II SA/Bk 107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji dotyczącej wzrostu uposażenia zasadniczego oddala skargę. P. Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Rozkaz Personalny nr A utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] listopada 2012 r. - Rozkaz Personalny nr B na mocy, którego umorzone zostało postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji – Rozkazu Personalnego Komendanta Miejskiego Policji w S. nr C z dnia [...] maja 2012 r. Decyzja P. Komendanta Wojewódzkiego Policji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Na mocy decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] maja 2012 r. Rozkaz Personalny nr C zaliczono młodszemu aspirantowi A. P. okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców: od dnia [...] marca 1992 r. do dnia [...] października 1994 r. i od dnia [...] czerwca 1995 r. do dnia [...] marca 1997 r. – łącznie 4 lata, 4 miesiące i 9 dni, do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Ponadto ustalono wzrost uposażenia zasadniczego o 19% z tytułu wysługi lat na dzień [...] maja 2012 r. oraz określono okres służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej na dzień [...] maja 2012 r., który wyniósł 19 lat, 11 miesięcy i 6 dni. W uzasadnieniu niniejszej decyzji określono, że termin nabycia wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz procentowa jego wysokość ustalone zostały na dzień [...] maja 2012 r., tj. na dzień złożenia przez wnioskodawcę raportu i tym samym dzień, w którym to roszczenie stało się wymagalne. Decyzja niniejsza, wobec braku wniesienia od niej środka odwoławczego, stała się ostateczna. Raportem z dnia [...] lipca 2012 r. mł. asp. A. P., na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 155 k.p.a., wniósł o zmianę decyzji administracyjnej Rozkaz Personalny nr C z dnia [...] maja 2012 r. uzasadniając swój wniosek niewłaściwym przyjęciem w ww. decyzji terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat, na dzień [...] maja 2012 r. Powołując się na brzmienie art. 101 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 j.t.), oraz § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732) oraz przytaczając wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt III SA/Łd 759/07, mł. asp. A. P. wniósł o zmianę ustalonego terminu wzrostu jego uposażenia zasadniczego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawnymi oraz orzecznictwem sądów. Wskutek złożenia ww. raportu, Komendant Miejski Policji w S. w dniu [...] lipca 2012 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji Rozkaz Personalny nr C z dnia [...] maja 2012 r. oraz po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, na mocy decyzji Rozkaz Personalny nr D z dnia [...] września 2012 r., umorzył niniejsze postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, powołując jako podstawy prawne: art. 105 § 1 k.p.a., art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ podniósł, że nie stwierdził istnienia przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w trybie art. 145 § 1 k.p.a., bowiem w sytuacji gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje art. 106 ust. 1 ustawy o policji, który stanowi, iż zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W przedmiotowej sprawie natomiast taką okolicznością jest przedłożenie dokumentów potwierdzających okresy zaliczane do wysługi lat, co jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o ustalenie uposażenia zasadniczego (zmianę wzrostu tego uposażenia z tytułu zaliczenia do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów). Ponadto bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 107 ust. 1 ustawy o policji i do którego odnosi się przepis § 5 ust. 4 wyżej powołanego rozporządzenia, rozpoczął się w dniu, kiedy roszczenie stało się wymagalne, tj. od dnia złożenia raportu – [...] maja 2012 r. W ocenie Komendanta Miejskiego Policji w S., w sprawie niniejszej, nie ma podstaw do ustalenia terminu wzrostu uposażenia z tytułu zaliczonej wysługi lat, na dzień przyjęcia mł. asp. A. P. do służby i spowodowania naliczenia oraz wypłaty różnicy w wypłacanym świadczeniu od dnia [...] lutego 2000 r., skoro organ o okolicznościach uzasadniających zmianę wysługi lat dowiedział się dopiero dnia [...] maja 2012 r. Wobec powyższego brak było podstaw prawnych i faktycznych do zmiany spornej decyzji, a tym samym do ponownego rozpatrzenia sprawy, zatem postępowanie należało umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Od ww. decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. Rozkaz Personalny nr D z dnia [...] września 2012 r. mł. asp. A. P. wniósł odwołanie, w którym podtrzymał dotychczas przedstawioną argumentację, a także podkreślił, że w powoływanym wyżej rozporządzeniu nie został wskazany art. 106 ustawy o policji, jako podstawa do ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego