VIII SA/Wa 877/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Leszek Kobylski /sprawozdawca/, Protokolant Referent Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przekazania gospodarstwa rolnego na własność państwa 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku 3) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego R. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosków K. M., R. M. i J. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego położonego we wsiach J. oraz G. P. o łącznej powierzchni [...] ha stanowiącego własność A. i K. małż. M. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21 poz. 118) oraz art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 32 poz. 140). Stosownie do art. 9 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 29 maja 1974 r., gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych mogło być przejęte na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Natomiast na podstawie art. 77 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 27 października 1977 r., w razie przejęcia na własność Państwa gospodarstwa rolnego w trybie przewidzianym w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., rolnikowi przysługiwała emerytura lub renta inwalidzka. W treści decyzji organ wskazał, że wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego małż. M. na własność Skarbu Państwa poprzedziły dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze – prowadzone w celu wydania opinii, że przedmiotowe gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie – ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa na własność Państwa za emeryturę. Minister powołał się, że obydwa te warunki zostały spełnione. Jak wynika z akt sprawy w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy J. z dn. [...] lutego 1979 r. małż. M. mieli odpowiednio A. [...] lat, a K. [...] lat. W aktach sprawy znajdują się protokoły z dn. [...] sierpnia 1978 r. oraz z dn. [...] stycznia 1979 r. z przeprowadzenia lustracji gospodarstwa rolnego małż. M., w których ustalono, że ok. [...] ha gruntów leżało odłogiem (na ogólną pow. gospodarstwa [...] ha). Fakt odłogowania części gruntów gospodarstwa małż. M. potwierdzony został podczas I i II przeglądu gminnego. W związku z powyższym wydając decyzję o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa, Naczelnik Gminy J. miał podstawy do przyjęcia, że gospodarstwo małż. M. wykazywało niski poziom produkcji rolnej. Odnosząc się do zarzutów braku zgody małż. M. na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa w sytuacji posiadania następcy syna R. M., który mógł przejąć to gospodarstwo, organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie gospodarstwo rolne zostało przejęte z urzędu i w tym trybie zgoda ich właścicieli na przejęcie nie była wymagana. Odnosząc się do zarzutu, jakoby organem właściwym do orzekania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy J. był Starosta S. – Minister wskazując na przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, z których wynika, że organem właściwym do przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa jest aktualnie Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, a organem wyższego stopnia w tych sprawach jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi – w rozpoznawanej sprawie została zachowana właściwość organów w odniesieniu do postępowania nadzorczego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dn. [...] lutego 1979 r. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. M. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem, podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego tj.: 1) naruszenie art. 138 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy istniały przesłanki do jej uchylenia; 2) naruszenie art. 3 i art. 4 ustawy z dn. 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne poprzez brak zgody właścicieli i zstępnych na przekazanie gospodarstwa na własność Państwa; 3) naruszenie art. 7 art. 77 § 1 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz arbitralne ustalenie, że zaszły przesłanki do uznania gospodarstwa małż. Maj za wykazujące niski poziom produkcji rolnej. W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i zasądzenie stosownych kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nie zaistniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa małż. M. Skarżący podnosi, że brak było dowodów na to, aby przedmiotowe gospodarstwo w ostatnich latach przed przejęciem było zaniedbywane. Podkreśla rażące uchybienia do jakich, jego zdaniem, doszło w postępowaniu, polegające na niedostatecznym udokumentowaniu niskiego poziomu produkcji rolnej oraz braku pełnego składu specjalistów lustrujących gospodarstwo. Jedyną przesłanką na podstawie której uznano grunty za wykazujące niski poziom produkcji rolnej było to, że nie wszystkie grunty orne w momencie lustracji były rolniczo wykorzystywane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc te same argumenty co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych w myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja zawiera kwalifikowaną wadę prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa, gdyż została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Tego rodzaju wada obligowała Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno tej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2012 r. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Z kolei w art. 17 kpa wskazane są kryteria określające organy wyższego stopnia w obowiązującym stanie prawnym. Wątpliwości - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - co do kompetencji organu do przeprowadzenia postępowania nadzorczego powstają, gdy decyzje zostały wydane w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a dodatkowo w prawie materialnym przestały istnieć rodzaje spraw, których dotyczyły. W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732; wyrok SN z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1173/08; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 636/09; postanowienie NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09; postanowienie NSA z dnia 30 grudnia 2009 r., sygn. akt I OW 168/09). Podlegająca weryfikacji w postępowaniu administracyjnym decyzja Naczelnika Gminy J. z dn. [...] lutego 1979 r. orzekająca o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego A. i K. małż. M., wydana została na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za renetę i spłaty pieniężne w zw. z art. 77 ust. 2 ustawy z dn. 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Ustawa stanowiąca materialnoprawną podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego przestała obowiązywać z dniem 31 grudnia 1977 r. w związku z wejściem w życie ustawy z 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), ta z kolei ustawa obowiązywała do końca 1982 r. i utraciła swoją moc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. z 1989 r. nr 24, poz. 133 ze zm.); w myśl art. 59 ust. 3 tej ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następowało na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organy te jednak przestały istnieć z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 291 ze zm.), zaś ich kompetencje przejęły organy gmin i organy administracji rządowej. Z dniem 27 maja 1990 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze, zm.), która przepisem art. 5 pkt 19 sprawy dotyczące wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin przekazała do właściwości rządowej administracji. Z kolei art. 5 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw, został skreślony przez art. 12 ustawy z dnia 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. nr 162, poz. 1126). Sama ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin straciła moc z dniem 1 stycznia 1991 r. na podstawie art. 122 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. nr 7, poz. 24). Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników w art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 czerwca 1992 r. o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. nr 58, poz. 280) stanowiła, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa (obecnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Przepis art. 58 ust. 4 zawiera upoważnienie do wydania rozporządzenia określającego szczegółowo zasady i tryb postępowania w sprawach o przejmowanie nieruchomości na własność skarbu Państwa, w oparciu o które zostało wydane rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 18 listopada 1992 r. w sprawie stwierdzenia niemożliwości sprzedaży nieruchomości przez osoby uprawnione do emerytury lub renty z ubezpieczenia społecznego rolników oraz przejmowania tych nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Z przepisów § 2 ust. 1 i ust. 4 pkt 2 oraz § 7 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, że czynności związane z przejęciem na wniosek właściciela nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Reforma administracyjna przeprowadzona w 1998 r. poprzez zmianę szeregu ustaw prawa materialnego ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106. poz. 668) nie wskazała organu właściwego w sprawach dotyczących przejęcia nieruchomości w oparciu o ustawę z 1974 r. Z tego powodu orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowało pogląd, że skoro od dnia 27 maja 1990 roku sprawy wydawania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 roku w drodze decyzji wydawanej przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (Agencję Nieruchomości Rolnych), to organu wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przed tą datą należy poszukiwać w ustaleniu obecnie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych (Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest minister właściwy do spraw rozwoju wsi, zatem ten organ był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na podstawie ustawy z dnia 20 maja 1974 r. (tak - NSA w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 607/05). Tymczasem z dniem 1 kwietnia 2009 roku sytuacja uległa zmianie w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie ( Dz. U. Nr 3, poz. 206 ). Ustawa ta, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 21 maja 2009 r. ( sygn. akt I OW 28/09), stanowi element reformy administracji publicznej, w ramach której przewiduje się wzmocnienie pozycji wojewody. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji, zaś zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu kpa. W tej sytuacji należało uznać, że organem właściwym do wszczęcia w pierwszej instancji postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia [...] lutego 1979 r. o przejęciu gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa jest Wojewoda [...], od decyzji którego, stronom będzie przysługiwało prawo do wniesienia odwołania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji (pkt 1 wyroku). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dn. 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr. 163 poz. 1348 z późn. zm.), na które składają się kwota [...] zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, kwota [...] zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem oraz kwota [...] zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (pkt 3 wyroku).