w sprawie nie ma zastosowania art. 105 kpa. Przedmiotem decyzji budowlanej jest bowiem obiekt budowlany, a powstanie tego obiektu i zakończenie procesu budowlanego nie czyni decyzji o pozwoleniu na budowę bezprzedmiotową. Wskazał, że "nawet dla takiego zakończonego pod względem budowlanym obiektu decyzja budowlana pozostaje w obiegu pełniąc (...) funkcję kontrolną". Postępowanie stało by się bezprzedmiotowe gdyby obiekt z jakichkolwiek przyczyn przestał istnieć, a wnioskodawca swój wniosek wycofał. Niezależnie od powyższego wskazał skarżący, że zaskarżona decyzja działa na rzecz jednej ze stron postępowania budowlanego (inwestora) pomijając interesy innego uczestnika postępowania, co narusza zasadę równości stron. W związku z powyższym utrzymanie w obiegu prawnym zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] skutkować będzie pogwałceniem prawa. Żaden inny organ administracyjny nie będzie bowiem władny do naprawy zaistniałego stanu rzeczy (z wyjątkiem Nadzoru Budowlanego, który winien wydać decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Dodał, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W przypadku zakończenia robót budowlanych bezprzedmiotowe staje się postępowanie prowadzone w sprawie pozwolenia na budowę, a bezprzedmiotowość postępowania wywołanego wnioskiem o pozwolenie na budowę obliguje organ do umorzenia tego postępowania stosownie do art. 105 § 1 kpa, nie zaś udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nie jest bowiem celem wydania decyzji o pozwoleniu na budowę legalizowanie już zrealizowanej inwestycji ani też dokonanie oceny wykonanych robót (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2243/10). Wskazał organ, że wobec powyższego bezzasadnym jest zarzut odmowy wykonania wyroku sądu. Ponownie badając sprawę organy zastosowały się do tych wyroków sadów i przyjęły, że T. K. przysługuje przymiot strony postępowania. Jednakże wobec zaistniałego stanu prawnego słusznym było orzeczenie o bezprzedmiotowości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Badając legalność zaskarżonego aktu Sąd uwzględnia stan faktyczny i stan prawny istniejące w dacie wydania tego aktu, a więc kontroluje działalność administracji w takim kontekście faktycznym i prawnym, w jakim winna ona była działać. W rozpatrywanej sprawie jest niewątpliwe, że w dniu wydawania zaskarżonej decyzji budowa obiektu była zasadniczo zakończona. Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że w takiej sytuacji postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Pozwolenie na budowę z natury rzeczy musi wyprzedzać wykonanie robót budowalnych, a nie je zamykać. Pogląd taki prezentowany jest jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w orzeczeniach przywołanych przez organ. Słusznie też organy wskazały, że wzniesiony obiekt budowlany w sytuacji, kiedy uchylona zostaje decyzja o pozwoleniu na budowę, staje się przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. To, czy organy te prawidłowo wykonały swe obowiązki w stosunku do przedmiotowego obiektu, pozostawało poza kontrolą organu architektoniczno – budowlanego, i pozostaje poza kontrolą sądu w rozpatrywanej sprawie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.