oraz, że nie wskazano w nim, aby ustalenie terminu do nabycia przedmiotowego uprawnienia miało nastąpić na dzień złożenia wniosku o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat. Po rozpoznaniu powyższego odwołania P. Komendant Wojewódzki Policji wydał w dniu [...] października 2012 r. decyzję Rozkaz Personalny nr E, na mocy której uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. Rozkaz Personalny nr D i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ II instancji wskazał, że postępowanie administracyjne podlega umorzeniu, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe, przy czym należy odróżnić bezprzedmiotowość postępowania od bezzasadności żądania strony. Ta ostatnia wiąże się bowiem z niespełnieniem przez stronę określonych prawem przesłanek koniecznych do uzyskania uprawnienia w trybie decyzji administracyjnej, bezprzedmiotowość natomiast oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie, co do jej istoty. Umorzenie zaś postępowania, spowodowane jest zaistnieniem okoliczności stanowiących trwałe i nieusuwalne przeszkody do kontynuowania postępowania, których wystąpienie powoduje zakończeniem postępowania bez osiągnięcia celu, dla którego zostało wszczęte. W takiej sprawie nie będzie, więc kontynuowane wszczęte uprzednio postępowanie i nie zostanie wydana decyzja rozstrzygająca istotę sprawy. Nadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż przepis art. 155 k.p.a. nie może być podstawą rozpoznania merytorycznego sprawy w jej całokształcie, niejako w kolejnej instancji, lecz podstawą weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych. Jeśli zaś organ stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą te przesłanki, to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania, tak jak to miało w niniejszej sprawie, w której organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozstrzygnął sprawę, co do jej istoty, podczas gdy jako podstawę prawną wskazał przepis dotyczący umorzenia postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] listopada 2012 r. Komendant Miejski Policji w S. wydał decyzję Rozkaz Personalny nr B na mocy, którego umorzył postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej – Rozkazu Personalnego Komendanta Miejski Policji w S. nr C z dnia [...] maja 2012 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzi jedna z wymaganych brzmieniem art. 155 k.p.a. przesłanek, tj. interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiające za uchyleniem lub zmianą decyzji. Brak jest w niniejszej sprawie interesu społecznego, bowiem po stronie organu leży dyscyplina w zakresie finansów publicznych, a co za tym idzie ochrona budżetu Policji, a pośrednio także Skarbu Państwa, przed wypłatą nieuprawnionych świadczeń. Mł. asp. A. P. wywodzi natomiast swój interes prawny z korzystnej dla siebie interpretacji przepisów prawa, podczas gdy interes strony nie może być sprzeczny z tymi przepisami. Nadto art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji wydanych w oparciu o uznanie administracyjne, natomiast nie ma zastosowania w zakresie decyzji wydanych na podstawie przepisów bezwarunkowych, wskazujących na sposób załatwienia danej sprawy. Z uwagi zatem na fakt, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie mają przepisy, których dyspozycje nie pozostawiają swobody administracyjnej w zakresie rozstrzygnięcia, brak jest interesu strony, który byłby godny ochrony i nie pozostawał w sprzeczności z interesem społecznym. Od decyzji powyższej mł. asp. A. P. złożył odwołanie, podtrzymujące dotychczasową argumentację. Po rozpoznaniu ww. odwołania P. Komendant Wojewódzki Policji na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Rozkaz Personalny nr A zaskarżony Rozkaz Personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że decyzja, której zmiany domagał się Odwołujący, wydana została w oparciu o przepisy ustawy o policji oraz ww. rozporządzenia. Art. 101 ust. 1 ustawy o policji stanowi, że wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania i jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Zgodnie zaś z § 5 ust. 2-4 przedmiotowego rozporządzenia, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości przy ustalaniu lub zmianie wysługi lat, następuje na dzień przyjęcia policjanta do służby, chyba że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Nie budzi zatem wątpliwości, że w przypadku osoby przyjmującej się do służby, która przed datą przyjęcia przedstawiła dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego i jego procentowej wysokości następuje na dzień przyjęcia do służby. Natomiast w sytuacji, gdy udokumentowanie okresów zaliczanych do wysługi lat następuje po dacie przyjęcia do służby, zastosowanie znajduje art. 106 ustawy o policji, który należy uznać za regulację odrębną, o której mowa w treści § 5 rozporządzenia. W