II SA/Wr 111/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T.M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357,00 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie urządzeń wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] we W.. Decyzja ta nie została doręczona skarżącemu, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. uznał, że skarżący T.M. nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Skarżący został jedynie poinformowany pismem z dnia 3 stycznia 2012 r. (otrzymanym w dniu 13 stycznia 2012 r.) o podjętym rozstrzygnięciu. W dniu 8 lutego 2012 r. do D. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. wpłynęło pismo skarżącego z dnia 6 lutego 2012 r., nazwane "Odwołanie", w którym skarżący polemizując merytorycznie z decyzją z dnia [...] r. nr [...] zwrócił się "z prośbą o pomoc i interwencję do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W.". Decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że skarżący w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie posiada przymiotu strony. Decyzja ta została uchylona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 357/12, w którym stwierdzono, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc przy tym w szczególności, że jeśli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny interes, to może wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której co do zasady występuje wspólnota mieszkaniowa, Sąd wskazał, z jakich okoliczności mógłby wynikać interes prawny właściciela lokalu w danym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 134 k.p.a., "po analizie odwołania Pana T.M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia [...] r.", stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i stwierdził, że wypełniając wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 357/12, mając na uwadze art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) uznać należy, że skarżący posiada interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, prowadzonym na podstawie art. 61 ustawy Prawo budowlane, ale odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Organ wskazał, że skarżącemu decyzja nie była doręczana, gdyż nie uznano go wówczas za stronę, a pozostałym stronom decyzję doręczono w dniu 13 grudnia 2011 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął więc 27 grudnia 2011 r., natomiast odwołanie "nosi datę nagłówkową 6.02.2012r., co świadczy, że zostało sporządzone po terminie do wniesienia odwołania". Ponadto pismem z dnia 3 stycznia 2012 r., doręczonym skarżącemu w dniu 13 stycznia 2012 r., poinformowano go o podjętym rozstrzygnięciu. Gdyby zatem przyjąć, że zasadnym byłoby obliczenie terminu do wniesienia odwołania dla skarżącego od daty, w której dowiedział się o przedmiotowej decyzji od organu, a więc od 13 stycznia 2012 r., termin, do którego nadanie odwołania byłoby skuteczne to 27 stycznia 2012 r. Podkreślając, że warunkiem skuteczności czynności procesowej jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł jak wyżej. Na powyższe postanowienie T.M. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu istotne naruszenie art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., mające wpływ na wynik sprawy i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ powinien wnikliwie zbadać charakter pisma skarżącego z dnia 6 lutego 2012 r. i ustalić, czy rzeczywiście powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie, czy też – z uwagi na okoliczności niniejszej sprawy, charakter zarzutów podniesionych w piśmie oraz termin jego złożenia (po upływie terminu do wniesienia odwołania) – jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na poparcie swoich wywodów skarżący powołał się orzecznictwo sądowoadministracyjne i na literaturę prawniczą. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżone postanowienie i argumenty zawarte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zatem zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie w istocie jest prawidłowość zakwalifikowania przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. pisma skarżącego z dnia 6 lutego 2012 r. jako odwołania. Jeżeli bowiem przyjąć, że pismo to jest w rzeczywistości odwołaniem, to niewątpliwie zostało ono wniesione po terminie przewidzianym do jego złożenia. Jeżeli jednak okazałoby się, że organ błędnie to pismo uznał za odwołanie, stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania byłoby wadliwe, a pismu temu należałoby nadać inny bieg. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, o charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie nazwa (por. np. postanowienie NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 445/12 - LEX nr 1136704). O tym, czy pismo wniesione przez stronę jest odwołaniem, decyduje nie nagłówek, lecz treść pisma (wyrok NSA z dnia 22 stycznia 1988 r. sygn. akt SA/Wr 815/87 - ONSA 1988/1/31). Przy ocenie, czy wniesione przez stronę pismo jest odwołaniem, należy kierować się nie tylko treścią pisma ale również tym, czy pismo to zostało wniesione w terminie do złożenia odwołania (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gd 2240/02 - LEX nr 235291). Jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości, co do kwalifikacji przez organ odwoławczy pism wnoszonych przez strony, nie mogą być one automatycznie przyjęte jako przemawiające za istnieniem odwołania, bez próby wyjaśnienia wątpliwości w trakcie postępowania dowodowego, uzyskania wyjaśnienia od strony, która stosowny dokument sporządziła (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 568/05 - LEX nr 171666). Stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych wyżej artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, art. 65, art. 128 i art. 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony właśnie bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 806/08 - LEX nr 478537). Organy administracji mają obowiązek badać z urzędu treść żądania strony. Powinno to przejawiać się w dokładnej i obiektywnej ocenie zawartego w nim opisu stanu faktycznego, żądania oraz ewentualnych wniosków. Organ powinien też dążyć do ustalenia celu jakim kierowała się strona wnosząc dany środek i działać w sposób najbardziej dla strony właściwy. Forma jaką nadano pismu nie jest zatem wiążąca (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt I SA/Gd 522/11 - LEX nr 1090344). W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że skarżący w czasie podejmowania decyzji przez organ I instancji nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, gdyż odmówiono mu wówczas przymiotu strony. Z tego względu decyzja organu I instancji nie została mu doręczona. Dopiero po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 357/12 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. doszedł do wniosku, że skarżący ma interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, jednak stwierdził, że odwołanie, za które – zgodnie z jego nazwą – uznano pismo skarżącego z dnia 6 lutego 2012 r., zostało wniesione z uchybieniem terminu. Przepis art. 7 k.p.a. stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wedle art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Po myśli art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W myśl zaś art. 148 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1), przy czym termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Biorąc pod uwagę treść przytoczonych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz poczynionych wyżej uwag opartych na utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym należy uznać wniesioną w niniejszej sprawie skargę za uzasadnioną. W sytuacji bowiem, gdy pismo skarżącego z dnia 6 lutego 2012 r., chociaż nazwane odwołaniem, zostało wniesione z uchybieniem terminu do złożenia odwołania z przyczyn niezależnych od skarżącego, ponieważ uprzednio wadliwie uznano, że nie posiada on przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu, to bezkrytyczne przyjęcie, że przedmiotowe pismo faktycznie jest odwołaniem, bez rozważenia i wyjaśnienia, czy – wbrew swej nazwie – nie jest innym pismem procesowym, a w szczególności wnioskiem o wznowienie postępowania, doprowadziłoby do sytuacji, w której – w świetle uregulowań zawartych w art. 148 k.p.a. – skarżący zostałby pozbawiony możliwości skutecznego złożenia wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na upływ terminu do złożenia takiego wniosku. W tym stanie rzeczy zgodzić się należy ze skarżącym, że w realiach niniejszej sprawy organ powinien wnikliwie zbadać charakter pisma skarżącego z dnia 6 lutego 2012 r. i ustalić, czy rzeczywiście powinno ono zostać rozpatrzone jako odwołanie, czy też – z uwagi na okoliczności tej sprawy, charakter zarzutów podniesionych w piśmie oraz termin jego złożenia (po upływie terminu do wniesienia odwołania) – jako wniosek o wznowienie postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zaniechanie należytego wyjaśnienia przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego omawianej kwestii stanowi naruszenie przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż po prawidłowym rozważeniu wszystkich wskazywanych wyżej okoliczności mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie. Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.