II SA/Łd 205/13

Dnia 18 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi S. N. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru budowy oddala skargę. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołania S. N., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie przyjęcia zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, inwestor – S. N. dokonał w dniu 20 września 2012 roku zgłoszenia budowy obiektu nie wymagającego pozwolenia na budowę, tj. drewnianego budynku gospodarczego (służącego do przechowywania narzędzi i roślin), zlokalizowanego na działce nr 308/7 przy ul. A 74 w Z.. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia wskazując, iż działka, na której planowana jest lokalizacja budynku znajduje się w jednostce 1.R, dla której plan określa przeznaczenie podstawowe terenu: tereny rolnicze z utrzymaniem istniejącego zagospodarowania. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 31 pkt 5 uchwały Rady Miasta Zgierza Nr XL1/379/09 z dnia 29 października 2009 roku) dla terenów oznaczonych symbolem 1.R ustala się zakaz zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji S. N. wniósł o jej uchylenie wskazując na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 i 7 tej ustawy, poprzez bezpodstawne zgłoszenie sprzeciwu co do budowy lub robót budowlanych w sytuacji, w której posadowienie budynku gospodarczego, przeznaczonego na przechowywanie narzędzi i roślin, nie stanowi budowy ani też robót budowlanych w rozumieniu ustawy prawo budowlane, nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem odwołującego się w sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie się od podejmowania wszelkich niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przyjęcie błędnego założenia, że posadowienie budynku gospodarczego stanowiło budowę bądź wykonanie robót budowlanych oraz, że obiekt narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...] decyzją, po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wyjaśniając, że przedmiotem postępowania jest zamiar budowy budynku gospodarczego, przechowalnia narzędzi i roślin – pielęgnacja stawu usytuowanego na działce nr ewid. 308/7. Budynek drewniany zostanie posadowiony na prefabrykatach betonowych ponad gruntem. Dokonując oceny legalności decyzji pierwszej instancji, Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W takiej sytuacji, na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, inwestor powinien dokonać zgłoszenia budowy do właściwego organu. Z powołanych przepisów wynika bezspornie, że w celu realizacji planowanej przez odwołującego się budowy należało zastosować tryb zgłoszenia. Uchwałą Nr XLI/379/09 z dnia 29 października 2009 roku Rada Miasta Zgierz uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów zabudowy mieszkaniowej rejon Łagiewnicka – Wschód. Z części rysunkowej planu wynika, iż działka o nr ewid. 308/7 znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 1.R, a przepis § 6 pkt 4 i 5 planu stanowi, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem R są terenami rolniczymi. Teren inwestycji jest usytuowany w granicach projektowanego Obszaru Chronionego Krajobrazu Korytarza Chełmy – Łagiewniki oraz znajduje się w granicach strefy ochrony archeologicznej "OW". Natomiast działka nr ewid. 308/8, o której inwestor wspominał w odwołaniu znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 1.RŁ. Jak następnie wskazał organ odwoławczy, przepis § 10 planu stanowi, iż w obszarze objętym planem znajdują się tereny wytypowane do objęcia szczególną formą ochrony w formie projektowanego Obszaru Chronionego Krajobrazu Korytarz Chełmy – Łagiewniki, dla których ustala się szczególne zasady zagospodarowania, w tym zakaz lokalizacji nowej zabudowy. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1.R ustala się (§ 31 planu) jako przeznaczenie podstawowe – tereny rolnicze z utrzymaniem istniejącego zagospodarowania, utrzymanie istniejących terenów upraw polnych, łąk i pastwisk, utrzymanie istniejących zadrzewień śródpolnych, utrzymanie istniejących zbiorników oraz cieków wodnych oraz zakaz zabudowy. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 zobowiązuje właściwy organ do zgłoszenia sprzeciwu jeżeli budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Przy czym przepis art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów. W konkluzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle powołanych przepisów organ pierwszej instancji był umocowany do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez inwestora. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wyjaśnił, że nieuzasadnione są argumenty wskazujące na to, iż posadowienie przechowalni nie stanowi budowy ani robót budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego. Planowana inwestycja, wbrew argumentom odwołującego się jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji, poprzez nie wyjaśnienie dokładnego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przyjęcie błędnego założenia, że budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze na powyższą decyzję S. N. wniósł o jej uchylenie wskazując na naruszenie przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 6 7 poprzez bezpodstawne zgłoszenie sprzeciwu co do budowy lub robót budowlanych w sytuacji, w której posadowienie planowanej przechowali nie stanowi ani budowy, ani robót budowlanych, a nadto nieuzasadnione przyjęcie, że planowana inwestycja narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał także na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7, art. 80, art. 107 § 3 i w konsekwencji art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi jej autor przytoczył argumenty podniesione w treści odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy administracji architektoniczno – budowlanej prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na przechowywanie narzędzi i roślin. Obiekt miał stanowić budynek drewniany posadowiony na prefabrykatach betonowych ponad gruntem o powierzchni zabudowy do 25 m2. Wobec stwierdzenia, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który wprowadza zakaz zabudowy, organ pierwszej instancji zgłosił sprzeciw. Po rozpoznaniu odwołania, organ drugiej instancji utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszej instancji. Z treści kwestionowanych w skardze rozstrzygnięć i argumentacji skarżącego prezentowanej w toku postępowania administracyjnego, jak i w treści skargi wynika, iż zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy posadowienie na gruncie planowanego obiektu jest budową, wykonaniem robót budowlanych, czy w ogóle nie jest reglamentowane normami prawa budowlanego. Niewątpliwie inwestycja planowana przez skarżącego miała polegać na posadowieniu na betonowych prefabrykatach ponad gruntem drewnianego budynku gospodarczego. Rozważania merytoryczne w sprawie rozpocząć należy od oceny czy tak opisany proces inwestycyjny jest budową, czy wykonywaniem robót budowlanych. Budowa, w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 ze zm.), definiowana jest, jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Tymczasem roboty budowlane – zgodnie z treścią art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego – to budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Obie powołane definicje posługują się określeniem "obiekt budowlany", którym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlą stanowiącą całość techniczno – użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami lub obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Przy czym budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). W stanie faktycznym sprawy planowany do realizacji obiekt, w ocenie składu orzekającego stanowi wolnostojący parterowy budynek gospodarczy i jako taki mieści się w ustawowej definicji budynku (art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego). Argumentacja skargi zdaje się kontestować taki pogląd wskazując na brak trwałego związania obiektu z gruntem. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt budowlany fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie pozostaje na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (W. Piątek, [w:] red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2012 rok, str. 32 oraz przywołane tam poglądy orzecznictwa). Innymi słowy to, że określony obiekt budowlany jest przestawny nie oznacza, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem, ponieważ w aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różny. Fundament, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Trwałość połączenia budynku z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu. Decyduje o tym konstrukcja techniczna budynku, a połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, że pozwala na bezpieczne korzystanie z obiektu i opiera się czynnikom (np. atmosferycznym) mogącym niszczyć tę konstrukcję. Posadowienie budynku na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych w żadnym wypadku nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Sama technologia uformowania fundamentu nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budynku. Przez trwałe związanie obiektu z gruntem należy rozmieć konieczność posiadania przez niego co do zasady prefabrykowanego lub murowanego fundamentu albo odpowiednio przygotowane podłoże wymagające wykonania stosownych robót ziemnych. Posiadanie przez obiekt budowlany fundamentów nie jest cechą determinującą trwałość związania go z gruntem. Przedstawione tezy znajdują swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 roku, II OSK 547/10 i z dnia 21 listopada 2007 roku, II OSK 1537/06, jak i wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 maja 2012 roku, II SA/Wr 66/12; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2011 roku, II SA/Go 531/11, w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2011 roku, II SA/Gl 1357/10 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl), które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela. W tej sytuacji uznać należy, iż planowana przez skarżącego inwestycja stanowiła budowę wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 na działce o powierzchni