myśl art. 106 ust. 1 ustawy o policji, zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. W omawianym przypadku zaś okolicznością taką było złożenia przez policjanta w komórce organizacyjnej właściwej do spraw kadr, dokumentów potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym, co jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o ustalenie i zmianę wzrostu uposażenia z tytułu zaliczenia do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanych okresów. Ustalenie wysługi lat policjanta jest istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż rozkaz personalny nr C, Odwołujący otrzymał w dniu jego wydania, tj. dnia [...] maja 2012 r. Wówczas w ustawowym terminie nie wniósł odwołania, co spowodowało uprawomocnienie się decyzji w dniu [...] czerwca 2012 r. Raport o uchylenie ww. prawomocnej decyzji został złożony dopiero w dniu [...] lipca 2012 r., w którym Odwołujący domaga się zmiany ostatecznej decyzji w oparciu o art. 154 w zw. z art. 155 k.p.a. Organ pierwszoinstancyjny, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo rozważył, czy zachodzą w niniejszej sprawie przesłanki umożliwiające zmianę decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. i prawidłowo wskazał, ze niniejszy przepis znajduje zastosowanie w sprawach, w których zastosowane przepisy prawa materialnego pozwalają na tzw. luz decyzyjny. Ustalenia dokonane przez Komendanta Miejskiego Policji w S. zawarte w zaskarżonej decyzji, zdaniem organu II instancji, potwierdzają, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą wszystkie przesłanki umożliwiające zastosowanie art. 155 k.p.a. Wobec braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, organ odwoławczy potwierdził konieczność uznania niniejszego postępowania za bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. od powyższej decyzji wniósł mł. asp. A. P., zarzucając jej naruszenie: 1) zasad prawa materialnego w związku z tym, że przyjęto błędną interpretację przepisów prawnych, tj.: § 4 ust. 1 pkt. 5 oraz § 5 ust. 1-4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, 2) zasad prawa materialnego w związku z tym, że przyjęto błędną interpretację przepisów prawnych ustawy o policji z Rozdziału "Uposażenie i inne świadczenia pieniężne", w tym błędnie przyjęto jako podstawę wydania decyzji nr C art. 106 niniejszej ustawy, 3) zasad prawa materialnego w związku z tym, że decyzja wydana została wbrew przewidzianym przez prawo procedurom jasno określonym w wyżej wymienionych przepisach i stosowanych wcześniej przez organ administracji przez wiele lat, 4) fundamentalnych zasad prawnych określonych w Konstytucji RP, w tym wynikających z art. 2 – zasady państwa prawa urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości, poprzez dyskryminację strony przedmiotowego postępowania w stosunku do innych podmiotów o podobnym statucie prawnym w podobnych sprawach rozpatrywanych poprzednio w tym samym stanie prawnym, 5) zasad prawa procesowego określonych w art. 155, art. 7 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 32 Konstytucji RP, poprzez odmowę zmiany w tym trybie decyzji administracyjnej i uznanie, że brak w sprawie słusznego interesu strony przy naruszeniu zasady do równego traktowania, a tym samym naruszenie zasad prawa procesowego określonych w art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe i brak jest słusznego interesu strony godnego ochrony, 6) zasad prawa procesowego określonych w art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do braku jakichkolwiek ustaleń zmierzających do obiektywnego załatwienia sprawy, 7) zasad prawa procesowego określonych w art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite zaniechanie zajęcia stanowiska do przedstawionych w odwołaniu strony dowodów i faktów podanych jako uzasadniające żądanie strony, 8) zasad prawa procesowego określonych w art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 j.t., dalej p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie wykładni prawnych określonych w prawomocnych orzeczeniach sądowych dotyczących w swej materii postępowań o podobnym charakterze. Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do organu administracji celem wydania decyzji zmieniającej pkt 3 Rozkazu Personalnego nr C, a tym samym prawidłowe określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia. W uzasadnieniu niniejszej skargi Skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, a ponadto przedstawił argumentację potwierdzającą w jego ocenie, że interes ogółu nie korzysta z domniemania wyższości nad interesem indywidualnym będącym przedmiotem decyzji organów administracji, a uprawnienia indywidualne mogą zostać ograniczone jedynie w celu realizacji podstawowych zasad porządku prawnego i publicznego. Nadto Skarżący podniósł, że w jego ocenie, z treści przedmiotowego rozporządzenia nie wynika, ażeby jako podstawa do ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, miał zastosowanie art. 106 ustawy o Policji. W tym zakresie, zdaniem Skarżącego, zastosowanie przez Komendanta Miejskiego Policji w S. ww. artykułu, kłóci się z praktykowaną od stycznia 2012 r. zasadą, iż w sprawach tożsamych wydawane były decyzje, wskazujące jako termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia, trzy lata wstecz od daty złożenia wniosku i na tej podstawie funkcjonariusze policji otrzymywali wyrównanie pieniężne. Decyzje w analogicznych sprawach zapadały na podstawie art. 102 ustawy o policji oraz przepisów przedmiotowego rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz wniósł o jej oddalenie. Ponadto organ wskazał, iż nowe ustalenie wysługi lat nie może zostać dokonane z mocą wsteczną, bowiem wówczas nie występowały okoliczności uzasadniające dokonanie takiej zmiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku doszedł do przekonania, iż skarga okazała się niezasadna. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją ostateczną. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują szereg trybów, w których można poddać weryfikacji ostateczne decyzje administracyjne. Dwa z nich mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji wadliwych, przy czym wadliwość tą określa się mianem wadliwości kwalifikowanej. Są to tryby: wznowienia postępowania, którego przesłanki – wady stanowiące podstawy wznowienia określone są enumeratywnie w art. 145 § 1 k.p.a. i 145a § 1 k.p.a. oraz stwierdzenie nieważności decyzji, którego przesłanki sformułowane zostały w art. 156 § 1 k.p.a. Pozostałe tryby wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych to zmiana lub uchylenie decyzji: na mocy której strona nie nabyła prawa (art. 154 k.p.a.); na mocy, której strona prawo nabyła (art. 155 k.p.a.); zmiana lub uchylenie decyzji w warunkach nadzwyczajnych (art. 161 k.p.a.); uchylenie decyzji na skutek niedopełnienia przez stronę określonych czynności (art. 162 § 2 k.p.a.) oraz zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie przepisów szczególnych (art. 163 k.p.a.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi – zgodnie z wnioskiem Skarżącego - przepis art. 155 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej omawianego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis ten pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych uregulowanej w art. 16 k.p.a. Stosowanie jego nie służy jednak sanowaniu decyzji dotkniętych rażącymi wadami, które winny być usuwane w innym trybie nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności decyzji bądź wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a. i art. 156 k.p.a), gdyż pomiędzy tymi postępowaniami nie ma konkurencyjności (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. sygn. I SA 1087/97). Zgodnie także z poglądem wyrażonym w wyroku SN z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. III RN 101/98, OSNAPiUS 1999, nr 20, poz. 637: "(...) uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.)". W wyroku NSA z dnia 26 lipca 1993 r., sygn. I SA 1892/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 116 stwierdzono, że: "1. W trybie art. 155 k.p.a. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. 2. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych". Zdaniem Sądu, w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., które to postępowanie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, właściwy organ nie ma uprawnienia do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, ale do zweryfikowania wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 lipca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 516/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Wa 522/08; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 lutego 2009r., sygn. akt l Sa/Sz 524/08). Szczególnego podkreślenia wymaga, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. nie może dotyczyć wszystkich decyzji. W oparciu o ten przepis mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. I SA 235/96 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 186; wyrok NSA z dnia 29 października 1999 r. I SA 2088/98 - Lex nr 48625). Decyzje deklaratoryjne nie tworzą bowiem żadnych praw ani obowiązków, lecz potwierdzają jedynie, że obowiązki bądź uprawnienia (prawa) wynikają z ustawy lub innego aktu normatywnego. Z ostatecznej decyzji deklaratoryjnej nie może zatem strona nabyć żadnego prawa. Zauważenia także wymaga, że omawiany przepis art. 155 k.p.a., może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/08; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 232/06). Przyjmuje się też, że możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy dają one organowi administracyjnemu "pewną gamę rozstrzygnięć" (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1434/97; wyrok