ponad 500 m2 w rozumieniu art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i jako taka wymagała zgłoszenia właściwemu organowi na mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Procedura dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub budowy regulowana jest przepisami art. 30 Prawa budowlanego. W tym miejscu wskazać należy na zapisy art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który stanowi, iż zgłoszenia wykonania robót budowlanych lub budowy należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego natomiast określa, iż właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Rozpoznanie sprawy wymaga oceny, czy planowana przez skarżącego inwestycja narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego bądź innych przepisów. Jak słusznie dostrzegły organy obu instancji, planowane przez skarżącego zamierzenie inwestycyjne w ustalonym w sprawie stanie faktycznym koliduje z normami wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamierzona przez skarżącego inwestycja zlokalizowana miała być na działce oznaczonej nr ewid. 308/7. Obiekt miał służyć do składowania narzędzi na potrzeby stawu istniejącego na działce nr ewid. 308/8. Działka nr ewid. 308/7 objęta jest zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Nr XLI/379/09 Rady Miasta Zgierza z dnia 29 października 2009 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Zgierza dla terenów zabudowy mieszkaniowej rejon Łagiewnicka – Wschód, Dz. Urzęd. Woj. Łódz. Nr 369, poz. 3070) i oznaczona jest symbolem 1.R. Symbol R zdefiniowany został, w przepisie § 6 pkt 5 planu, jako teren rolniczy. Ustalenia szczegółowe planu dotyczące przeznaczenia i zagospodarowania oraz kształtowania zabudowy dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1.R znajdują się w przepisie § 31 planu. W pkt 5 powołanego przepisu wskazano, iż dla rzeczonego terenu obowiązuje zakaz zabudowy. Skonstruowana na podstawie powołanego przepisu norma prawna o treści: "Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem 1.R ustala się zakaz zabudowy", jest jasna i nie nasuwa różnorakich dywagacji interpretacyjnych. Innymi słowy, wobec tego, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza wyraźny zakaz zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 1.R, czyli m. in. dla terenu działki nr ewid. 308/7, organy administracji architektoniczno – budowlanej zobligowane były do wniesienia sprzeciwu w stosunku do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych przez skarżącego. Właściwe organy zobowiązane były do wniesienia sprzeciwu, bowiem powoływany już przepis art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego posługuje się sformułowaniem "organ wnosi". Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, iż nie zasługują na uwzględnienie argumenty związane z naruszeniem wymienionych norm postępowania administracyjnego przede wszystkim poprzez uchylenie się przez organy obu instancji od podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji przyjęcie błędnego założenia, że posadowienie przechowali stanowiło budowę lub wykonanie robót budowlanych oraz, że rzeczona przechowalnia narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem składu orzekającego organom nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia wymienionych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres postępowania administracyjnego przede wszystkim w aspekcie okoliczności faktycznych niezbędnych do wyjaśnienia determinowany jest przedmiotem tegoż postępowania. W stanie faktycznym niniejszej sprawy niezbędne było ustalenie gdzie i co zamierza wybudować inwestor. Tymczasem ani miejsce planowanej inwestycji, ani jej przedmiot nie były przedmiotem sporu w sprawie. Zasadniczy spór w sprawie sprowadzał się do kwalifikacji planowanej inwestycji. W tej sytuacji postępowanie wyjaśniające w rzeczonej sprawie miało wąski zakres, ale taki był już wystarczający do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. W tym zakresie, zdaniem składu orzekającego, nie można postawić organowi zarzutu uchylenia się od podjęcia niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę skarżącego na to, iż skierował on do organu administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych. Gdyby od początku konsekwentnie uznawał, że posadowienie przechowali nie jest reglamentowane przepisami Prawa budowlanego, to kontestować należy cel złożenia wspomnianego zgłoszenia. Również, co należy podkreślić, konsekwentne posługiwanie się przez skarżącego w treści skargi określeniem "posadowienie przechowali" w żaden sposób nie wpływa na uznanie, że mamy do czynienia z budową budynku gospodarczego. Przechowalnia jest rodzajem budynku gospodarczego. Zakaz zabudowy wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i gdy skarżący uważa, iż wprowadzenie na terenie m. in. jego działki zakazu zabudowy jest nadmiernym ograniczeniem prawa własności, powinien podjąć odpowiednie działania w celu zakwestionowania treści uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkludując rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. a.tp.