WSA w Warszawie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 555/08). Przy ocenie żądania strony uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której nabyła ona prawo, należy mieć jednak na uwadze, że przepis art. 155 k.p.a. nie tworzy dla stron prawa do trzeciej instancji odwoławczej (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1212/95), w którym stwierdzono, że: "Nie można traktować trybu z art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji wymiarowej". Również w wyroku NSA z dnia 15 listopada 1996 r., sygn. akt III SA 1110/95 wskazano, że "W trybie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe, jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami wyłącznie, jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony. Taka konstrukcja przepisu art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji"". Przy tak zakreślonych podstawach interpretowania art. 155 k.p.a. stwierdzić należy - zdaniem Sądu - że skarga A. P. jest całkowicie niezasadna. Podnosi on w niej, że organ wydając decyzję z dnia [..] maja 2012 r. niezasadnie zastosował art. 106 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687), gdyż winien zastosować art. 101 ust. 1 tej ustawy w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 1, 2, 3 i 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310). Wskazuje również, że do dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawach podobnych organ przyjmował, że zastosowanie miały właśnie art. 101 ustawy o Policji i cytowane przepisy rozporządzenia, a nie art. 106 ustawy o Policji. Podnosi też, że jego zdaniem, posiada on w niniejszej sprawie słuszny interes, który uzasadnia zastosowanie art. 155 k.p.a. Zdaniem Sądu, tak naprawdę strona skarżąca w niniejszym postępowaniu zmierza do zastosowania trzeciej instancji polegającej na ocenie postępowania przeprowadzonego przez organy administracji publicznej – chodzi o ostateczną (brak zaskarżenia ze strony A. P.) decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z dnia [...] maja 2012 r. Ocena ta ma dotyczyć w szczególności prawidłowości zastosowania przy wydawaniu tej decyzji przez ten organ art. 106 ust. 1 ustawy o Policji. W tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, że przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 6f, art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 4 cytowanego rozporządzenia, a nie jak wskazała strona w skardze, wyłącznie w oparciu o art. 106 ustawy o Policji. Zdaniem Sądu, ze względów wskazanych powyżej, w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a. żądanie Skarżącego jest niedopuszczalne. Po pierwsze, omawiany przepis art. 155 k.p.a. może mieć tylko zastosowanie w stosunku do decyzji uznaniowych, a nie do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego - żadnej innej możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/08; wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 232/06). Decyzja z dnia [...] maja 2012 r. jest zaś decyzją należącą do kategorii związanych. Ponadto, podnoszone w skardze argumenty winny raczej skłonić stronę skarżącą do ewentualnego skorzystania z trybu stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianego w art. 156 k.p.a. W niniejszym zaś postępowaniu, co jest bezsporne, strona wybrała tryb nadzwyczajny z art. 155 k.p.a. Podstawową zaś przesłanką zastosowania art. 155 k.p.a. jest ustalenie, że decyzja może być uchylona lub zmieniona, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W niniejszej zaś sprawie nie mamy do czynienia z żadną z tych przesłanek. Ocena, czy w konkretnej rozpatrywanej sprawie istnieją wymienione wyżej przesłanki przemawiające za wzruszeniem decyzji ostatecznej, należy do organu administracji publicznej. Z powyższego wynika więc, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie zaskarżonej sprawy, lecz dokonanie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej wyłącznie na podstawie przesłanek w tym przepisie wymienionych (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 854/96), w którym stwierdzono, że: "Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 i 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony". Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu administracyjnym organy prawidłowo oceniły, że brak jest uzasadnionego interesu społecznego lub słusznego interesu strony, dającego podstawę do wzruszenia ostatecznej decyzji. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 25.02.2011 r. w sprawie I OSK 607/10: "jest bowiem rzeczą oczywistą, iż każda zmiana decyzji polegająca na zmniejszeniu zakresu nałożonych nią obowiązków lub zwiększeniu zakresu uprawnień przyznanych decyzją ostateczną jest korzystna dla strony. Takie rozumienie przesłanki w postaci przemawiania za zmianą lub uchyleniem decyzji "słusznego interesu strony", przy spełnieniu innych przesłanek z art. 155 k.p.a. stanowiłoby niczym nieograniczoną możliwość wzruszania decyzji ostatecznych. Tym samym niweczyłoby to całkowicie zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych statuowaną przez art. 16 § 1 k.p.a. Dlatego więc ustawodawca po pierwsze określił ów interes strony jako "słuszny", po drugie zaś pozostawił ocenę owej słuszności, tak zresztą jak ocenę samej potrzeby uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie organom administracji". Sąd ten stwierdził też, że: "co prawda z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wyprowadza się tezę, iż ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji, to jednak nie oznacza to, że strona, zwłaszcza będąca wnioskodawcą zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, może pozostać bierna w tym zakresie. Przeciwnie, uznać należy, iż jej rolą jest, na gruncie rozpoznawanej sprawy, przynajmniej próba wykazania, iż jej słuszny interes przemawia za zmianą lub uchyleniem dotychczasowej decyzji.". W sprawie niniejszej, w ocenie Sądu, poza argumentacją Skarżącego sprowadzającą się do nieuzasadnionego – jego zdaniem - zastosowania przez organ art. 106 ustawy o Policji, pojawia się konstatacja, że do stycznia 2012 r. organy w podobnych sprawach orzekały inaczej. Nie padają przy tym inne argumenty na potrzebę uzasadnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Zdaniem Sądu, zauważenia wymaga, że strona słusznie zauważa, że organy w podobnych sprawach od pewnego czasu przyjęły za zasadne stosowanie art. 106 ust.1 ustawy o Policji w brzmieniu, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Dla przykładu w wyroku z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie II SA/Wa 199/13 WSA w Warszawie stwierdził, że "Warunkiem realizacji świadczenia związanego z zaliczeniem policjantowi okresów do wysługi lat jest złożenie dokumentacji w tym zakresie....Roszczenie o to stało się wymagalne wraz ze złożeniem przez skarżącego w dniu [...] września 2012 r. wskazanego wyżej zaświadczenia.". W innym wyroku z dnia 11 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Bk 55/13 WSA w Białymstoku wskazał, że "Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi, dotyczące naruszenia art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez błędne jego powołanie jako podstawy prawnej wydanego przez organ I instancji, rozkazu personalnego...... Tym samym, dopiero od daty określonej w ostatecznym rozkazie personalnym Komendanta Miejskiego Policji w B., tj. od [...] kwietnia 2012 r. (daty złożenia przez skarżącą raportu o wliczenie dodatkowego okresu do wysługi lat) przysługuje policjantce procentowy wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat.". W kontekście więc powyższego stwierdzić należy, że w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. organ zastosował art. 106 ust. 1 ustawy o Policji zgodnie z powszechnie przyjętym w tym okresie przez siebie stanowiskiem, które znajduje akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za niezasadne należało uznać także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 1,2,3 i 4 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Organy obu instancji dokonały bowiem prawidłowej interpretacji powyższych norm prawnych i zastosowały je do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Jako niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji RP. Z zasady państwa prawa nie można wyprowadzać bowiem wniosku, że skoro inne podmioty nabyły uprawnienia w sprzeczności z obowiązującymi przepisami, to te same uprawnienia należą się także skarżącemu. Ponadto organy, w przypadku braku przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. uprawnione były w niniejszej sprawie zastosować art. 105 § 1 k.p.a. i nie narusza to art. 32 Konstytucji. Sąd nie podziela także zarzutów Skarżącego dotyczących naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a. oraz art. 170 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organ prowadzący postępowanie jest zobligowany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a zatem podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i winien to robić w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) W myśl zaś art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, oba organy w pełni zastosowały się do obowiązków wynikających ze wskazanych powyżej przepisów. Dotyczy to także kwestii ustosunkowania się organów do orzecznictwa sądowego przedstawionego przez Skarżącego. Niniejsza sprawa rozpoznawana była w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 155 k.p.a. i żadne ze wskazanych przez Skarżącego orzeczeń sądów administracyjnych nie dotyczyło podobnej sprawy. Zdaniem więc Sądu, zarzuty zawarte w skardze są całkowicie nieuzasadnione. Mając powyższe na uwadze, na podstawie wskazanych przepisów oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji wyroku.